文/魏均新

2019年1月1日，《中華人民共和國電子商務(wù)法》實(shí)施，引起了社會的廣泛關(guān)注，對消費(fèi)者、電商和市場監(jiān)管部門都有很大的影響。2018年12月21日，國家市場監(jiān)督管理總局公布了《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（第2號令，以下簡稱“總局2號令”），其中的第九條和第十條雖對電商違法案件的管轄作了規(guī)定，但在執(zhí)行時不可以機(jī)械理解，仍然需要具體情況具體分析，并綜合考慮其他法律法規(guī)的一些特殊規(guī)定?？偩?號令于2019年4月1日生效，本期欄目通過有關(guān)案例與大家一起探討監(jiān)管管轄權(quán)的相關(guān)難題。

案例簡介

甲地的一個消費(fèi)者，通過乙地的一個食品電商平臺購買了丙地電商銷售的食品，在家食用后發(fā)生食物中毒事件，隨即向甲地市場監(jiān)管部門投訴舉報。甲地市場監(jiān)管部門認(rèn)為，按照總局2號令第九條的規(guī)定，本部門既非平臺所在地市場監(jiān)管部門，也非平臺內(nèi)經(jīng)營者的實(shí)際經(jīng)營地，故對此案沒有管轄權(quán)，遂依照總局2號令第十三條規(guī)定，將此案移送給銷售該食品的電商所在地（實(shí)際經(jīng)營地），即丙地市場監(jiān)管部門。

丙地市場監(jiān)管部門認(rèn)為，按照原食藥總局令第27號《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（以下簡稱“原食藥總局27號令”）第二十一條第四款“因網(wǎng)絡(luò)食品交易引發(fā)食品安全事故或者其他嚴(yán)重危害后果的，也可以由網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為發(fā)生地或者違法行為結(jié)果地的縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄”的規(guī)定，甲地是食物中毒（食品安全事故）的發(fā)生地，甲地市場監(jiān)管部門對此具有管轄權(quán)，其移送錯誤。遂將此案予以退回。

本案中消費(fèi)者網(wǎng)購食品發(fā)生食物中毒事件，涉及了三地的市場監(jiān)管部門，即甲地（消費(fèi)者所在地）、乙地（電商平臺所在地）和丙地（食品銷售電商所在地）。現(xiàn)對甲乙丙三地市場監(jiān)管部門管轄權(quán)問題，逐一進(jìn)行分析。

案例分析

一、對電商平臺的監(jiān)管管轄

原食藥總局27號令第二十一條第一款規(guī)定“對網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者食品安全違法行為的查處，由網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者所在地縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄”。原工商總局令第60號《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》（以下稱“原工商總局60號令”）第四十一條第一款也規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)違法行為由發(fā)生違法行為的經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄”。總局2號令對此未作改變，其第九條第一款明確規(guī)定“電子商務(wù)平臺經(jīng)營者的違法行為由其住所地縣級以上市場監(jiān)督管理部門管轄”。

這就表明，無論按照原食藥總局27號令、原工商總局60號令，還是總局2號令，對電商平臺的監(jiān)管，其住所所在地縣級以上市場監(jiān)管部門都具有管轄權(quán)，包括對電商平臺違法行為的查處，給予其必要的行政處罰。據(jù)此，電商平臺所在地的乙地市場監(jiān)管部門對本案具有管轄權(quán)。

由于網(wǎng)絡(luò)交易行為具有無法區(qū)分地域的特點(diǎn)，如果按照“違法行為發(fā)生地”的管轄規(guī)定，那么電商平臺的違法行為，理論上全國縣級以上市場監(jiān)管部門均對其有管轄權(quán)，這也是原工商總局60號令或者總局2號令為什么要對電商平臺等管轄作特別規(guī)定的原因。也因?yàn)榇?，對電商平臺的監(jiān)管權(quán)并不完全“集中”在其住所所在地縣級以上市場監(jiān)管部門，仍然有例外。

按照原食藥總局27號令第二十一條第四款的規(guī)定，消費(fèi)者所在地，也即食物中毒發(fā)生地的甲地市場監(jiān)管部門，發(fā)現(xiàn)乙地電商平臺經(jīng)營者違反食品安全法律規(guī)定行為的，有相應(yīng)的管轄權(quán)，即甲地市場監(jiān)管部門有權(quán)直接對乙地電商平臺違法行為實(shí)施行政處罰。

這里還有一個法律問題，總局2號令第九條第一款的規(guī)定，并沒有排除原食藥總局27號令的上述規(guī)定。同一部門的其他規(guī)章（包括過去相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)公布的規(guī)章）作出的在特殊情形條件下的案件管轄規(guī)定，即便與總局2號令存在差異，也不屬于規(guī)章之間規(guī)定不一致的情形，不存在同一部門規(guī)章之間規(guī)定沖突的“新法優(yōu)于舊法”“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”原則的適用。道理很簡單，總局2號令未作特定情形下管轄規(guī)定，并不是排斥其他規(guī)章不可以作此規(guī)定。

二、對平臺內(nèi)電商的監(jiān)管管轄

總局2號令第九條第二款規(guī)定“平臺內(nèi)經(jīng)營者的違法行為由其實(shí)際經(jīng)營地縣級以上市場監(jiān)督管理部門管轄。電子商務(wù)平臺經(jīng)營者住所地縣級以上市場監(jiān)督管理部門先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進(jìn)行管轄”。據(jù)此，雖然改變了原網(wǎng)絡(luò)交易（電子商務(wù)）的監(jiān)管體制，解決了舊體制案件大量外移、相互推諉等問題，但也出現(xiàn)了新的問題。

1.“也可以進(jìn)行管轄”存在認(rèn)識差異

有人認(rèn)為電商平臺住所所在地市場監(jiān)管部門先行發(fā)現(xiàn)或者收到投訴舉報的，可以管轄，也可以不管轄，具有裁量選擇權(quán)；也有認(rèn)為，所謂“也可以”不是選擇性用語，而是確定性用語，含義是也有管轄權(quán)。之所以不用“應(yīng)當(dāng)”“必須”等詞匯，主要是因?yàn)榇斯茌牱请娚唐脚_住所所在地市場監(jiān)管部門“獨(dú)有”，而是存在“共同管轄”。因而電商平臺住所所在地市場監(jiān)管部門在“也可以進(jìn)行管轄”的狀態(tài)下，沒有“可以不進(jìn)行管轄”的選擇權(quán)，不得將發(fā)現(xiàn)的案件線索或者接到的投訴舉報移交給其他有管轄權(quán)的市場監(jiān)管部門。

2.注冊地址與“實(shí)際經(jīng)營地”不一致

電商擅自改變注冊地經(jīng)營地址，包括不在注冊地經(jīng)營的“失聯(lián)”情形。按照“實(shí)際經(jīng)營地”管轄原則，這類情形會導(dǎo)致注冊地反而沒有管轄權(quán)的“悖論”，與傳統(tǒng)意義上的注冊登記管理差距較大。此外，按照《市場監(jiān)管總局關(guān)于做好電子商務(wù)經(jīng)營者登記工作的意見》（國市監(jiān)注〔2018〕236號），“電子商務(wù)經(jīng)營者申請登記為個體工商戶的，允許其將網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營場所作為經(jīng)營場所進(jìn)行登記”。因而這類個體工商戶沒有線下的“經(jīng)營場所”，登記注冊管轄的市場監(jiān)管部門所在地，不能對應(yīng)電商實(shí)際經(jīng)營地是合法正常的。此類電商個體工商戶經(jīng)營者的“住所”（包括常住地），不屬于實(shí)際經(jīng)營地概念，只是登記管轄確定的個人住所地而已，盡管“住所”也可能成為實(shí)際經(jīng)營地，但需要證據(jù)證明。換句話說，各地市場監(jiān)管部門在無證據(jù)證明“住所”屬于實(shí)際經(jīng)營地狀況下，不可以推定其“住所”為實(shí)際經(jīng)營地，從而進(jìn)行案件的移交或者移送。

3.同一電商實(shí)際經(jīng)營地可能會有多處

以商品交易為例，貨源組織地（倉儲地）、發(fā)貨地、退貨地和指令發(fā)出地（電腦終端設(shè)備所在地）都可能成為“實(shí)際經(jīng)營地”。當(dāng)然倉儲地、發(fā)貨地和退貨地等也未必一定是電商的實(shí)際經(jīng)營地，如發(fā)貨地很可能不是電商的經(jīng)營地，而是接受電商指令發(fā)貨的其他經(jīng)營者的生產(chǎn)地或者發(fā)貨地。

回到本案，消費(fèi)者食物中毒發(fā)生地，與平臺內(nèi)電商的經(jīng)營地址無關(guān)，適用特殊情形的管轄規(guī)定，但丙地為銷售食品的電商所在地，應(yīng)涉及“實(shí)際經(jīng)營地”問題。原食藥總局27號令第二十一條第三款的規(guī)定是“對入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全違法行為的查處，由入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者所在地或者生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄；對應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可而沒有取得許可的違法行為的查處，由入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者所在地、實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營地縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄”。這里的“所在地”原食藥總局并未明確其含義，不過從同一條款“所在地、實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營地”并列的表述看，“所在地”應(yīng)該指工商注冊地或者食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證載明的地址。

三、對于如何處理管轄糾紛的思考

本案已經(jīng)發(fā)生了甲、丙兩地之間的案件管轄糾紛，這就需要一種機(jī)制來解決這樣的糾紛，筆者認(rèn)為：

1.國家市場監(jiān)管總局需確立糾紛解決機(jī)制

管轄沖突固然也是案件管轄糾紛的一種，但管轄沖突已經(jīng)有明確規(guī)定，這里就不作討論。本案丙地市場監(jiān)管部門移送的案件，其認(rèn)識上并不認(rèn)為本部門與甲地市場監(jiān)管部門就此案存在管轄沖突（丙地對甲地管轄毫無異議），而是甲地未依法履行自己的案件管轄職責(zé)，是一種推脫不負(fù)責(zé)任的瀆職行為，所以不能適用報共同上一級機(jī)關(guān)指定管轄的規(guī)定。由于甲地與丙地市場監(jiān)管部門處于平級無隸屬關(guān)系，丙地直接指責(zé)甲地，實(shí)務(wù)中也不太可能發(fā)生，但嚴(yán)詞退回還是有發(fā)生的。那么丙地可以說明理由將移送的案件退回甲地市場監(jiān)管部門嗎？如果丙地不能退，又不能再“移送”，那么豈不在鼓勵推諉嗎？筆者是贊同丙地退回的。

雖然一方不論能否移送，有否依據(jù)移送，都移了再說，是不可取的；但反之，另一方不論什么移送、移交，都以對方錯誤為由一律退回，也是不能做的。毋庸諱言，現(xiàn)實(shí)中這種“推諉”情形是存在的，如不建立有效的解決機(jī)制，恐怕不僅不能解決管轄“糾紛”，還會加劇各地市場監(jiān)管部門的裂痕，這自然是任何人都不愿意看到的。

2.各地市場監(jiān)管部門可建立協(xié)作配合機(jī)制

開展全國各地市場監(jiān)管部門相關(guān)方的結(jié)對簽約等活動，形成互利的協(xié)作關(guān)系。可以在電子商務(wù)較為發(fā)達(dá)的北京、上海、廣州、深圳和杭州等城市間率先建立聯(lián)合協(xié)作機(jī)制，簽訂多邊協(xié)議，組建實(shí)質(zhì)性聯(lián)合工作組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)地區(qū)間的監(jiān)管管轄、協(xié)助調(diào)查和協(xié)助執(zhí)行等工作，也可以組成區(qū)域間的臨時聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對諸如典型突出的侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為實(shí)行區(qū)域性行政保護(hù)協(xié)作，統(tǒng)一采取行動。