鄭 博 張 敏 廖乘利

由于我國城鄉(xiāng)二元結構的現(xiàn)狀，農(nóng)村和貧困地區(qū)金融政策欠缺、基礎設施建設落后、公共服務不健全、信息不對稱、交易成本過高等因素，造成金融資源難以進入農(nóng)村地區(qū)、特別是貧困地區(qū)。金融資源配置失衡導致農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)金融市場失靈，阻礙了農(nóng)村人口和貧困人口獲得金融服務。2013年習近平總書記提出“精準扶貧”重要思想，到2015年在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調“要做好金融扶貧這篇文章，加快農(nóng)村金融改革創(chuàng)新步伐”，金融扶貧已成為我國農(nóng)村金融發(fā)展的重要內(nèi)容，是助推各地脫貧攻堅的重要舉措。

本文圍繞貧困人口、政府、金融機構三個主體，闡釋了普惠金融、農(nóng)村金融和金融扶貧之間的內(nèi)在聯(lián)系，重點圍繞貧困地區(qū)通過金融助推脫貧攻堅中的存在的困難和問題進行了分析，最后提出了相關對策建議，對于進一步推動精準扶貧，更好發(fā)揮金融助推脫貧攻堅的作用，具有積極現(xiàn)實意義。

一、相關概念和理論

（一）普惠金融

普惠金融（InclusiveFinanceSystem）這一概念由聯(lián)合國在2005年宣傳小額信貸時提出的，英語直譯是包容性金融體系，即能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系。鑒于金融以利潤最大化為目標，讓大企業(yè)和富人已經(jīng)享受了金融服務，但是貧困、低收入人口和微小企業(yè)因為各種原因無法擁有享受金融服務的機會，而普惠金融的重要理念就是讓每個人都應該有獲得金融服務機會的權利。黨的十八屆三中全會提出“發(fā)展普惠金融。鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品”。

（二）農(nóng)村金融

農(nóng)村金融是指與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟相聯(lián)系，并且發(fā)揮重要作用的農(nóng)村貨幣資金金融關系，是一切與農(nóng)村貨幣流通和信用活動有關的各種經(jīng)濟活動。農(nóng)村金融主要包括正規(guī)金融和非正規(guī)金融兩個部分的機構。目前對農(nóng)村金融的定義，大多是簡單從字面理解，即農(nóng)村的金融，反映了我國城鄉(xiāng)金融分割的“二元”結構，農(nóng)村金融的職能被人為地限制在“農(nóng)村”身份，致使農(nóng)村金融資源配置畫地為牢。近年來，多個中央一號文件也提出，要加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，促進農(nóng)村金融快速發(fā)展。

（三）金融扶貧

金融扶貧是指以發(fā)展普惠金融為根基，全力推動貧困地區(qū)金融服務到村到戶到人，努力讓每一個符合條件的貧困人口都能按需求便捷獲得貸款，讓每一個需要金融服務的貧困人口都能便捷享受到現(xiàn)代化金融服務。中國人民銀行等7部門出臺《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，從大力推進貧困地區(qū)普惠金融發(fā)展、精準對接脫貧攻堅多元化融資需求等6方面發(fā)布22條金融扶貧的支持措施。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的血液。長期以來，農(nóng)村金融都是金融服務的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的金融需求得不到有效滿足，嚴重制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國目前貧困地區(qū)和貧困人口主要在農(nóng)村，而普惠金融的核心理念之一是讓金融服務于低收入者和貧困群體。從這個意義上說，在貧困地區(qū)發(fā)展農(nóng)村金融與做好金融扶貧是一個問題的兩個方面，實現(xiàn)的路徑就是通過推廣普惠金融體系。

貧困地區(qū)的各種資源與金融環(huán)境在農(nóng)村地區(qū)這個范疇內(nèi)是最欠缺的，因此研究貧困地區(qū)和貧困人口享受金融服務的金融扶貧模式，對于促進農(nóng)村金融，推廣普惠金融，具有重要借鑒意義。

二、推動金融扶貧的難點與困難

（一）貧困人口方面

1.貧困人口信用意識欠缺

一些貧困戶信用觀念淡薄，償債意識不強，抱有“認賬不還賬”的思想，對個人在銀行的信用重視不夠；還有一些貧困戶對按期還貸不重視，因為在外打工延誤了還款期限。

根據(jù)調研了解，一些貧困地區(qū)存在貧困戶由于過去貸款未按時清償，導致無法申請扶貧貸款的情況。

2.貧困人口缺乏對金融知識的了解

一些貧困戶思想觀念未轉變，將扶貧貸款等同于政府扶貧資金，錯誤認為不用還本付息；一些貧困戶對金融產(chǎn)品不了解，對金融機構業(yè)務政策及貸款辦理流程不清楚，對金融的理解與使用情況尚較為保守，仍習慣向親朋好友借錢而非銀行貸款。

根據(jù)2015年上海財經(jīng)大學“千村調查”項目調研顯示，農(nóng)村金融滲透度偏低、農(nóng)民的金融意識、保險意識比較薄弱，保險參與度偏低，政策性農(nóng)業(yè)保險的滲透度也很低，僅有13.9%的家庭從銀行獲取過貸款。

3.貧困人口自身發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力弱

絕大部分貧困戶家庭自身無產(chǎn)業(yè)支撐，生產(chǎn)力低下，基本生產(chǎn)靠天吃飯，家庭收入來源單一，無任何保障，還有的貧困戶家庭成員患有大病。

根據(jù)2018年調研，在四川省雷波縣開展小額扶貧信貸前期調查過程中，按銀行機構授信條件，95%以上建檔立卡貧困戶自主申請貸款受限金額低，幾乎不符合申請貸款條件。

4.取得貸款后使用不當

一些貧困戶通過小額扶貧信貸優(yōu)惠政策取得貸款后使用不當，用于個人債務清償、看病、個人消費等，沒有用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展；或者沒有規(guī)模種養(yǎng)殖的經(jīng)驗和技術，也沒有專業(yè)技術指導盲目操作，導致發(fā)展產(chǎn)業(yè)失敗無力償還貸款。

（二）金融機構方面

1.服務于農(nóng)村的金融機構不健全

目前，我國農(nóng)村金融體系主要分為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行1家政策性銀行，中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵儲銀行等2家商業(yè)銀行，以及農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、相關村鎮(zhèn)銀行等隨著商業(yè)銀行商業(yè)化改制,中國農(nóng)業(yè)銀行等營業(yè)網(wǎng)點逐步從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤離，大部分農(nóng)村信用社也改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。這些金融機構從追求商業(yè)利潤、控制風險等自身管理方面的原因，從貸款對象上就排除了真正的貧困人口,難以有效滿足農(nóng)村和貧困人口金融需求。而一些非正規(guī)的農(nóng)村金融組織由于金融服務比較符合農(nóng)民需求，但是潛在風險較大。

2.金融產(chǎn)品創(chuàng)新不夠，無法滿足貧困戶貸款需求

金融機構考慮資金風險管理，在貸款對象選擇上重點是有償還貸款能力的農(nóng)戶，貧困戶沒有抵押物難以獲得貸款。且貸款主要是小額貸款或農(nóng)戶聯(lián)保貸款等形式，取得貸款后，僅能滿足很小一部分有能力或有技能發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶，對于絕大部分沒有勞動力、因病因災等致貧的貧困戶作用不大，甚至存在償貸風險。2015年通過對貴州冊亨縣進行的調研顯示，兩個布依族鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社的存貸比大于監(jiān)管紅線75%，貧困戶對資金的渴求強烈，金融機構有錢卻未能提供相應服務。

3.基礎設施和服務網(wǎng)絡不健全

貧困地區(qū)一般都是地理條件惡劣、交通不夠通暢的地域，且貧困戶居住較為分散，如果采用設立金融服務機構等傳統(tǒng)方式，金融機構將承擔巨大的管理和運行成本，不利于促進服務的可持續(xù)發(fā)展。當前各商業(yè)銀行均把業(yè)務重點放在城區(qū)，對于農(nóng)村和貧困地區(qū)則由于交通不便、網(wǎng)點配置缺乏等原因不愿深入。

4.征信體系未建立健全

金融機構由于缺乏正常的信息渠道，不能及時掌握農(nóng)戶或貧困戶的信用數(shù)據(jù)，造成雙方信息不對稱，無法從源頭上把控風險。金融機構為了規(guī)避風險而不敢放貸，形成金融機構想放貸而不敢、農(nóng)戶或貧困戶想貸款卻申請不到的現(xiàn)象。

5.對金融知識宣傳匱乏

由于金融機構對貧困地區(qū)金融知識宣傳存在盲區(qū)，導致很多貧困戶對金融機構職能不清楚，只知道是存錢的地方；對于貸款、保險等金融服務或產(chǎn)品不了解，甚至不知曉；有的農(nóng)戶或貧困戶對手機銀行、網(wǎng)上銀行等新型金融產(chǎn)品持懷疑態(tài)度，認為不夠安全。

（三）政府方面

1.精準扶貧對象信息不夠完善、真實

目前，建檔立卡貧困戶的信息在采集的時候，根據(jù)工作人員入戶調查取得。對于貧困戶的收入界定沒有準確的根據(jù)，均是由農(nóng)戶自身申報，存在低報、謊報的情況。同時，建檔立卡后相關信息不同程度存在更新不夠及時的問題。貧困戶的信息準確性直接影響提供貸款授信、信用評級等金融服務的準確性。

2.基礎設施建設不到位

一些貧困地區(qū)還未接通互聯(lián)網(wǎng)；有的深度貧困地區(qū)金融機構只在人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立，還未覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如涼山州雷波縣47個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村商業(yè)銀行（改制后的農(nóng)村信用社）只在其中的15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了金融機構，覆蓋率不到32%。

3.良性的市場化金融扶貧機制尚未形成

當前是精準扶貧的攻堅階段，金融機構更多把參與金融扶貧當作政治性任務來完成，更多是由政府主導設計的金融扶貧實施方案，而對于金融機構可持續(xù)低成本的金融扶貧模式尚未建立完善。

4.財政政策與金融產(chǎn)品還未形成合力

因為農(nóng)業(yè)的弱質性，涉農(nóng)貸款風險較大、成本較高，一些地區(qū)推行了財政貸款貼息政策，但是貼息到位不及時；還有的地方?jīng)]有建立風險補償機制，導致金融機構貸款風險和收益不對稱，嚴重影響涉農(nóng)金融機構支持農(nóng)村經(jīng)濟的積極性。

5.農(nóng)村產(chǎn)權制度改革等推進還需加快

農(nóng)村資產(chǎn)市場建設滯后，貧困戶貸款的時候缺乏有效的抵押物，耕地、宅基地等農(nóng)村產(chǎn)權制度改革進度緩慢，難以確認資產(chǎn)權屬和進行價值評估，這些都是困擾著農(nóng)村金融發(fā)展的障礙。

三、推進農(nóng)村金融助力精準脫貧攻堅的對策建議

（一）政府方面

1.建立完善農(nóng)村金融服務體系

引導國農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村信用社等金融機構進一步強化服務“三農(nóng)”的工作力量和業(yè)務，拓展服務網(wǎng)絡，針對貧困戶、農(nóng)戶需求的特點，積極創(chuàng)新適合“三農(nóng)”的金融產(chǎn)品，增加貧困地區(qū)信貸投放。積極支持各類村鎮(zhèn)銀行、涉農(nóng)擔保公司發(fā)展，鼓勵更多的民間資本進入農(nóng)村金融市場。創(chuàng)建農(nóng)業(yè)保險和再保險機制，組建多種形式的農(nóng)業(yè)保險組織。

2.進一步營造良好的金融生態(tài)環(huán)境

政府應加強農(nóng)村金融基礎設施建設，將農(nóng)村金融基礎設施建設納入財政補貼范圍，財政補貼支持金融機構在農(nóng)村地區(qū)設立的網(wǎng)點、金融服務便民站、安置的ATM、POS機等自助設備；加快推進農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)覆蓋面，充分將“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術運用于農(nóng)村金融，積極推廣電子銀行、自助渠道、手機支付等現(xiàn)代手段，構建線上線下相結合的全功能農(nóng)村金融網(wǎng)絡體系，降低運行成本。

3.加強農(nóng)村地區(qū)信用體系建設

建立完善貧困戶、農(nóng)戶征信體系，以建檔立卡信息庫為基礎，依托人民銀行征信中心，建立地方“三農(nóng)”信用數(shù)據(jù)庫，控制因信息不對稱導致信用風險的發(fā)生或傳遞。推行信用戶、信用村等等信用示范創(chuàng)建活動，積極引導貧困戶和農(nóng)戶重視個人信用。同時，建立失信懲戒機制，對拖欠貸款、利息的農(nóng)戶或貧困戶進行懲戒，降低或取消貸款，列入失信“黑名單”。

4.形成財政政策與金融扶貧的合力

建立完善保險和風險補償機制，加強政府財政補貼力度，通過財政資金建立扶貧信貸風險補償基金，對金融機構進行獎補，降低金融機構扶貧資金投放的風險；還可以發(fā)揮風險補償資金的杠桿效果，運用財政扶貧資金作為發(fā)展農(nóng)戶融資擔保公司和信用擔保公司的基金，撬動社會資本進入農(nóng)村金融市場，促使貧困戶“無抵押、無擔?！弊兂涩F(xiàn)實；發(fā)展各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險，將保險與信貸業(yè)務相融合，為商業(yè)銀行參與金融扶貧營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

5.加速推進農(nóng)村資產(chǎn)市場規(guī)范化

穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，加快農(nóng)村土地確權登記頒證工作，夯實農(nóng)村資產(chǎn)的基礎，積極發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，合理整合農(nóng)村資源。建立專業(yè)的評估機構，培養(yǎng)對宅基地、耕地、林地等農(nóng)村資產(chǎn)進行評估的人才隊伍，保證評估質量和可信度。

6.適時推動金融扶貧向普惠金融過渡

在脫貧攻堅任務完成后，從政府主導逐漸轉換為金融機構主導，積極借鑒推廣蘭考試驗區(qū)普惠金融發(fā)展之路和井岡山“基礎金融不出村、綜合金融不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的普惠金融服務模式，提升金融助力鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性。

（二）金融機構方面

1.精準對接貧困戶需求

加強金融扶貧產(chǎn)品的創(chuàng)新開發(fā)，按照“一戶一策”的原則，不斷促進金融扶貧產(chǎn)品服務向精準化、實效化發(fā)展，精準對接建檔立卡貧困戶，深入了解貧困戶的基本生產(chǎn)、生活信息和金融服務需求信息，根據(jù)貧困戶致貧原因，量體裁衣地為貧困人口就業(yè)就學提供有針對性的小額信用貸款、創(chuàng)業(yè)擔保貸款、助學貸款等多元化金融服務。

2.不斷創(chuàng)新金融服務模式

針對貧困戶或農(nóng)戶的貸款用途設計產(chǎn)品，科學設定貸款額度、還款期限及貸款利率，確?？沙掷m(xù)發(fā)展；在貸款抵押物方面，適當放寬范圍，探索土地、房屋、牲畜、農(nóng)作物等新型抵押物，以滿足惠農(nóng)貸款需求；學習借鑒國外鄉(xiāng)村銀行的小組連保等模式，充分發(fā)揮村委會或社區(qū)在協(xié)助貸款申請初審、貸款發(fā)放、跟蹤回訪、回收等方面的優(yōu)勢，從源頭開始進行全過程風險控制。

3.加強金融服務宣傳教育

在宣傳教育形式上，利用漫畫、宣傳單、小品等形式，通過網(wǎng)絡、電視、短信等方式，對儲蓄存款、貸款業(yè)務及相關辦理流程等進行宣傳，并形成常態(tài)化農(nóng)村流動宣傳教育，組織進入機構志愿者定期前往農(nóng)村便民服務站、集市、村委會等開展現(xiàn)場金融宣傳教育，提升貧困戶和農(nóng)戶對金融知識的掌握度，全面提升金融素養(yǎng)。

4.強化金融扶貧貸款與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系

金融機構要結合當?shù)刭Y源稟賦，可對接財政產(chǎn)業(yè)扶貧項目，因地制宜的通過金融扶貧貸款扶持具有一定技能的貧困戶發(fā)展綠色種養(yǎng)殖業(yè)、特色旅游、農(nóng)村電商等特色產(chǎn)業(yè)；也可以創(chuàng)新模式，探索“銀行+合作社+貧困戶”的合作方式，依托農(nóng)業(yè)合作社技術相對成熟、有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎等優(yōu)勢，對合作社和貧困戶同時授信、發(fā)放貸款，讓貧困戶參與合作社發(fā)展，減小發(fā)展失敗風險，提高金融扶貧貸款的效率，避免貧困戶返貧。

（三）貧困戶方面

1.不斷加強誠信意識

樹立堅持按期還本付息的征信意識，通過不斷積累信用資本，撬動更多信貸資源擴大生產(chǎn)，從而從根本上增收脫貧，確保不返貧。

2.激發(fā)自主脫貧動力

授之以魚不如授之以漁。為了增強貧困“造血”功能，通過金融扶貧發(fā)揮市場機制作用和激發(fā)貧困戶內(nèi)在脫貧意志，讓貧困戶通過自身努力脫離貧困，防止依賴政府扶貧資金，產(chǎn)生“等靠要”的思想。