李澤蔚
(一)新疆財政科技支出總額分析
新疆財政科技支出在總額上呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢,由2007年的12.82億元上升至2017年的47.03億元,增長了約3.7倍,其年均增長速度約為13.88%,保持著相對平穩(wěn)的增長速度;新疆財政科技支出總額隨著相應(yīng)財政政策及區(qū)域環(huán)境也較為明顯的階段性變化:在2007-2013年間,新疆財政科技投入不斷提高,尤其在2013年“一帶
一路”倡議提出后,最高達到30.95%;而2013-2017年間,新疆財政科技投入總額環(huán)比增速放緩,受制于經(jīng)濟大環(huán)境的影響,在2016年小范圍之間,新疆財政科技支出總額環(huán)比增長速度開始回升,由2015年的3.23%上升至8.02%,但2017年受農(nóng)業(yè)經(jīng)濟普查影響又回跌至4.55%。經(jīng)濟新常態(tài)時期,為了適應(yīng)供給側(cè)改革,2014年至2017年新疆財政科技支出環(huán)比增速低于平均增速13.88%。
同一時間新疆GDP總額環(huán)比增速波動影響財政科技支出環(huán)比增速,兩者波動幅度一個在0.43%至26.77%之間,一個在1.24%至30.95%之間,財政支出環(huán)比增速變化更大,其中最高增速為2011年的37.87%,最小2014年的7.34%。財政科技支出與GDP、財政支出之間相互聯(lián)動牽制,最終導(dǎo)致新疆未形成有效的財政科技投入增長機制。
(二)新疆財政科技支出占GDP比重及財政支出總額比重分析
新疆財政科技支出占GDP比重在2007年至2017年間波動幅度較小,保持在0.1%左右,速率較緩,2007年為0.36%,最高在2013年0.48%,平均增速2%,新疆的財政科技支出所占的比重保持在偏低水平,進而影響科技投入規(guī)模和效應(yīng)。
新疆財政科技支出占財政總支出的比重呈穩(wěn)定下降趨勢,由2007年的1.47%降至2017年的0.95%,減少了0.65倍,平均下降0.1%。近年來新疆不斷減少對科學(xué)技術(shù)投入發(fā)展,對科技產(chǎn)業(yè)及科技活動的支持力度不夠重視,造成社會多方主體認同感下降,最終拉大與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的差距,新疆仍需加大財政科技投入。
綜上,新疆在財政科技支出的總額上雖不斷增長,但其增速放緩,受制于多方面發(fā)展,沒有形成一個穩(wěn)定的增長機制;另一方面,新疆的財政科技支出占GDP比重偏低,新疆仍需加大財政科技的投入,以期充分發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略這一政策效應(yīng)。
試驗發(fā)展經(jīng)費同R&D總經(jīng)費保持著協(xié)整的增長動態(tài),其中R&D經(jīng)費與試驗發(fā)展經(jīng)費都從2010年開始保持著較大的增速,說明自2009年以來4萬億計劃開始在科技領(lǐng)域凸顯作用,兩者平均增長速度分別為19%、21%?;A(chǔ)研究與應(yīng)用研究經(jīng)費變化較為平緩,雖然保持著增長,但其增速極低。在2007年至2017年間新疆試驗發(fā)展經(jīng)費占R&D經(jīng)費比例均保持在60%以上,而2010年更是在70%以上,基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究經(jīng)費之和不足40%。R&D經(jīng)費投入占GDP比重被納入創(chuàng)新型國家建設(shè)的指標(biāo)體系之中,超過2%的即可認為是投入規(guī)模有效,能夠有效促進地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。2007年至2017年新疆R&D投入占GDP的比重由0.28%增長至0.52%,但遠遠低于2%,新疆遠未達到創(chuàng)新型模式。
而從新疆的財政科技投入結(jié)構(gòu)來看,對試驗發(fā)展經(jīng)費的投入過多,容易造成經(jīng)濟實體“頭重腳輕”的現(xiàn)象,面對基礎(chǔ)研究的投入嚴重不足,且基礎(chǔ)研究經(jīng)費占R&D比例逐年下降的情況,從新疆的長期經(jīng)濟行為來說,新疆的科學(xué)技術(shù)將無法保證經(jīng)濟的長足發(fā)展。新疆處于“一帶一路”前沿陣地,處于結(jié)構(gòu)性優(yōu)化改革的關(guān)鍵時期,發(fā)展科技是推動經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,而從長遠來看,基礎(chǔ)研究對科技的發(fā)展起著至關(guān)重要的基奠作用,新疆應(yīng)加大對基礎(chǔ)研究的投入。
新疆15個地州的財政科技支出呈現(xiàn)逐漸上升態(tài)勢,其中烏魯木齊市、昌吉州、巴音郭楞州和伊犁州的增速最快,占新疆財政科技支出的60%左右,哈密地區(qū)、博爾塔拉州、克孜勒蘇州及和田地區(qū)、石河子市的財政科技支出偏低,造成地區(qū)間配置不均衡。新疆各地州的公共財政的不平衡影響著新疆經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,創(chuàng)新力的整體效率不高。哈密地區(qū)、克孜勒蘇州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)、阿勒泰地區(qū)等地州甚至出現(xiàn)負極增長,這說明新疆對財政科技投入不穩(wěn)定,在區(qū)域之間區(qū)別劃分,科技資源不能共享,尚未形成一個整體上穩(wěn)定的增長機制。
綜上,經(jīng)濟水平與財政科技投入呈正相關(guān)關(guān)系,區(qū)域間經(jīng)濟越好的地區(qū),其財政科技投入就越多,總體上來看,北疆較好于東疆及南疆。例如烏魯木齊市、昌吉州、巴音郭楞州和伊犁州位于北坡經(jīng)濟帶上,其財政科技投入最多,其經(jīng)濟發(fā)展水平也高,科技創(chuàng)新帶動經(jīng)濟發(fā)展,經(jīng)濟發(fā)展也相應(yīng)促進對科技活動的投入。而哈密地區(qū)、博爾塔拉州、克孜勒蘇州及和田地區(qū)財政科技投入較少,且保持較低的增速,各地州財政科技力度不一,導(dǎo)致新疆財政科技投入效率整體不高。應(yīng)持續(xù)加大財政資金對科技活動的支持力度,保持相應(yīng)的增長規(guī)模。
與發(fā)達的省份相比,新疆的財政科技投入嚴重不足,占財政總支出的比例偏低,波動增長。從2017年新疆的財政科技支出為47.03億元,對比同時期江蘇省的財政科技支出為302.59億元,相差6.4倍。近年來,新疆的財政科技投入總量雖不斷增長,但規(guī)??偭坎淮硐鄬α康奶岣撸湄斦萍贾С稣钾斦傊С龅谋戎貐s明顯下調(diào),受制于經(jīng)濟總體發(fā)展,新疆在科技投入的不足,勢必會影響新疆的科技發(fā)展水平,也會阻礙新疆經(jīng)濟的發(fā)展。
新疆的財政科技投入結(jié)構(gòu)單一,在一系列財稅制度刺激下,2007年至2017年間試驗發(fā)展與研究經(jīng)費所占R&D支出的比重一直增加處于平均數(shù)以上甚至更多,在2017年達到75.17%;而新疆基礎(chǔ)研究經(jīng)費與應(yīng)用研究經(jīng)費所占R&D經(jīng)費的比重較低,且逐年下滑,到2017年下降到10.92%和13.90%。新疆的絕大部分科技投入均投放至試驗發(fā)展與研究及應(yīng)用研究上,對基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域的投入明顯不足,會對地區(qū)的長遠發(fā)展及創(chuàng)新潛力產(chǎn)生阻滯影響。
2017年上海市的技術(shù)市場成交額為867.53億元,專利授權(quán)數(shù)為70464項;江蘇省的技術(shù)市場成交額為872.92億元,專利授權(quán)數(shù)為22.7萬項;新疆的技術(shù)市場成交額為5.76億元,專利授權(quán)數(shù)8094項。新疆的科技成果總量明顯不足。從《新疆統(tǒng)計年鑒》查閱可知,在2011-2017年這七年間,新疆科技成果轉(zhuǎn)化率較低,科技產(chǎn)出結(jié)果單一,導(dǎo)致其綜合效率處于低效水平;一些科技成果在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力時中由于后續(xù)的資金不足及技術(shù)問題而失效,最終影響直接產(chǎn)出和經(jīng)濟效益。新疆的科研機構(gòu)與企業(yè)缺乏直接對接也是促成科技成果轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實障礙,科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化是提升科技投入的效率的重要保障。
近年來,新疆的財政科技投入總量雖不斷增長,但尚未形成一個良好的增長機制,其增幅波動較大,各指標(biāo)間相互牽制,最主要受經(jīng)濟環(huán)境影響。新疆的財政科技支出增速由15.74%下降到4.55%,在2011年達到最大增幅為30.95%,而在經(jīng)濟持續(xù)放緩后,2014年降至最低1.24%,雖然2015年憑借“一帶一路”倡議政策效應(yīng)有所回升至3.23%,但不難看出,投入水平及增長速度的不穩(wěn)定導(dǎo)致了新疆財政科技投入效率水平較低的問題。
在制度上,各項科研資金的投入活動尚未形成科學(xué)的規(guī)整性的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn),造成科研經(jīng)費缺少監(jiān)督,以及濫用、錯用及挪用的現(xiàn)象,嚴重浪費公共財政資源;在成果轉(zhuǎn)化上,獲得扶持的單位或個人更注重論文的發(fā)表及項目結(jié)項,而忽視了實際生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化問題,無法促進創(chuàng)新動力;在資金支付對象上,科研經(jīng)費在政府與企業(yè)之間存在錯亂現(xiàn)象,那些本該由不屬于公共部門承擔(dān)的全由政府買單,造成了公共財政的擠占,私人企業(yè)資本的流出,從而導(dǎo)致擠出效應(yīng),??畈荒軐S茫灾履承┫碛胸斦Y金的企業(yè)得不到有效支持。其次新疆的財政科技資金較為分散,在地域分級上,管轄的不科學(xué)性導(dǎo)致較低一級的政府機關(guān)缺乏統(tǒng)一政策安排及上下協(xié)調(diào)的管理制度,造成財政科技投入效率偏低。
新疆要不斷加大財政科技資金的投入力度,積極響應(yīng)“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)。新疆各地州財政科技投入力度差異較大,尤其南疆四地州對科技活動的投入力度過低,嚴重影響新疆整體財政科技投入的效率,應(yīng)適當(dāng)增加對科技事業(yè)的支持,并積極發(fā)揮對口援疆的政策作用。而例如經(jīng)濟發(fā)達的烏昌地區(qū)應(yīng)更加重視優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)和企業(yè)規(guī)模,提高回報的效率,而非一味增加投入。
其次優(yōu)化支持科技活動的方向及其結(jié)構(gòu)。新疆對科技投入的規(guī)劃和方向主要是試驗發(fā)展,而嚴重忽視基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究的基奠作用。不合理的財政科技支出結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了新疆財政科技投入綜合效率低、科技成果空有理論難以向現(xiàn)實進行實踐操作等問題。新疆應(yīng)重視基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究經(jīng)費的投入,根據(jù)地域間的差別及特色,進行差異化處理并增加一些重點領(lǐng)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入。新疆各地州的財政科技投入有差異明顯,應(yīng)當(dāng)重視地區(qū)間的投入不均衡現(xiàn)象,調(diào)整規(guī)模、優(yōu)化新疆整體的投入結(jié)構(gòu)。
政府應(yīng)當(dāng)鼓勵高校與企業(yè)合作,產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合,政府應(yīng)倡導(dǎo)新公共管理模型,一方面要發(fā)揮引導(dǎo)人作用,促成社會多方合作,助力承擔(dān)社會責(zé)任;另一方面,在以市場為導(dǎo)向政策為基礎(chǔ)的作用下推動科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化,整合地域間的科技資源,并與其他西部省份、中亞地區(qū)對接,形成科技成果產(chǎn)業(yè)化,例如形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化合作。其次完善健全科技成果市場,為提高科技成果轉(zhuǎn)化率提供相關(guān)制度保障。鼓勵自主創(chuàng)新,設(shè)立獎勵基金,制定相應(yīng)的績效評價機制,對科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的進行積極引導(dǎo),對投入資金多、周期長、風(fēng)險高等企業(yè)或個人可通過增發(fā)研發(fā)資金及相關(guān)稅收優(yōu)惠政策,此外也要監(jiān)督其資金使用情況及績效考評等。
科技活動存在市場失靈現(xiàn)象,政府通過財政基礎(chǔ)的引導(dǎo)作用,優(yōu)化社會對科技資源的配置,促進企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體以及地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展。從預(yù)算角度加強財政科技經(jīng)費的管理和監(jiān)督,對每一環(huán)節(jié)設(shè)立相關(guān)責(zé)任人制度,強化對資金的審計工作,引導(dǎo)建立健全的績效考核體系。其次以規(guī)章制度的形式加強對科技發(fā)展的指導(dǎo)思想目標(biāo)策略的行動力,規(guī)范相關(guān)法律的實踐性及科學(xué)性,跟進評價指標(biāo)及處罰措施。在加快促成財政科技投入穩(wěn)定增長機制,完善預(yù)算管理制度,加強我國知識產(chǎn)權(quán)保護法等方面相關(guān)法律制度的建設(shè),進一步保護、引導(dǎo)私人部門對科技活動的投入,使企業(yè)迸發(fā)創(chuàng)新活力。
通過健全財政科技投入預(yù)算管理制度,細化相關(guān)使用原則,保證投入過程中連貫性、平穩(wěn)性地增長,形成有效的增長機制。搭配財政科技撥款多手段的應(yīng)用,結(jié)合直接投入中可能產(chǎn)生的問題,綜合運用各種財政金融方式對第三部門、金融機構(gòu)參與科技活動加以規(guī)范引導(dǎo),例如財政擔(dān)保、財政補貼、貸款貼息及稅收優(yōu)惠等間接優(yōu)惠政策,還可通過公開招標(biāo)、BOT、PPP等新型市場化模型、政府新公共管理等將原本屬于政府主導(dǎo)的項目委托出去。