劉松山

摘要：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，已經(jīng)成為全黨全國(guó)人民的共識(shí)。但長(zhǎng)期以來(lái)我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的表述基本是重復(fù)性的，缺乏深入的、針對(duì)性的闡述。如果脫離實(shí)際和國(guó)情理解這句話，實(shí)踐中有很多問(wèn)題就不好解釋，黨領(lǐng)導(dǎo)改革和法治建設(shè)也很難順利進(jìn)行。準(zhǔn)確把握這句話的含義，需要深刻認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治的統(tǒng)一性、一致性，結(jié)合不同的時(shí)代背景，考察改革與憲法法律穩(wěn)定性的關(guān)系，以及黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律的要義，特別是要關(guān)注2018年憲法修改對(duì)政治制度帶來(lái)的深刻影響。把這個(gè)問(wèn)題解決好了，對(duì)銜接協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有重要意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī) 時(shí)代背景 憲法法律 穩(wěn)定性 憲法修改 國(guó)家法律

1982年9月6日，黨的十二大對(duì)黨章作出的一條重要修改，就是在黨章中規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。十二大閉幕不到3個(gè)月，1982年12月4日通過(guò)的憲法在第5條也明確規(guī)定，各政黨都必須遵守憲法和法律。這里的各政黨，當(dāng)然包括或者可以說(shuō)首先包括作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨。從十二大黨章修改到1982年憲法通過(guò)至今，黨章和憲法經(jīng)過(guò)多次修改，但是，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)這條極其重要的原則，從來(lái)沒(méi)有修改。不僅如此，在涉及憲法實(shí)施和監(jiān)督以及民主法治建設(shè)其他方面的很多重要文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話中，這條原則都被反復(fù)地、常談常新地強(qiáng)調(diào)。習(xí)近平總書(shū)記在2018年2月中央政治局集體學(xué)習(xí)憲法時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)指出，“我們黨首先要帶頭遵從和執(zhí)行憲法，把領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)?！庇纱丝梢?jiàn)，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，已經(jīng)成為全黨全國(guó)人民不變的共識(shí)。

值得注意的是，我們強(qiáng)調(diào)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，有一個(gè)很大的特點(diǎn)，即基本停留在重要文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話的層面，比較宏觀、抽象。即使在一些學(xué)術(shù)文章中，涉及這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候，也基本是照搬黨章和憲法的原話，而缺乏具體的、針對(duì)性的深入分析（即使偶有一些分析，也很難說(shuō)就抓住了問(wèn)題的關(guān)鍵）。重要文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)這句話，是必要的、合適的，因?yàn)槠渌U明的常常是一種政治和法律的態(tài)度、要求，但在理論研究和實(shí)踐操作中，如何落實(shí)這個(gè)重要原則，就應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性，應(yīng)當(dāng)回答具體問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)有更加深入的思考。

一、要結(jié)合時(shí)代背景和特點(diǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)把握

考察歷史就可以發(fā)現(xiàn)，黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，是在特定的歷史背景下被寫(xiě)進(jìn)黨章的。在我們國(guó)家，黨如何領(lǐng)導(dǎo)民主法治建設(shè)，經(jīng)過(guò)了一個(gè)不斷積累經(jīng)驗(yàn)、不斷總結(jié)教訓(xùn)的過(guò)程。黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)，碰到的要害問(wèn)題，就是黨自身是否必須遵守憲法法律?？陀^地說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題我們黨在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有回答好，所以才發(fā)生了“文化大革命”。而“文革”中，毛澤東的個(gè)人崇拜被錯(cuò)誤地推向極端，黨內(nèi)政治生活遭到嚴(yán)重破壞，法律制度被徹底摧毀，這促使全黨全國(guó)人民在“文革”后對(duì)我們黨，特別是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)人凌駕于憲法法律之上產(chǎn)生的極大危害，進(jìn)行了深刻反思。所以，胡耀邦在黨的十二大報(bào)告中才痛徹地說(shuō)：“新黨章關(guān)于‘黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，的規(guī)定，是一項(xiàng)極其重要的原則。”而且，這條重要原則的確立與反對(duì)個(gè)人崇拜有密切關(guān)系，可以說(shuō)，只要個(gè)人崇拜存在，就很難保證黨在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，所以，黨的十二大在修改黨章時(shí)，相應(yīng)地專門(mén)加了一條，叫做“禁止任何形式的個(gè)人崇拜”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，反思“文革”，批判個(gè)人崇拜，就是將黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)寫(xiě)入黨章和憲法的時(shí)代背景。

如何在實(shí)踐中貫徹落實(shí)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，需要具體問(wèn)題具體分析，特別是要結(jié)合不同時(shí)代、不同歷史時(shí)期的具體特點(diǎn)來(lái)分析問(wèn)題?？偨Y(jié)十二大修改后的黨章和1982年憲法實(shí)施以來(lái)幾十年的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，在不同的歷史時(shí)期，黨在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，無(wú)論在認(rèn)識(shí)還是實(shí)踐中，我們的看法和做法常常既有不變，也有變化甚至有時(shí)很不相同，有時(shí)還是有曲折的。比如，全國(guó)人大常委會(huì)從1986年就提出要制定一部監(jiān)督法。監(jiān)督法的核心問(wèn)題，就是能否以及如何監(jiān)督一切組織和個(gè)人在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，當(dāng)然也包括了對(duì)黨的監(jiān)督。但這部法律從醞釀制定到正式出臺(tái)，歷經(jīng)二十年，被輿論稱為“二十年磨一劍”。為什么制定這部法律要經(jīng)過(guò)這么長(zhǎng)時(shí)間呢？主要的問(wèn)題之一，就是對(duì)如何在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，又以人大及其常委會(huì)的監(jiān)督為切入點(diǎn)，保證黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，在認(rèn)識(shí)和做法上有分歧、有曲折，有不少重要問(wèn)題沒(méi)有研究透徹和形成共識(shí)。比如，1982年憲法雖然規(guī)定各政黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，但是，在立憲過(guò)程中，曾經(jīng)設(shè)計(jì)過(guò)憲法委員會(huì)，最終又被否決了。為什么設(shè)計(jì)了又被否決？從根子上，恐怕也是對(duì)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，碰到具體問(wèn)題時(shí)，如何保證黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，在認(rèn)識(shí)和做法上有分歧。再比如，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央順應(yīng)時(shí)代和人民要求，全面從嚴(yán)治黨，采取了一系列重大措施，懲治了一大批挑戰(zhàn)憲法法律權(quán)威的黨內(nèi)腐敗分子，整頓了不少違憲違法的黨組織，就使得黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代要求和特點(diǎn)。

舉以上幾個(gè)例子，是想說(shuō)明對(duì)黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，需要具體到歷史背景和歷史的情境特點(diǎn)中，特別是要放在具體問(wèn)題上，才能得出具體的結(jié)論，否則，我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)就是空洞的，甚至容易變成口號(hào)式的說(shuō)法。今天，中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，在這個(gè)新時(shí)代，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，有什么樣的時(shí)代背景，有什么樣的鮮活體現(xiàn)和內(nèi)涵特點(diǎn)？這些都是值得我們深入思考的重要問(wèn)題。

二、從改革與憲法法律穩(wěn)定性的關(guān)系來(lái)把握

與前一問(wèn)題相聯(lián)，1982年修改黨章、制定憲法時(shí)有一個(gè)大的背景，就是對(duì)什么是社會(huì)主義以及社會(huì)主義的發(fā)展階段，認(rèn)識(shí)并不清晰，特別是對(duì)改革的艱巨性、曲折性以及改革與黨的領(lǐng)導(dǎo)和立法的關(guān)系，認(rèn)識(shí)并不成熟。因此，強(qiáng)調(diào)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，有一個(gè)沒(méi)有言明的前提，即新的憲法和已經(jīng)制定以及將要制定的法律，具有極大的穩(wěn)定性。憲法法律具有極大穩(wěn)定性，黨又在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，法治建設(shè)必然會(huì)進(jìn)入理想狀態(tài)。

但是，形勢(shì)比人強(qiáng)，憲法制定時(shí)，改革剛剛起步。憲法制定后，改革步伐加快，力度加大。到1987年，黨的十三大正式提出社會(huì)主義初級(jí)階段的基本理論，1992年，黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)任務(wù)，2017年，黨的十九大又調(diào)整充實(shí)了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，這些認(rèn)識(shí)是在制定1982年憲法時(shí)都沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到的。貫徹社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“五位一體”的總體目標(biāo)，面臨的最大問(wèn)題就是不斷深化改革。而改革與已有的立法包括憲法的諸多重要規(guī)定，與未來(lái)的法治建設(shè)天然存在矛盾。改革是“變”，是要改變已有的社會(huì)關(guān)系，而立法是“定”，是把已有的社會(huì)關(guān)系固定下來(lái)，如果以改革為社會(huì)發(fā)展的主旋律，那么，憲法法律的穩(wěn)定性只能是相對(duì)的，或者可以說(shuō)，改革時(shí)期的憲法法律天然具有不穩(wěn)定性。

但是，中國(guó)的改革開(kāi)放是由黨領(lǐng)導(dǎo)的，當(dāng)憲法法律的規(guī)定不能適應(yīng)新形勢(shì)，不能解決新問(wèn)題，不能反映改革的大趨勢(shì)，是維護(hù)憲法法律已經(jīng)過(guò)時(shí)的規(guī)定，還是與時(shí)俱進(jìn)，由黨提出突破憲法法律過(guò)時(shí)規(guī)定的改革主張？這是幾十年來(lái)我們?cè)诶碚撋蠜](méi)有進(jìn)行深入研究，至今沒(méi)有形成共識(shí)的重大問(wèn)題。它存在兩方面的矛盾：一方面，如果強(qiáng)調(diào)憲法法律的穩(wěn)定性，但這個(gè)穩(wěn)定性已經(jīng)過(guò)時(shí)，是形式而非實(shí)質(zhì)意義的穩(wěn)定;另一方面，如果允許黨提出與時(shí)俱進(jìn)的改革主張，這個(gè)主張就會(huì)突破憲法法律的規(guī)定，處理不好，黨就容易被指為不在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，甚至被指責(zé)為違憲違法，但黨如果不提出與時(shí)俱進(jìn)的主張，改革又無(wú)法前進(jìn)。這兩方面的矛盾，在全面深化改革和全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下變得日益突出。

實(shí)踐中的情形是，憲法法律的規(guī)定已經(jīng)過(guò)時(shí)，在憲法法律沒(méi)有修改的情況下，黨提出一些突破憲法法律規(guī)定的改革主張，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的探索、試驗(yàn)，被證明可行后，再領(lǐng)導(dǎo)修改憲法法律。但在憲法法律沒(méi)有修改的情況下，黨提出超越憲法法律規(guī)定的改革主張，就容易被或明或暗地指責(zé)為違憲。這種情況以前在學(xué)術(shù)討論中曾被冠之以“良性違憲”的用語(yǔ)。對(duì)于過(guò)時(shí)的憲法法律規(guī)定，黨提出突破性的改革主張，形式上似乎沒(méi)有在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，或者被稱之為“良性違憲”，但實(shí)質(zhì)上這種所謂“良性違憲”，體現(xiàn)的卻正是憲法法律的應(yīng)有精神和前進(jìn)方向，從根本上說(shuō)，不是什么違憲，或者所謂“良性”或者“惡性”違憲的問(wèn)題。在一黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的國(guó)家，問(wèn)題的核心，恐怕還是如何準(zhǔn)確理解黨在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的含義。這需要站在黨領(lǐng)導(dǎo)改革開(kāi)放的立場(chǎng)上，既著眼社會(huì)主義初級(jí)階段改革的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，又著眼維護(hù)憲法法律穩(wěn)定性的極端重要性，深刻把握黨的領(lǐng)導(dǎo)、改革開(kāi)放以及憲法法律穩(wěn)定性之間的平衡。把這個(gè)問(wèn)題處理好了，對(duì)于科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的含義，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、深入研究黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律與黨自身在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的關(guān)系

就筆者所閱資料，對(duì)這個(gè)問(wèn)題第一次作出權(quán)威表述的是前述黨的十二大報(bào)告。后來(lái)，彭真在1983年憲法頒布一周年向新華社記者發(fā)表談話時(shí)說(shuō)，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法和法律”“黨的各級(jí)組織和廣大黨員模范地遵守和執(zhí)行憲法”。再后來(lái)，這個(gè)表述就逐步演變?yōu)榻裉於炷茉數(shù)恼f(shuō)法：黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法法律，黨自身也在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。

認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中，對(duì)這樣的表述并非沒(méi)有疑問(wèn)。最常見(jiàn)的疑問(wèn)是，黨一旦不在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，怎么辦？客觀地說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題我們沒(méi)有明確地回答和解決好。憲法監(jiān)督問(wèn)題，以及前述監(jiān)督法制定過(guò)程中碰到的憲法法律監(jiān)督問(wèn)題，一直沒(méi)有解決好，根子也是在這里。但需要進(jìn)一步思考的是，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，和黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，究竟是什么樣的關(guān)系？筆者認(rèn)為，認(rèn)識(shí)兩者之間的關(guān)系，需要把握幾個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)：

第一，黨自身在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這里所指的憲法法律，是反映了黨的主張和人民意志的憲法法律。一個(gè)規(guī)范性質(zhì)的東西如果沒(méi)有反映黨的主張和人民意志，當(dāng)然不能上升為憲法法律。但憲法法律的規(guī)定，過(guò)去反映了黨的主張和人民意志，現(xiàn)在并不反映黨的主張和人民意志了，黨是不是必須遵守執(zhí)行？從既往的實(shí)踐看，黨是可以不遵守執(zhí)行也不必遵守執(zhí)行的，否則，憲法法律就無(wú)法與時(shí)俱進(jìn)地修改和完善了，而歷次憲法修改的內(nèi)容，以及許多法律修改中的重大事項(xiàng)，正是黨先提出突破憲法法律原有規(guī)定的主張，再由權(quán)力機(jī)關(guān)上升為國(guó)家意志的。黨領(lǐng)導(dǎo)憲法法律修改的已有實(shí)踐，充分證明，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的這個(gè)“憲法法律”，所指的是反映了黨的主張和人民意志的憲法法律，而不是指已經(jīng)過(guò)時(shí)的不適應(yīng)形勢(shì)需要的與黨的主張和人民意志不相符合的憲法法律。它也表明，對(duì)“必須”這兩個(gè)字不能作絕對(duì)化的、僵化的理解。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，本身就包含了黨在特定條件情形下可以不在憲法法范圍內(nèi)活動(dòng)的內(nèi)容。而這個(gè)理解的角度長(zhǎng)期沒(méi)有引起注意。一提這個(gè)問(wèn)題，有的觀點(diǎn)認(rèn)為這屬于禁區(qū)，避席畏言。但需要注意的是，憲法法律的制定，既包含了制定，也包含了修改，而堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是制定和修改憲法法律的前提和先決條件，如果對(duì)黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)做絕對(duì)化的理解，就意味著從憲法確立這一重大原則的那一天起，黨就不能提出突破憲法規(guī)定的改革主張;憲法不能修改，過(guò)時(shí)的不再反映黨的主張和人民意志的法律也不能修改或者廢止了。那么，在這樣絕對(duì)化的前提條件下，黨如何領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)改革前進(jìn)？當(dāng)然，對(duì)黨在特定情況下可以不在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)中的“特定情況”，必須作嚴(yán)格界定，即，只有在憲法和法律的規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)需要，不反映黨的主張和人民意志的情況下，黨才可以領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)方面，突破憲法法律已經(jīng)過(guò)時(shí)的規(guī)定，推動(dòng)改革前進(jìn)。而在憲法法律反映了黨的主張和人民意志的情況下，全黨都必須嚴(yán)格在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨的任何組織、任何領(lǐng)導(dǎo)干部都不得有超越憲法法律的特權(quán)。這是一條十分重要的法治原則。

第三，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，是一黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的國(guó)情下的提法，同時(shí)也意味著，制定憲法法律的主動(dòng)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)在黨的手上，所以，是否必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，主動(dòng)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)實(shí)際也在黨的手上，否則，一黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的提法就是空的。這一點(diǎn)，十八屆四中全會(huì)決定說(shuō)得很清楚，即：“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)”“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在”。試想，在這樣的前提下，我們?cè)趺茨軝C(jī)械地、不加分析地用一句黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的框框，來(lái)限制甚至捆住黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)呢？我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)的黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是統(tǒng)一的、一致的，特別是在依法治國(guó)中黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本，是前提等提法，在基本的語(yǔ)法理解上，就排除了憲法法律一經(jīng)制定黨就不能提出修改主張，就必須一成不變地在既有的憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的含義。

第四，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，首先是黨在政治上提出的自我要求和自我約束。這里有必要對(duì)政治與法律的關(guān)系作出闡述。黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的是政治領(lǐng)導(dǎo)。也正是在這個(gè)意義上，我們強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。在政治與法律的關(guān)系上，政治是第一位的，法律是政治的延伸和具體化。我們強(qiáng)調(diào)黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，首先是著眼于政治的，是對(duì)全黨的政治要求;一旦黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部不在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，也首先是黨紀(jì)范圍內(nèi)即政治范圍內(nèi)解決的問(wèn)題。只有在政治范圍內(nèi)解決問(wèn)題后，必要時(shí)，才會(huì)到法律的范圍內(nèi)去解決問(wèn)題。

但在認(rèn)識(shí)中，對(duì)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的理解，又容易被局限于法律的層面。正是緣于這一認(rèn)識(shí)局限，很多人就易產(chǎn)生一種反向思維，即：黨一旦不在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，如何通過(guò)法律的程序予以追究？這種簡(jiǎn)單地用法律思維向政治思維提問(wèn)的方式，本身就是思維的錯(cuò)位，不在一個(gè)思維頻道討論問(wèn)題，因而會(huì)產(chǎn)生很多困惑和矛盾。

說(shuō)黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，是對(duì)全黨的政治要求，這個(gè)政治要求所指的是政治道德的要求，是全黨的政治自覺(jué)。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記2015年在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上講話時(shí)，就明確提出：“全黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這是我們黨的高度自覺(jué)”。這個(gè)“高度自覺(jué)”，就是對(duì)全黨提出的很高的政治道德要求。當(dāng)然，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)一些黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部做不到“高度自覺(jué)”而違憲違法的問(wèn)題，對(duì)這樣的問(wèn)題首先必須在政治紀(jì)律的范圍內(nèi)予以處理，這是沒(méi)有疑問(wèn)的，解決起來(lái)也相對(duì)容易。但在政治紀(jì)律處理后，如何在法律程序上予以處理，的確是一個(gè)難題，處理得好，就有利于樹(shù)立起憲法法律權(quán)威，但處理得不好，又容易損害黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。這是一個(gè)需要深入研究并加以回答的重大問(wèn)題。

第五，需要從“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”這個(gè)角度來(lái)認(rèn)識(shí)問(wèn)題。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，是2002年黨的十六大報(bào)告首次提出的，一直沿用到黨的十九大報(bào)告。實(shí)際上，再往前追溯可以發(fā)現(xiàn)，三者有機(jī)統(tǒng)一的這個(gè)說(shuō)法和精神，早在前述1983年彭真向新華社記者發(fā)表談話時(shí)就提出了。他說(shuō)：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵從人民意志，嚴(yán)格依法辦事，三者是一致的、統(tǒng)一的?！爆F(xiàn)在的表述顯然是由彭真的說(shuō)法加以改造而來(lái)的，意思沒(méi)有變。這也從另一個(gè)方面說(shuō)明，在社會(huì)主義民主法治建設(shè)中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，是十一屆三中全會(huì)以來(lái)一以貫之的重大原則。

但長(zhǎng)期以來(lái)，有關(guān)方面沒(méi)有對(duì)這個(gè)“有機(jī)統(tǒng)一”作充分、深入、權(quán)威和針對(duì)性的闡述，這就導(dǎo)致認(rèn)識(shí)中出現(xiàn)了一些疑問(wèn)。比較典型的是：當(dāng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民意志不統(tǒng)一，與憲法法律不統(tǒng)一時(shí)，怎么辦？這個(gè)疑問(wèn)看上去很尖銳甚至可能被認(rèn)為刁鉆，但細(xì)加思考就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這是一個(gè)偽問(wèn)題。比較類似的問(wèn)題還有：憲法規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為，都必須予以追究。有人就問(wèn)，一旦全國(guó)人民代表大會(huì)違反了憲法怎么辦？這實(shí)際上也是一個(gè)偽問(wèn)題，因?yàn)槿珖?guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，政治制度設(shè)計(jì)的一個(gè)重要假設(shè)就是，全國(guó)人大不會(huì)違憲，它既制定憲法，又修改憲法，怎么會(huì)違憲呢？如果認(rèn)為全國(guó)人大會(huì)違憲，我們的制度設(shè)計(jì)就會(huì)陷入不可知論的境地。

現(xiàn)在，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一中的一旦不統(tǒng)一怎么辦的疑問(wèn)，實(shí)際也是存在這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者的關(guān)系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提和首要，黨可以要求自己必須在憲法法律的范圍活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)一切違反憲法法律的行為必須予以追究，但如果提出黨不在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)怎么辦，就破壞了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)前提，陷入不可知論了。所以，質(zhì)疑黨不在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)怎么辦，是一個(gè)不應(yīng)當(dāng)成為問(wèn)題的問(wèn)題，是偽命題。

四、重視憲法修改對(duì)黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)產(chǎn)生的重大影響

1982年憲法將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)在序言中，但是，對(duì)憲法序言是否具有法律效力，實(shí)際一直存有爭(zhēng)議。這樣，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系也就不十分明確。這種情況在很大程度上影響了人們對(duì)黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的認(rèn)識(shí)，比較突出的前述例子就是，對(duì)黨提出的突破憲法法律的改革主張?zhí)岢霎愖h，認(rèn)為黨突破憲法法律制定改革的政策，提出改革的建議，是違憲違法的，也應(yīng)當(dāng)受到憲法法律的監(jiān)督?？陀^地說(shuō)，這也確實(shí)是長(zhǎng)期困擾我們的不好解決的難題。

但是，2018年修改憲法將黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征寫(xiě)到了憲法正文的第1條。這個(gè)修改具有十分重大的意義，對(duì)黨和國(guó)家的政治體制必將產(chǎn)生深刻影響。如果說(shuō)以前黨的領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)閷?xiě)在序言中而效力不甚明確的話，那么，現(xiàn)在將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)到條文中，并與國(guó)體放在一起表述，就可以說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有明確的、最高的法律效力了。與這個(gè)修改內(nèi)容相配套，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央特別強(qiáng)調(diào)，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面。這些重要表述，實(shí)際都是憲法的延伸和烘托，值得高度重視、深度解讀，是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法法律關(guān)系的重大時(shí)代背景和重大時(shí)代特點(diǎn)，對(duì)于正確認(rèn)識(shí)黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的含義，具有十分重要的意義。

在這樣的時(shí)代背景和特點(diǎn)下，憲法中所有制度的確立和實(shí)施，都是以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提的，憲法監(jiān)督的核心問(wèn)題實(shí)際已經(jīng)變成監(jiān)督是否堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，再加上十八屆四中全會(huì)決定所提出的黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的等重大論斷，我們就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步把握黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的新含義。是否可以這么說(shuō)：如果把黨看作一個(gè)統(tǒng)一的整體，實(shí)際已不存在所謂黨不在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的問(wèn)題，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，憲法法律的內(nèi)容和黨的領(lǐng)導(dǎo)是完全統(tǒng)一的、一致的，黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)貫徹到憲法法律制定與實(shí)施的全過(guò)程和各方面。在這種情況下，作為一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，哪里會(huì)出現(xiàn)不在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的問(wèn)題呢？

對(duì)這個(gè)問(wèn)題的理解，可以用習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“黨大還是法大”的一段論述來(lái)加以闡述。在2015年省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上講話時(shí)，習(xí)近平提出：“我們說(shuō)不存在‘黨大還是法大的問(wèn)題，是把黨作為一個(gè)執(zhí)政整體而言的，具體到每個(gè)黨組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌?！绷?xí)近平總書(shū)記這段講話雖然針對(duì)的是“黨大還是法大”的問(wèn)題，但所謂“黨大還是法大”，在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)就是一個(gè)黨是否在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記的這個(gè)論述給我們的啟發(fā)是，如果把黨作為一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)政整體，就不存在一個(gè)所謂“黨大還是法大”，因而也不存在一個(gè)黨不在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的問(wèn)題。如果要說(shuō)黨不在憲法法律范圍活動(dòng)，只能是指黨的某些組織和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人不在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，而不能質(zhì)疑整個(gè)執(zhí)政黨不在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。這個(gè)問(wèn)題將在下文進(jìn)一步展開(kāi)。

五、對(duì)“黨”所指的范圍應(yīng)當(dāng)有明確界定

這是個(gè)重要問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，那么，這個(gè)“黨”所指為何？

“黨”是指什么范圍的主體？長(zhǎng)期以來(lái)，沒(méi)有形成一體遵循的稱謂，在抽象意義上，為了與其他黨派區(qū)別開(kāi)來(lái)，與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)區(qū)別開(kāi)來(lái)，我們可以將中國(guó)共產(chǎn)黨籠統(tǒng)地稱為“黨”。在具體意義上，黨中央、中央政治局、中央政治局常委會(huì)以及政治局常委個(gè)人，我們當(dāng)然可以稱為“黨”，但我們也習(xí)慣于把一個(gè)黨委書(shū)記、黨支部書(shū)記叫做“黨”。那么，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)這個(gè)表述中的“黨”，是指什么范圍的主體？是抽象意義的，還是具體意義上的所指？這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有引起足夠注意，也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。

黨的十二大報(bào)告在首次提出黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的同時(shí)，明確了“黨”所包括的范圍，即：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)，全黨必須嚴(yán)格遵守”“從中央到地方，一切黨組織和黨員的活動(dòng)都不得同國(guó)家的憲法和法律相抵觸?！笨梢?jiàn)，這里的黨包括從中央到地方的各級(jí)黨組織以及任何一個(gè)黨員。但如前所述，十二大提出這一重大論斷，有特殊的時(shí)代背景，黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)改革和憲法法律的穩(wěn)定性等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，在那一時(shí)期，還受到不少局限。如果現(xiàn)在還不加分析地強(qiáng)調(diào)“黨”的范圍包括各級(jí)黨組織和黨員個(gè)人，實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生的很多黨領(lǐng)導(dǎo)改革開(kāi)放和法治建設(shè)的做法就不好解釋。

筆者認(rèn)為，如果站在具體的黨的組織和黨內(nèi)成員的角度看，對(duì)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)中的“黨”，應(yīng)當(dāng)在兩種意義上理解。一種理解是，在憲法法律反映了黨的主張、反映了情況形勢(shì)的需要、不需要修改的情況下，黨的各級(jí)組織以及黨內(nèi)的所有成員，都必須無(wú)條件地在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。這個(gè)重大政治原則和法治原則，在任何情況下都不能動(dòng)搖、不能改變。第二種理解是，憲法法律的內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)情況形勢(shì)的需要，甚至阻滯了改革前進(jìn)的步伐和社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，應(yīng)當(dāng)作出修改，在這種情況下，必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的“黨”的范圍，主要應(yīng)當(dāng)指除了黨中央、中央政治局、中央政治局常委會(huì)以外的各級(jí)各類黨組織，以及所有共產(chǎn)黨員。這時(shí)候，對(duì)于黨中央、中央政治局、中央政治局常委會(huì)在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的理解，恐怕不能絕對(duì)化、機(jī)械化，因?yàn)樵谝稽h領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的國(guó)情下，這三個(gè)主體是全黨、全國(guó)最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量的核心，憲法的修改、法律的制定和修改，本身就要堅(jiān)持這三個(gè)主體的具體領(lǐng)導(dǎo)，涉及全黨、全國(guó)的重大主張都要由這三個(gè)主體領(lǐng)導(dǎo)和提出，如果說(shuō)憲法法律出臺(tái)后，這三個(gè)主體永遠(yuǎn)都不能提出突破性的改革主張，不能越憲法法律既有規(guī)定的雷池一步，那憲法法律本身就成為靜止的東西了，這不符合社會(huì)主義法治建設(shè)的常理和邏輯。筆者認(rèn)為，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式對(duì)這個(gè)重大問(wèn)題予以闡明，以澄清認(rèn)識(shí)中一些或是模糊或是閃爍其辭、欲言又止的觀點(diǎn)說(shuō)法。

總之，強(qiáng)調(diào)黨的任何組織和成員必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，是指憲法法律本身就反映了黨的主張和人民意志，在兩者一致的情況下，全黨包括黨中央、中央政治局以及政治局常委會(huì)都必須嚴(yán)格遵守執(zhí)行，而不能說(shuō)憲法法律的內(nèi)容本身已經(jīng)過(guò)時(shí)了，這三個(gè)主體都不能預(yù)先提出修改廢止的主張。但應(yīng)當(dāng)提出的是，除了這三個(gè)主體外，其他的任何黨組織和黨員個(gè)人都必須無(wú)條件地遵守憲法法律，即使憲法法律的規(guī)定已經(jīng)過(guò)時(shí)了，也必須無(wú)條件地遵守。這是由維護(hù)憲法法律穩(wěn)定權(quán)威的必要性決定的，因?yàn)槿绻骷?jí)黨的組織甚至黨內(nèi)的個(gè)人都可以對(duì)憲法法律是否過(guò)時(shí)進(jìn)行判斷，并在認(rèn)為已經(jīng)過(guò)時(shí)的情況下就不遵守執(zhí)行，或者提出違憲違法的修改廢止主張，那憲法法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性蕩然無(wú)存。

六、將銜接協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律帶來(lái)的影響

由以上分析可以得出一個(gè)基本結(jié)論，就是對(duì)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，需要具體情況具體分析，不能做絕對(duì)、靜止、機(jī)械、僵化的理解，否則，在處理黨與憲法法律的關(guān)系上，有很多問(wèn)題都不好解釋，不好規(guī)范，不好操作。

現(xiàn)在，處理黨與憲法法律的關(guān)系，一個(gè)重要抓手，就是用黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)國(guó)家法律，并以此為杠桿來(lái)撬動(dòng)黨對(duì)整個(gè)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，特別是協(xié)調(diào)銜接黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，對(duì)于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力，加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，至關(guān)重要。但是，協(xié)調(diào)銜接黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律，需要在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中解決的一個(gè)前提性問(wèn)題是，如何準(zhǔn)確把握黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的含義，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)是黨的組織制定的，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，在很大程度上就表現(xiàn)為黨的活動(dòng)與憲法法律的關(guān)系。銜接協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律，有很多問(wèn)題需要研究，有很多線索可以牽引，但是，其中最根本的問(wèn)題和線索，是要將黨在憲法法律范圍內(nèi)的活動(dòng)界定清楚，并以這個(gè)清楚的含義來(lái)確立黨內(nèi)法規(guī)銜接國(guó)家法律的基本原則，達(dá)到綱舉目張的效果。

筆者認(rèn)為，結(jié)合前面所述，至少有以下幾個(gè)問(wèn)題值得把握和研究：

1.如何看待黨章與憲法的政治效力與法律效力？

長(zhǎng)期以來(lái)，我們談到法的規(guī)范之間的效力等級(jí)時(shí)，基本局限于法律方面的效力等級(jí)，即所謂法律效力。那么，在一個(gè)完整的政治秩序內(nèi)，除了法律效力的等級(jí)外，有沒(méi)有其他的效力等級(jí)，比如政治效力方面的等級(jí)？應(yīng)當(dāng)說(shuō)是有的。這涉及政治和法律的關(guān)系。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記在前述2015年的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上講話時(shí)就提出：“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映。法治當(dāng)中有政治，沒(méi)有脫離政治的法治?！彼€說(shuō)：“西方法學(xué)家也認(rèn)為公法只是一種復(fù)雜的政治話語(yǔ)形態(tài)，公法領(lǐng)域內(nèi)的爭(zhēng)論只是政治爭(zhēng)論的延伸。每一種法治形態(tài)背后都有一種政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一種法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)。”習(xí)近平總書(shū)記以上關(guān)于法治和政治關(guān)系的重要論述對(duì)于研究中國(guó)政治與法律的關(guān)系，具有綱舉目張的指導(dǎo)意義，但在理論研究中尚沒(méi)有引起重視。

具體到黨章和憲法的效力關(guān)系方面，一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，黨章不是國(guó)家法律，但在政治上，它的效力是高于國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律的，每當(dāng)黨章做出重大修改后，憲法就隨之作出相應(yīng)修改，就是典型的例子。實(shí)踐證明，在政治方面，憲法雖然也有極高的地位，但黨章的效力顯然是高于憲法的，憲法的不少重要內(nèi)容實(shí)際是黨章的政治延伸。但另一方面，我們又強(qiáng)調(diào)憲法具有最高的法律效力，黨章要求黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，我們通常的理解，就是憲法具有最高法律效力。強(qiáng)調(diào)憲法的最高法律效力，但黨章又實(shí)際上經(jīng)常突破憲法并使憲法隨著黨章的修改而修改，就容易讓人產(chǎn)生憲法是不是有最高法律效力的疑問(wèn)。如果引入政治效力的說(shuō)法，將兩者結(jié)合起來(lái)，對(duì)認(rèn)識(shí)問(wèn)題恐怕有幫助。實(shí)際上，政治效力和法律效力雖有區(qū)別，但也有很多聯(lián)系甚至是相互交織的，兩個(gè)效力既有一致的地方，也有不一致的地方，如何看待和處理這兩種不同性質(zhì)的效力？這個(gè)問(wèn)題需要研究。

2.如何認(rèn)識(shí)處理黨內(nèi)法規(guī)先進(jìn)性與國(guó)家法律穩(wěn)定性的關(guān)系？

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，將黨章和黨的全國(guó)代表大會(huì)形成的意志，上升為憲法法律，沒(méi)有任何問(wèn)題。但值得注意的是，黨章是黨的行動(dòng)綱領(lǐng)，其他黨內(nèi)法規(guī)也是規(guī)范黨自身建設(shè)的文件，基于加強(qiáng)黨自身建設(shè)的需要，黨內(nèi)法規(guī)是可以經(jīng)常修改的。就黨的全國(guó)代表大會(huì)來(lái)說(shuō)，每五年開(kāi)一次，每次都會(huì)提出重大主張。所以，黨章等黨內(nèi)法規(guī)包括黨的全國(guó)代表大會(huì)形成的報(bào)告等黨內(nèi)重要文件，一個(gè)重要特點(diǎn)，就是不靠穩(wěn)定性而是靠先進(jìn)性來(lái)支撐它的權(quán)威，而且，允許黨內(nèi)法規(guī)具有靈活性和可變性，才能保證我們黨永遠(yuǎn)立于時(shí)代的浪尖潮頭，不斷與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)提出各種先進(jìn)主張和正確的路線方針政策。

但國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)相比，一個(gè)重要區(qū)別就是，前者特別是其中的憲法，是全體人民的共識(shí)，是靠共識(shí)而不是先進(jìn)性來(lái)支撐它的權(quán)威;而要大家都形成共識(shí)，就必然不能變得太快，必然要保持必要的穩(wěn)定，并以避免修改來(lái)維護(hù)自身的穩(wěn)定，樹(shù)立起權(quán)威。全體人民不能與一個(gè)先進(jìn)的政黨相比，全體人民的共識(shí)難以形成，一旦形成了就不能變得太快，不然人民中的很大一部分會(huì)不適應(yīng)的，處理不好，共識(shí)就會(huì)被破壞。而一個(gè)政黨要保持先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力，就必須永遠(yuǎn)走在時(shí)代的前列，必須以不斷的上下求索、靈活變化為使命和特點(diǎn)。所以，我們需要充分認(rèn)識(shí)到，黨內(nèi)法規(guī)的可變性、靈活性，與憲法的穩(wěn)定性、不可變性要求，客觀上是存在矛盾的。如何認(rèn)識(shí)和處理這個(gè)矛盾，是銜接協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律特別是憲法中需要解決的帶有根本性的問(wèn)題，建議有關(guān)方面予以專門(mén)研究。

3.哪些黨內(nèi)法規(guī)可以突破國(guó)家法律？

從前面黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的論述可以發(fā)現(xiàn)，將這個(gè)說(shuō)法做絕對(duì)化的理解，不僅在實(shí)證上站不住，從我國(guó)的政治體制和政治制度看，也得不到支持。這就意味著，黨內(nèi)法規(guī)是可以突破國(guó)家法律的。但是，按照黨內(nèi)法規(guī)制定條例的規(guī)定，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體很多，黨中央的一個(gè)部門(mén)，一省省級(jí)黨委都有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，如果每一個(gè)有權(quán)主體都可以制定突破國(guó)家法律的黨內(nèi)法規(guī)，那么，憲法法律的權(quán)威就會(huì)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。但如前所述，如果一概地不允許黨內(nèi)法規(guī)突破國(guó)家法律，改革和法治都將無(wú)法前進(jìn)，所以，什么樣的主體制定的黨內(nèi)法規(guī)才能突破國(guó)家法律，是很值得研究的重要問(wèn)題。

4.黨內(nèi)法規(guī)在什么條件下、在哪些方面可以突破國(guó)家法律？

在一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的國(guó)家，如果不允許黨內(nèi)法規(guī)包括黨的政策適度地突破國(guó)家法律，那么，黨領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)改革和法治的前進(jìn)，就是不可想象的。但需要特別注意的是，黨內(nèi)法規(guī)突破國(guó)家法律，必須有嚴(yán)格的條件，必須以有利于增強(qiáng)而不是損害國(guó)家法律的權(quán)威為前提，以有利于健全完善人民代表大會(huì)制度、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主而不是損害人民代表大會(huì)制度、損害人民當(dāng)家作主為前提。這方面，我們的理論研究很不充分，實(shí)踐方面也有值得討論的問(wèn)題。什么樣的條件下，黨內(nèi)法規(guī)可以突破國(guó)家法律？大概可以研究確立一些原則和標(biāo)準(zhǔn)。

舉一個(gè)突出的例子：黨內(nèi)法規(guī)能否突破憲法關(guān)于公民基本權(quán)利規(guī)定的重要原則，對(duì)作為公民的黨員的權(quán)利義務(wù)作出突破憲法的規(guī)定？因?yàn)閺狞h章的結(jié)構(gòu)就可以看出，黨章是把黨員的義務(wù)放在權(quán)利前面規(guī)定的，而憲法是把公民的權(quán)利放在國(guó)家機(jī)構(gòu)前面規(guī)定的，可以說(shuō)，黨章秉持的是義務(wù)本位，而憲法秉持的權(quán)利本位，在這個(gè)情況下，依據(jù)黨章制定的其他黨內(nèi)法規(guī)，為了保持黨的先進(jìn)性、純潔性，對(duì)黨員權(quán)利義務(wù)作出的規(guī)定，就很可能突破憲法的規(guī)定。但是，按照2013年中共中央通過(guò)的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)要遵循的一條原則就是，“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”。原則性地強(qiáng)調(diào)黨章和憲法的這一表述當(dāng)然沒(méi)有問(wèn)題，但碰到類似黨員和公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的具體問(wèn)題時(shí)，就需要慎重研究。除此之外，黨內(nèi)法規(guī)總體上在哪些領(lǐng)域、哪些方面可以突破國(guó)家法律，都是可以深加研究，確立一些基本的范圍和邊界的。

5.黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)國(guó)家法律是雙向還單向的？

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)，有一個(gè)具體的對(duì)接問(wèn)題。既然是對(duì)接，那么，究竟是黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律靠攏，還是國(guó)家法律向黨內(nèi)法規(guī)靠攏呢？從以往的做法來(lái)看，兩種情況都有。比如，原來(lái)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了“雙規(guī)”這一涉及人身自由的措施，但由于“雙規(guī)”與憲法法律的關(guān)系受到不少質(zhì)疑，2018年全國(guó)人大就專門(mén)制定了國(guó)家監(jiān)察法，將“雙規(guī)”變?yōu)椤傲糁谩?，納入到法律之中，這實(shí)際是黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律靠攏了。但是，這種靠攏解決的是形式上的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的對(duì)接問(wèn)題，把原來(lái)的問(wèn)題移向了法律，用國(guó)家法律解決了黨內(nèi)法規(guī)的問(wèn)題，但監(jiān)察法中的不少規(guī)定又涉及憲法與其他法律的關(guān)系（這在監(jiān)察法的制定和實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)遇到不少爭(zhēng)議），所以，實(shí)質(zhì)上的問(wèn)題還沒(méi)有完全解決。如果讓黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律靠攏銜接，那么，這種靠攏銜接的原則和理論基礎(chǔ)是什么，這是需要認(rèn)真研究的。

另一種情況是國(guó)家法律向黨內(nèi)法規(guī)靠攏。比較典型的是黨章修改后，憲法就主動(dòng)適應(yīng)黨章的需要，相應(yīng)地作修改。這主要表現(xiàn)在黨的指導(dǎo)思想和國(guó)家根本任務(wù)等方面，黨章發(fā)生變化，憲法主動(dòng)與之銜接協(xié)調(diào)。有時(shí)候，黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有變化，國(guó)家法律包括憲法也可以主動(dòng)修改，以便與黨內(nèi)法規(guī)對(duì)接上。但是，黨章等黨內(nèi)法規(guī)變化了，國(guó)家法律為什么必須隨之變化，碰到什么情形才可以隨之變化，什么時(shí)候必須隨之變化，或者黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有變化，國(guó)家法律又為什么可以主動(dòng)變化以與黨內(nèi)法規(guī)對(duì)接，這些做法的道理、原則是什么，這方面我們的研究也相當(dāng)薄弱。黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律靠攏，當(dāng)然表明黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的主動(dòng)性，但國(guó)家法律特別是憲法向黨內(nèi)法規(guī)特別是黨章靠攏，又如何用黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)來(lái)解釋？這些都是涉及國(guó)家政治體制以及黨和國(guó)家治理體系的重大問(wèn)題，建議有關(guān)方面加強(qiáng)研究。