●黃乃華

(廣西消防總隊，廣西南寧 530022)

有權(quán)必有責，權(quán)力是履行責任的基本條件，履行責任是行使權(quán)力的基本目的。根據(jù)職權(quán)法定原則，我們必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力，履行自己的職責。依法行政要求必須遵守權(quán)責一致原則，權(quán)責一致應是制定工作任務(wù)，劃分層級責權(quán)所必須遵守的一項基本原則，也是我國依法行政的基本原則。消防行政執(zhí)法權(quán)責一致原則包含兩個子原則:一是消防行政權(quán)力法定原則，是指公安機關(guān)消防機構(gòu)行使的行政權(quán)力是由法律法規(guī)授予的;二是消防行政責任原則，是指公安機關(guān)消防機構(gòu)違法或者不當行使行政職權(quán)，應當依法承擔法律責任。

本文所稱責任是指公安機關(guān)消防機構(gòu)行政執(zhí)法人員違反法律義務(wù)，造成行政相對人財產(chǎn)損失或人身傷亡，承擔不利法律后果。依據(jù)責任不同，可以進行不同的分類:按照承擔責任主體不同，可分為消防行政執(zhí)法主體責任和消防行政執(zhí)法主體工作人員責任，其中，消防行政執(zhí)法主體工作人員責任又可分為領(lǐng)導責任和當事人責任;按照違責的情節(jié)可分為直接責任和間接責任、主要責任和次要責任;按照責任連帶關(guān)系，可分為獨立責任和連帶責任;按照法律責任的性質(zhì)，可分為懲罰性責任和補救性責任，前者如行政處分、刑事責任，后者如消防行政賠償;按照違法性質(zhì)和危害程度不同，可分為刑事責任、民事責任、行政責任。刑事責任主要指公安機關(guān)消防機構(gòu)工作人員違反《刑法》的幾類職務(wù)犯罪，包括貪污罪、受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪、暴力取證罪、刑訊逼供罪、非法拘禁罪。民事責任主要是指在執(zhí)法過程中，非職務(wù)行為造成行政相對人的人身、財產(chǎn)損害所應承擔民事法律規(guī)范上的責任。行政責任是指消防行政執(zhí)法主體及其工作人員實施違反消防法律法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責，侵害行政執(zhí)法相對人的合法權(quán)益，尚未構(gòu)成犯罪的有過錯的行為，所應當承擔的責任，如行政處分、消防行政賠償?shù)取Ｏ旅嬉约帧?·3”大火為案例進行詳細闡述。

一、權(quán)責一致原則在處理吉林“6·3”火災事故中的運用

(一)事故回顧

2013年6月3日清晨，吉林省德惠市寶源豐禽業(yè)公司(以下簡稱寶源豐公司)發(fā)生特別重大火災，事故造成了121人死亡、76人受傷。6月21日，國務(wù)院調(diào)查組認定事故直接原因:“該公司廠房一車間女更衣室西面和毗連的二車間配電室的上部電氣線路短路，引燃周圍可燃物，火勢蔓延和燃燒產(chǎn)生的高溫導致氨設(shè)備和氨管道發(fā)生物理爆炸，大量氨氣泄漏，介入了燃燒?！睓z察機關(guān)認定該火災事故是一起由于企業(yè)違章冒險作業(yè)、相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管部門和地方政府違法行政、不認真履行監(jiān)管職責導致的特別重大的責任事故。

(二)違法事實

檢察機關(guān)查明，犯罪嫌疑人呂某、劉某、藍某、高某對事故單位未經(jīng)消防設(shè)計施工審核，違法建設(shè)不制止、不處罰;對寶源豐公司提交的消防竣工驗收申請不認真審查，對存在的廠房裝修用材不符合消防驗收標準等重大消防安全隱患沒有進行檢查，違反規(guī)定將員工超過400人的寶源豐公司確定為一般消防單位，對該廠曾經(jīng)發(fā)生的火災事故沒有組織勘驗和認定、沒有對整改情況進行檢查和評估消防等級。此次事故發(fā)生后，呂某等4名犯罪嫌疑人多次共謀偽造事實，掩蓋犯罪行為。犯罪嫌疑人趙某、馮某、孫某不認真履行消防安全檢查職責，從未對存在消防安全隱患的生產(chǎn)車間等重點監(jiān)控區(qū)域?qū)嵤z查，對寶源豐公司不履行消防安全培訓義務(wù)、不組織消防應急逃生演練，對滅火器等消防設(shè)施不全等問題不糾正、不處罰，放任違法冒險作業(yè)。此次事故發(fā)生后，趙某等3名犯罪嫌疑人偽造執(zhí)法檢查文書應對檢查，企圖掩蓋事實［1］。

(三)案情分析

1．不正確履職或不作為

一是對寶源豐公司違反《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)第12條規(guī)定的行為，即公安機關(guān)消防機構(gòu)工作人員應當依法責令其停止施工而未責令其停止施工;二是寶源豐公司違反《消防法》第26條第2款規(guī)定，對廠房室內(nèi)裝修使用可燃、易燃材料裝修的違法行為，公安機關(guān)消防機構(gòu)工作人員在消防設(shè)計審核及消防竣工驗收時均未能發(fā)現(xiàn)并責令整改;三是公安機關(guān)消防機構(gòu)工作人員不履行《消防法》第17條第1款規(guī)定的義務(wù):將寶源豐公司列入本行政區(qū)域消防安全重點單位進行監(jiān)管，實施重點監(jiān)控;四是公安機關(guān)消防機構(gòu)工作人員不履行《消防法》第51條規(guī)定的義務(wù)，對寶源豐公司發(fā)生的火災事故沒有依法組織勘驗和認定，并及時制作火災事故認定書送達當事人;五是公安機關(guān)消防機構(gòu)工作人員在監(jiān)督檢查中，應當發(fā)現(xiàn)寶源豐公司未按要求配置滅火器等消防設(shè)施、器材的消防違法行為，未依據(jù)《消防法》第60條第1款第(一)項規(guī)定責令改正，并處罰款。

2．亂作為

公安機關(guān)消防機構(gòu)違法出具《建設(shè)工程消防驗收合格意見書》;火災事故發(fā)生后，呂某等4名犯罪嫌疑人多次共謀，偽造事實，掩蓋犯罪的行為。

(四)責任追究

1．刑事責任

根據(jù)調(diào)查事實及有關(guān)法律，對長春市公安消防支隊呂某，德惠市公安消防大隊高某等19人移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任。

2．行政責任

根據(jù)權(quán)責一致原則，要求上級管理者必須正確地選人、用人，并對其權(quán)力的運用和職責的履行監(jiān)督檢查，督促其正確履行法定職責。如管理者瀆職，上級管理者應當承擔選人、用人不當和監(jiān)督檢查不力方面的責任。因此，給予吉林省李某記大過處分，劉某降級、黨內(nèi)嚴重警告處分;長春市趙某降級、黨內(nèi)嚴重警告處分，王某撤職、撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分等。

二、當前消防行政執(zhí)法工作存在被問責的主要風險

筆者通過對近10年來，消防部門在火災事故查處中被問責的案例分析，特別是吉林“6·3”火災事故被問責的教訓，總結(jié)出當前消防行政執(zhí)法工作存在被問責的主要風險。

(一)立法不明確導致的法律風險

《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第34條第3款關(guān)于“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的”，缺少權(quán)威合法的界定。追責實踐中，追責機關(guān)通常將需要核實、核查的范圍，進行不確定性的延伸，消防機構(gòu)對事故當事單位原申報事項中任何一項未經(jīng)核實就出具同意的許可意見，就可能被認定審查不嚴，有可能被問責。

(二)體制性風險

近年來，國家頒布實施了《行政許可法》，國務(wù)院也相繼制定下發(fā)了《關(guān)于全面加強依法行政的決定》和《全面推進依法行政實施綱要》等文件，對依法行政作了明確規(guī)定，但一些地方政府為了招商引資，制定并實施了許多超出法律法規(guī)規(guī)定的政策，如承諾大幅縮短法律法規(guī)規(guī)定的審批時間，簡化行政許可條件，特事特辦，片面要求行政服從、追求行政效能，而一旦發(fā)生事故就可能被問責。

(三)消防設(shè)計審核驗收把關(guān)不嚴導致的風險

一是業(yè)務(wù)水平低。由于建審、驗收人員自身專業(yè)理論基礎(chǔ)差，業(yè)務(wù)不熟，未能在審核中發(fā)現(xiàn)設(shè)計圖紙存在的缺陷、未能在驗收中把握好標準，導致火災隱患的產(chǎn)生，一旦發(fā)生火災事故，消防部門相關(guān)人員將會被追責。二是利益驅(qū)使。從設(shè)計圖紙審核、建筑工程竣工驗收、開業(yè)前安全檢查、日常監(jiān)督檢查等方面，建筑工程要求簡化程序的愿望與消防部門權(quán)力膨脹的欲望存在著千絲萬縷的聯(lián)系，雙方甚至進行不正當交易，達到彼此“雙贏”，在此情形下亂辦事，甚至違法違規(guī)辦事，最后出現(xiàn)問題，消防部門相關(guān)人員將會被問責。三是行政干預，人情牽扯。很多工程屬于政府形象工程、特批工程或招商引資工程，工期緊、任務(wù)重，政府要求消防部門簡化辦事程序或特事特辦，即先施工后補辦審批手續(xù)，或形成多邊工程，造成了許多先天性的隱患和不足;有的工程親朋好友打招呼，領(lǐng)導說照顧，在人情上左右建筑工程的正規(guī)化辦理，同樣造成先天性乃至長期性的隱患和不足，一旦發(fā)生火災事故，消防部門相關(guān)人員將會被問責等等。

(四)監(jiān)督檢查不到位的風險

如廣西約有12萬個社會單位和近百萬個個體工商戶，而全區(qū)僅有消防監(jiān)督干部500多人，平均每名消防監(jiān)督干部要擔負近2 000個單位和場所的消防監(jiān)督任務(wù)，還不包括廣大農(nóng)村和社區(qū)，消防監(jiān)督警力與社會單位數(shù)量遠不成比例，無法對每個社會單位進行全面監(jiān)管和督導，導致公安消防部門運用監(jiān)督指導、法律懲治、宣傳教育等手段督促單位落實消防安全主體責任的方式十分有限。再加上臨時性大型活動，牽涉了大部分精力，導致消防監(jiān)督執(zhí)法人員長期處于繁重的消防安全日常監(jiān)督任務(wù)之中，很多監(jiān)督檢查流于形式，甚至出現(xiàn)虛假檢查的情況，一旦發(fā)生火災事故，存在檢查不到位、不作為風險，可能被問責。如2008年9月20日，廣東省深圳市龍崗區(qū)舞王俱樂部在違法經(jīng)營時發(fā)生火災，造成44人死亡、64人受傷。經(jīng)查，2007年10月以來，龍崗區(qū)公安分局消防大隊陳某，在明知舞王俱樂部沒有通過消防驗收和開業(yè)前檢查的情況下，不履行督促檢查職責，嚴重不負責任，導致舞王俱樂部長期非法經(jīng)營，致使發(fā)生特大火災，被法院一審以玩忽職守罪判處有期徒刑6年。

(五)消防安全重點單位監(jiān)督不到位的風險

近兩年來，在公安部部署開展的消防安全專項整治活動中，有些地方基層消防機構(gòu)為了完成檢查任務(wù)，未嚴格按《消防安全重點單位界定標準》確定消防安全重點單位，而是根據(jù)消防監(jiān)督員的數(shù)量，以每人一定數(shù)量來確定，并且被確定為消防安全重點的單位大部分屬于火災隱患少、管理較規(guī)范、日常消防監(jiān)督檢查任務(wù)較輕的單位，導致部分達到界定標準的勞動密集型企業(yè)、易燃易爆?；穲鏊?、重要的行政機關(guān)等未納入重點單位范疇，這些場所一旦發(fā)生火災，又容易造成群死群傷或重大社會影響，消防部門自然成了被問責的焦點、重點，吉林“6·3”火災即是如此。

(六)過度強調(diào)罰款、忽視火災隱患整改的風險

當前消防行政處罰案件案由大多是消防違法行為或存在火災隱患，公安機關(guān)消防機構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的問題實施行政處罰，一般的處罰種類是責令“三?！辈⑻幜P款，同時責令改正違法行為或整改火災隱患，執(zhí)法實踐中有的是下發(fā)了《行政處罰決定書》，當事人繳納了罰款后就結(jié)案，對火災隱患的整改不了了之，很多違法行為和火災隱患并未改正，這也是當前社會形成的一種畸形共識，被處罰單位在經(jīng)營過程中一旦發(fā)生火災事故，消防部門面臨被問責風險。

(七)追求辦案效果、濫用強制措施的風險

《消防法》賦予了消防部門臨時查封和強制執(zhí)行的權(quán)力，但從近幾年的執(zhí)法實踐來看，存在行政強制措施被濫用的情況，未達到臨時查封標準的單位也被查封，更有甚者一旦發(fā)現(xiàn)火災隱患就運用查封措施，只追求結(jié)果，忽視了執(zhí)法對象本身的違法行為，同時也衍生了一些畸形的查封，主要是虛假和程序不合法等，如未到單位實地檢查，由文員在辦公室建立查封檔案;對單位檢查發(fā)現(xiàn)的火災隱患，建立了臨時查封檔案但實際未到現(xiàn)場查封;查封的場所未解封就繼續(xù)經(jīng)營等，一旦發(fā)生火災事故，消防部門將被問責。

(八)違法審批行政許可項目的風險

如惠來縣消防大隊謝某，收受轄區(qū)某打火機廠負責人錢物，違規(guī)辦理消防審批手續(xù)，一周后該廠發(fā)生火災事故，造成17人死亡、6人受傷。2001年3月，謝某因玩忽職守罪被判處有期徒刑3年。2009年1月31日，長樂市“拉丁”酒吧發(fā)生重大火災事故，導致15人死亡、22人受傷。經(jīng)查，該市消防大隊林某明知“拉丁”酒吧在未辦理消防審批手續(xù)的情況下擅自開業(yè)，但礙于私人說情，交待下屬給予關(guān)照，并在申報圖紙與實際情況不符的情況下，為該酒吧補辦了消防審批手續(xù);鄭某、程某收受業(yè)主鄭某給予的錢物，對該酒吧存在的火災隱患置之不理，放任其帶險經(jīng)營，最終造成慘劇發(fā)生。上述3人因涉嫌職務(wù)犯罪被依法追究刑事責任。這些案例告訴我們，消防監(jiān)督執(zhí)法涉及到違法違紀的行為，一旦發(fā)現(xiàn)將被追責。

(九)利用職務(wù)指定消防產(chǎn)品、強拉贊助的風險

如都安縣消防大隊張某，在2005年3至同年12月期間，利用監(jiān)督執(zhí)法之便，通過從消防器材經(jīng)銷商直接調(diào)貨銷售給轄區(qū)單位和個體戶，從中獲利，受到行政撤職處分;2006年3月，馬山縣消防大隊向某消防工程項目負責人黃某拉贊助，該消防大隊大隊長受到行政警告處分。這樣的案例，在很多基層單位存在。

三、防范被問責的對策探討

(一)修訂部門規(guī)章以明確責任

從源頭上解決法律不明確的事項是最直接的辦法，但實際操作難度較大，《行政許可法》的修改需要全國人民代表大會，且由消防部門推動力度小、時間長，建議從修訂部門規(guī)章著手，在公安部《建筑工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中增加公安機關(guān)消防機構(gòu)只對單位提供的行政許可申請材料進行形式審查，實質(zhì)內(nèi)容的真實性和有效性由申請單位負責，特別是提供虛假材料的，應按法律法規(guī)的規(guī)定追究相關(guān)人員的責任。

(二)依法追責的同時注意維護行政執(zhí)法機關(guān)依法行政的權(quán)威

責任追究必須堅持依法原則，由特定的國家機關(guān)在其法定權(quán)限內(nèi)，依照法律規(guī)定的條件和程序予以確認和追究。責任的落實取決于立法對執(zhí)法責任行為、責任承擔形式、追究主體和追究程序的明確規(guī)定?？梢哉f，現(xiàn)階段，被追究行政、黨紀、刑事責任的一些案情存在有不符合責任法定原則的，這意味著有更大的責任風險，也意味著有較大的依法抗辯空間。出現(xiàn)追責事件，當事人首先應當爭取自身的陳述申辯等程序權(quán)利;當事人所在單位則應當充分協(xié)助，在合法條件下幫助當事人，并及時上報，爭取更多的抗辯資源。各消防總隊、支隊之間要加強個案信息交流和動態(tài)信息交流。上級公安機關(guān)或消防機構(gòu)從總體上爭取依法追責的實施實現(xiàn)，也努力從個案上盡早介入，以爭取話語權(quán)，防止形成判例效應。

(三)嚴把消防設(shè)計審核驗收關(guān)

建筑工程消防審核、驗收是一個綜合性的系統(tǒng)工程，專業(yè)性很強，要做好此項工作，首先消防監(jiān)督人員必須加強法律法規(guī)、技術(shù)標準的學習，提高自身應用消防法律法規(guī)、技術(shù)標準的綜合能力。在圖紙審核中，要按照國家有關(guān)防火設(shè)計規(guī)范，嚴格把好圖紙審核關(guān)［2］。其次要加大對在建工程的檢查、指導力度，發(fā)現(xiàn)問題隨時糾正。三是在建筑工程竣工消防驗收中，要加強竣工驗收管理力度，達不到合格標準的工程，一定要提出限期整改意見，并進行復驗，直到合格后才能核發(fā)行政許可［3］。四是加強與相關(guān)部門的溝通，把消防工作納入到法制化建設(shè)的軌道，嚴格按照法律法規(guī)辦事，營造良好的消防執(zhí)法環(huán)境。

(四)全面履行消防監(jiān)督檢查職責

公安部令第120號《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第10條對消防監(jiān)督檢查的內(nèi)容進行了全面規(guī)定。消防監(jiān)督人員在監(jiān)督檢查中，必須嚴格按照規(guī)定，逐項檢查，并認真填寫《消防監(jiān)督檢查記錄》。同時，為了理清消防部門的責任，對核查單位履行消防安全職責而進行的消防監(jiān)督檢查的深度和標準進行嚴格的界定。如檢查自動消防設(shè)施運行情況規(guī)定，在消防控制室測試火災自動報警系統(tǒng)、自動滅火系統(tǒng)、防排煙系統(tǒng)、消火栓系統(tǒng)和聯(lián)動控制設(shè)備的運行情況，在消防水泵房測試消防水泵的起、停?，F(xiàn)場抽查核實消防設(shè)施運行情況，根據(jù)被檢查單位建筑的層數(shù)和面積以及消防設(shè)施的設(shè)置情況，確定抽查設(shè)施、器材和數(shù)量，必查的項目及數(shù)量必須嚴格按照規(guī)定執(zhí)行。對場所消防監(jiān)督檢查的內(nèi)容，除了《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》明確的內(nèi)容外，必須對有關(guān)場所的證照齊全有效進行檢查，檢查發(fā)現(xiàn)證照不齊或者失效、無效的必須出具正式公函告知有關(guān)部門，要求有關(guān)部門依法查處或者取締。同時抄送公函并保留送達有關(guān)部門的證據(jù)［4］。

(五)嚴格按標準界定消防安全重點單位

要對轄區(qū)的消防安全重點單位進行調(diào)查模底，嚴格按《消防安全重點單位界定標準》確定重點單位，并由公安機關(guān)報當?shù)卣畟浒?，要按《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》至少每年對消防安全重點單位進行1次檢查，建立防火檔案，存檔備查。

(六)堅持執(zhí)法原則，避免強制執(zhí)行權(quán)被濫用

從我國行政強制執(zhí)行法的立法目的看，一方面要保證行政權(quán)力的順利實施，提高行政執(zhí)法效率，另一方面又要防止行政機關(guān)濫用職權(quán)，保障公民法人合法權(quán)益。因此，消防行政主體在進行強制執(zhí)行過程中，需堅持行政強制執(zhí)行的基本原則，即合法性原則、合理性原則、比例原則、告誡原則、強制與教育相結(jié)合原則以及間接強制優(yōu)于直接強制的原則，秉承“立法為民，執(zhí)法為公”的思想，選擇不同的執(zhí)行方式，然后根據(jù)每種執(zhí)行方式的要求和條件予以執(zhí)行，保證程序和實體的合法性，保障公民法人合法權(quán)益［5］。特別是為完成任務(wù)而出現(xiàn)的虛假、程序不合法等畸形強制執(zhí)行應嚴厲打擊，一旦發(fā)現(xiàn)啟動執(zhí)法責任追究機制，依法嚴肅處理相關(guān)責任人。

(七)強化內(nèi)部監(jiān)督制約，預防腐敗滋生

習近平主席指出:“物必先自腐，然后蟲生”。權(quán)力現(xiàn)象的一個客觀規(guī)律是，沒有制約的權(quán)力容易被濫用。如廣西消防總隊返觀自身存在的消防監(jiān)督執(zhí)法問題，創(chuàng)新消防監(jiān)督執(zhí)法制約機制，強力推行消防支隊、大隊兩級黨委班子規(guī)范化建設(shè)新模式，把消防行政執(zhí)法納入黨委內(nèi)部監(jiān)督范圍，強化內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范消防行政權(quán)力的行使。一是針對行政審批、建筑審核與驗收、自由裁量權(quán)等容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)，開展專項治理;二是堅持用制度管人、管事、管權(quán)，防止因執(zhí)法服務(wù)不規(guī)范、不作為甚至亂作為引發(fā)群眾不滿和信訪投訴，確保法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一;三是嚴格落實執(zhí)法過錯責任追究，嚴格執(zhí)行“公安機關(guān)領(lǐng)導干部四個嚴禁”和“公安消防部隊五個嚴禁”。實行考評單位與考評個人相結(jié)合，實地檢查與網(wǎng)上考評相結(jié)合，把執(zhí)法質(zhì)量考評結(jié)果納入各級領(lǐng)導班子考核內(nèi)容，與監(jiān)督人員的晉升、任免、獎懲掛鉤，實行“一票否決”制。同時，按照《公安消防機構(gòu)工作人員執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》和有關(guān)規(guī)定追究執(zhí)法過錯責任。

［1］王新友．11名公職人員涉嫌玩忽職守犯罪被立案［N］．檢察日報，2013-07-05．

［2］周敏．建筑消防工程實施過程中存在的質(zhì)量問題和對策［J］．廣西質(zhì)量監(jiān)督導報，2008，(5)．

［3］劉子平．淺談建設(shè)工程消防設(shè)計審核驗收［J］．科技創(chuàng)新與應用，2012-02(上旬)．

［4］黃志強，黃冷雨，傅勝蘭．淺析困境與選擇:法治和問責風暴視野下的消防監(jiān)督工作［C］//2011中國消防協(xié)會科學技術(shù)年會論文集，2011．

［5］孫意．消防行政執(zhí)法中強制執(zhí)行權(quán)新論［J］．武警學院學報，2012，28(6)．