王寧

黨的十九大報(bào)告提出，從2020年到本世紀(jì)中葉可以分兩個(gè)階段來(lái)安排。第一個(gè)階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗15年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，區(qū)域發(fā)展是始終回避不了的一個(gè)問(wèn)題。中國(guó)國(guó)土面積遼闊、地區(qū)差異極大，想要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，重點(diǎn)需要確保最落后的地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。實(shí)際上，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)區(qū)域政策的核心內(nèi)容。但在不同的發(fā)展階段，中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域政策的側(cè)重點(diǎn)不同。

發(fā)展觀決定發(fā)展道路。黨的十八大提出了要深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新舉措。黨的十九大報(bào)告對(duì)中國(guó)目前所處發(fā)展階段的新判斷是“新時(shí)代”。而所謂的“新時(shí)代”，在區(qū)域尺度也會(huì)表現(xiàn)出差異。新時(shí)期的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)公平、協(xié)調(diào)與共享，新發(fā)展觀被用于指導(dǎo)全國(guó)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家陸續(xù)提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略，“一帶一路”倡議的提出更是將重塑中國(guó)區(qū)域開放格局。隨著一系列區(qū)域戰(zhàn)略與政策的出臺(tái)，中國(guó)的區(qū)域發(fā)展也出現(xiàn)了新特征，并集中體現(xiàn)為發(fā)展協(xié)調(diào)性的增強(qiáng)，區(qū)域戰(zhàn)略自主性和體系性的變化?？傊?，改革開放40年來(lái)，中國(guó)的區(qū)域發(fā)展政策取得了一定的成效，使得近年來(lái)區(qū)域發(fā)展也出現(xiàn)了一些新的格局。當(dāng)然，由于時(shí)間較短，學(xué)術(shù)界尚沒有定論。本文重點(diǎn)關(guān)注2012年至今的一些變化。

一、中國(guó)區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)的新特征

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)的發(fā)展觀逐步深化，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策體系不斷完善，區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了新特征，集中表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)和區(qū)域開放格局升級(jí)。

1.區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)

中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。但隨著國(guó)家加大對(duì)中西部地區(qū)的政策扶持力度，近年來(lái)中西地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速提升，東部降速提質(zhì)，使得中國(guó)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性有所增強(qiáng)。但東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)下降卻十分明顯，值得關(guān)注。

（1）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占比提升，東部地區(qū)和東北地區(qū)有所下降。由圖1可知，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量占比逐年下降，到2017年降至54.14%。而中西部地區(qū)則分別升至21.34%和20.38%。東北地區(qū)自2013年轉(zhuǎn)升為降，到2017年時(shí)降至6.56%，降幅最大。相對(duì)差距也有所收斂，但東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)降幅明顯。從表1人均GDP（現(xiàn)價(jià)）變化情況也能看出，中西部地區(qū)增幅最大，其次為東部，東北地區(qū)增幅最小。而從各區(qū)域人均GDP與全國(guó)平均水平的對(duì)比來(lái)看，東部有所下降，中部和西部地區(qū)有所上升，而東北地區(qū)自2012年以后下降明顯（見圖2）。

圖1 四大板塊經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重對(duì)比示意圖

圖2 四大板塊人均GDP與全國(guó)人均GDP之比

表1 2008—2017年中國(guó)及四大板塊人均GDP匯總 （單位：萬(wàn)元/人）

（2）區(qū)域社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的縮小，還表現(xiàn)為區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化。這是因?yàn)閰^(qū)域差距是不可能完全消除的，也不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大幅縮?。坏竟卜?wù)差距則可以通過(guò)加大投入實(shí)現(xiàn)大幅縮?。ㄓ绕涫窃诠卜?wù)設(shè)施建設(shè)方面）。由圖3可知，國(guó)家在加大對(duì)西部地區(qū)的公共服務(wù)支出投入方面成效十分明顯，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)2017年人均地方公共服務(wù)支出相比2008年分別增長(zhǎng)85.65%、110.55%、112.13%和95.38%。2011年西部地區(qū)的人均地方一般公共服務(wù)支出超過(guò)東部地區(qū)，并從2012年起一直處于四大板塊的最高水平。中部地區(qū)也在2015年超過(guò)東北地區(qū)。東部地區(qū)公共服務(wù)整體上水平較高；雖然近年來(lái)公共服務(wù)投入增幅有所放緩，但其公共服務(wù)無(wú)論在硬件設(shè)施還是軟性服務(wù)能力方面均處于領(lǐng)先地位。

圖3 四大板塊人均地方一般公共服務(wù)支出與全國(guó)比較

（3）區(qū)域空間分布格局更為協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚是一個(gè)全球現(xiàn)象，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)因?yàn)樽匀坏乩砑叭丝诜植嫉脑虼嬖谥粭l胡煥庸線，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的布局也基本遵從這條線，現(xiàn)時(shí)還受經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的影響，存在著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局不平衡。

但區(qū)域協(xié)調(diào)并不意味著“平均化”，而是各區(qū)域的自然地理、人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。按照中國(guó)的人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布來(lái)看，改革開放后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要向東部沿海集聚，而作為人口集聚地的中西部地區(qū)則由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有限對(duì)人口的吸納能力不足，使得中國(guó)跨區(qū)域長(zhǎng)距離的人口流動(dòng)成為常態(tài)。但隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速，其對(duì)人口的吸納能力提升，尤其是中部地區(qū)（西部很大一部分被劃為生態(tài)限制開發(fā)區(qū)）。近年來(lái)，不論是生產(chǎn)要素還是產(chǎn)業(yè)，都出現(xiàn)了向中西部地區(qū)回流的趨勢(shì)，中國(guó)的區(qū)域空間分布格局更為協(xié)調(diào)。

首先來(lái)看勞動(dòng)力要素的流動(dòng)。根據(jù)《2017年中國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2017年農(nóng)民工總量達(dá)到28652萬(wàn)人。在農(nóng)民工總量中，外出農(nóng)民工17185萬(wàn)人，占比為59.98%。在外出農(nóng)民工中，省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工9510萬(wàn)人，占外出農(nóng)民工的55.3%，自2014年以來(lái)占比逐年提高。其中，新增外出農(nóng)民工主要在省內(nèi)流動(dòng)，省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工增量占外出農(nóng)民工增量的96.4%。這表明，中國(guó)勞動(dòng)力就近流動(dòng)就業(yè)的現(xiàn)象增多，這將有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素的空間匹配。

從輸入地看，中西部地區(qū)吸納能力逐步增強(qiáng)，但東部地區(qū)仍是吸納勞動(dòng)力的主要區(qū)域。由表2的大致對(duì)比情況可以看出，中國(guó)農(nóng)民工按輸入地分布來(lái)看，近10年間流入東部地區(qū)的逐步減少，而流在中西部地區(qū)的占比提高。2017年，在東部地區(qū)務(wù)工農(nóng)民工15993萬(wàn)人，占農(nóng)民工總量的55.82%；在中部地區(qū)務(wù)工農(nóng)民工5912萬(wàn)人，占農(nóng)民工總量的20.63%；在西部地區(qū)務(wù)工農(nóng)民工5754萬(wàn)人，占農(nóng)民工總量的20.08%；在東北地區(qū)務(wù)工農(nóng)民工914萬(wàn)人，占農(nóng)民工總量的3.19%。

表2 2009年和2017年中國(guó)農(nóng)民工按輸入地區(qū)域分布情況

其次，中西部地區(qū)承接國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件不斷完善。中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，存在著產(chǎn)業(yè)“雁陣”轉(zhuǎn)移的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)；中西部地區(qū)是東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承載地。而隨著中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，尤其是高速鐵路、公路和航空網(wǎng)絡(luò)的普及，物流和運(yùn)輸成本不斷下降；另外，中國(guó)對(duì)中西部地區(qū)政策方面的優(yōu)惠，如西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略，使得中西部地區(qū)無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)條件，還是政策環(huán)境和生活條件方面，都有了極大地改善。這為經(jīng)濟(jì)要素、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向中西部地區(qū)的流動(dòng)和聚集提供了重要前提。近年來(lái)，中西部地區(qū)，如鄭州，由地方政府牽頭組織各種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的系列對(duì)接活動(dòng)①，取得了一定的成效。

總之，不論是在增速、經(jīng)濟(jì)總量占比還是基本公共服務(wù)方面，中國(guó)各區(qū)域板塊之間的總體差距都有所收斂，區(qū)域協(xié)調(diào)性有所增強(qiáng)。另外，中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)性的增強(qiáng)，還體現(xiàn)在各區(qū)域自身的比較優(yōu)勢(shì)得到發(fā)揮與釋放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。這方面得到的關(guān)注要少一些。由于本文后面會(huì)有所體現(xiàn)，這里不再進(jìn)一步論證。但是，由于區(qū)域發(fā)展階段不同，中國(guó)區(qū)域發(fā)展差距不論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，還是在社會(huì)發(fā)展方面仍會(huì)絕對(duì)性地存在，而且更多地體現(xiàn)在發(fā)展的水平與質(zhì)量差距上。另外，隨著中國(guó)城市群的發(fā)展，城市群由于集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的發(fā)揮，其與區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)的發(fā)展差距、城市群內(nèi)部存在的差距以及省際差距拉大都是值得關(guān)注的問(wèn)題。這也是未來(lái)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要重視的問(wèn)題。

2.區(qū)域全面對(duì)外開放格局逐步形成

對(duì)外開放是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，同樣也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、塑造區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的重要力量（劉云中，2018）。中國(guó)改革開放后實(shí)施的非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略就是從東部沿海地區(qū)開始。“十二五”規(guī)劃更是明確提出完善區(qū)域開放格局的措施，要求把堅(jiān)持?jǐn)U大開放與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，協(xié)同推進(jìn)沿海、內(nèi)陸、沿邊開放，把均衡協(xié)調(diào)作為區(qū)域開放的重要目標(biāo)?！笆濉睍r(shí)期則以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)、“一帶一路”建設(shè)為引領(lǐng)，全面推進(jìn)雙向開放，支持沿海地區(qū)全面參與全球經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)以內(nèi)陸中心城市和城市群為依托，建設(shè)內(nèi)陸開放戰(zhàn)略支撐帶，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！耙粠б宦贰背h的推出，中西部地區(qū)原有向海洋開放的比較劣勢(shì)轉(zhuǎn)變成了臨近絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國(guó)家的比較優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，相比于東部地區(qū)，中西部地區(qū)在勞動(dòng)力、土地方面仍有一定的成本空間。

如果說(shuō)中國(guó)的對(duì)外開放最初是以貨物出口換資本、換技術(shù)的形式打開國(guó)門，那么隨著中國(guó)的對(duì)外開放水平的提高，資本已經(jīng)不是中國(guó)最為欠缺的要素，而是核心技術(shù)。國(guó)家外匯管理局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年1月末，中國(guó)外匯儲(chǔ)備規(guī)模為30879億美元。當(dāng)前中國(guó)除了引進(jìn)外資，資本開始“走出去”向海外投資，將中國(guó)的成熟技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)出口到國(guó)外，尤其是在近幾年表現(xiàn)亮眼。當(dāng)然，中國(guó)不同區(qū)域?qū)ν忾_放不平衡的格局仍未改變：東部走在對(duì)外開放的前沿，由追求貿(mào)易順差逐步向追求貿(mào)易平衡、資本輸出過(guò)渡；而中西部地區(qū)也在加快開放的步伐。

由圖4可知，從外貿(mào)依存度情況來(lái)看，東部地區(qū)比例最高，同時(shí)東部地區(qū)在2006年達(dá)到最高值97.45%后，逐年下降，到2017年降至51.83%。東北地區(qū)則從2007年后連續(xù)下降。中西部地區(qū)的外貿(mào)依存度多年來(lái)一直處于低位且上升緩慢，中間受國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響出現(xiàn)下降，但從2015年起開始回升。從凈出口情況也能看出，中西部地區(qū)落后于東部地區(qū)（見圖5）。東部地區(qū)的順差出現(xiàn)過(guò)兩次波峰，分別為2008年和2015年。中西部地區(qū)則在2009年后開始擴(kuò)大出口，但中部地區(qū)貿(mào)易順差一直到2016年才開始收窄，西部地區(qū)則在2015年開始收窄。東北地區(qū)是個(gè)特例，其貿(mào)易順差在2008年達(dá)到峰值后一直下降，這與大的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境有關(guān)，但最主要的原因在于東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

自改革開放以來(lái)，東部地區(qū)一直是中國(guó)吸引外資的主要地區(qū)，由圖6的對(duì)比情況可以清晰看出，即便在2012年和2014年外商投資企業(yè)投資份額也占到全國(guó)的75%以上。但2004年以來(lái)，東部地區(qū)外商投資企業(yè)投資份額基本呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，直至2014年止跌回升，并在2017年再次下降。與此相反，進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家區(qū)域政策向中西部地區(qū)逐步傾斜，中西部地區(qū)的外商投資企業(yè)份額紛紛上升，但在2014年和2015年，西部地區(qū)和中部地區(qū)開始回落。進(jìn)入21世紀(jì)后，東北地區(qū)對(duì)外資的吸引力逐年下降，但在近兩年下降幅度開始收窄。

圖4 1998—2017年四大板塊外貿(mào)依存度情況對(duì)比

圖5 1998—2017年四大板塊凈出口情況

圖6 四大板塊外商投資企業(yè)投資份額

隨著中國(guó)外匯儲(chǔ)備的增長(zhǎng)，中國(guó)的資本開始走出國(guó)門。中國(guó)自2002年有對(duì)直接投資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái)，東部沿海幾個(gè)省份對(duì)外直接投資一直最為活躍（見表3）。由圖7可以看出，2003—2011年四大板塊的對(duì)外直接投資增長(zhǎng)緩慢，但之后，尤其是東部地區(qū)增長(zhǎng)最快。到2017年，東部地區(qū)對(duì)外直接投資（非金融類）占GDP比重為9.37%。與吸引外資情況不同，東北地區(qū)對(duì)外直接投資占GDP的比重要高于中西部地區(qū)。

目前，中國(guó)在開放政策上基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，如中國(guó)東部地區(qū)設(shè)立了上海、天津、福建、廣東、浙江、海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在中西部和東北地區(qū)設(shè)立了海南、湖北、四川、重慶、遼寧、陜西自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。這表明新一輪的對(duì)外開放已經(jīng)上升到了制度開放。

圖7 2003—2017年四大板塊（非金融類）對(duì)外直接投資（期末）占GDP份額

表3 2003—2017年中國(guó)對(duì)外直接投資排名前十的省份（市）匯總

改革開放以來(lái)，向海洋開放一直是對(duì)外開放的主要方面，而中西部地區(qū)與東部的聯(lián)通是首要制約條件。為改善中西部地區(qū)的交通通達(dá)能力以及提升東部地區(qū)內(nèi)外的聯(lián)通情況，2011年，“十二五”規(guī)劃提出中國(guó)高鐵規(guī)劃，建成“四縱四橫”客運(yùn)專線②。中國(guó)中長(zhǎng)期鐵路規(guī)劃中，到2020年中國(guó)的“四縱四橫”客運(yùn)專線全長(zhǎng)將達(dá)到16000公里。而“一帶一路”倡議的提出更是將重塑中國(guó)區(qū)域開放格局，凸顯中西部地區(qū)內(nèi)陸開放比較優(yōu)勢(shì)，開啟中國(guó)向海洋開放與向沿邊開放的全面開放新格局。在“一帶一路”推進(jìn)過(guò)程中，西部地區(qū)明顯具備毗鄰沿線國(guó)家的優(yōu)勢(shì)，因此，其發(fā)展邊境經(jīng)貿(mào)的優(yōu)勢(shì)十分突出③。

3.城市群呈現(xiàn)新特點(diǎn)并引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上有集聚的傾向，如美國(guó)GDP中有50%集聚于東海岸、西海岸和南部的少數(shù)城市；日本GDP主要集聚于三大都市圈；巴西總面積15%的中南部三個(gè)州占據(jù)其全國(guó)總產(chǎn)值的50%以上。可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間上是不平衡的（劉洪愧、劉霞輝，2018）。中國(guó)也不例外。除了因自然地理因素（如高山、河流）對(duì)空間的天然分割形成的人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集區(qū)外（這種先天的地理因素一直發(fā)揮著作用），由于開放經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)東部地區(qū)存在著天然對(duì)外開放的優(yōu)勢(shì)，而長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀也逐步成了東部地區(qū)引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要城市群。

但由于中國(guó)人口眾多，東部地區(qū)承載力有限，因此中西部地區(qū)近年來(lái)也圍繞著一些重要的城市節(jié)點(diǎn)正在形成或規(guī)劃一些區(qū)域性的城市群。如圍繞著武漢、長(zhǎng)沙、鄭州、西安，西部地區(qū)的成都、重慶正在形成的城市群。由此，中國(guó)逐步形成了不同等級(jí)、各有特色的城市群，并且出現(xiàn)了城市群引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新局面。2017年8月，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)課題組發(fā)布研究結(jié)果顯示，2015年，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、海西、山東半島、中原、武漢、長(zhǎng)株潭、關(guān)中、成渝、遼中南、哈長(zhǎng)等12個(gè)城市群聚集了中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的80%。而這12個(gè)城市群的總面積只占了中國(guó)國(guó)土面積不到20%，人口占中國(guó)總?cè)丝诘?0%之多。

城市群引領(lǐng)各區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展。由圖8可知，中國(guó)各區(qū)域城鎮(zhèn)化水平不斷推進(jìn)，到2017年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到66.95%，東北地區(qū)為61.96%，中、西部地區(qū)分別為54.29%和51.65%。其中，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平最高的幾個(gè)城市均位于東部地區(qū)，如2017年北京為86.5%、天津?yàn)?2.93%、上海為87.7%。而2017年，廣東全省城鎮(zhèn)化水平為69.85%。受三大國(guó)家級(jí)城市群影響，東部城鎮(zhèn)化水平推進(jìn)最快。

圖8 2009—2017年四大板塊城鎮(zhèn)化水平對(duì)比

以城市群為單位引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起，中國(guó)想要改變“跟跑”的局面、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，就需要加大科技創(chuàng)新投入，掌握更多原創(chuàng)性核心科技。受中國(guó)科技創(chuàng)新資源（包括科技創(chuàng)新人才、科研院所、創(chuàng)新資本等）分布不均衡的影響，中國(guó)未來(lái)必將加大區(qū)域創(chuàng)新中心建設(shè)，必然以創(chuàng)新中心所在城市群為單位，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展。以高等教育院校、科研院所分布為例，北京、上海、武漢、西安、天津、合肥、深圳等城市占有的科技創(chuàng)新資源占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。其中，北京作為首都，科技智力資源豐富，全國(guó)科技創(chuàng)新中心是中央賦予北京的新定位。新的發(fā)展階段，中國(guó)將進(jìn)一步有效地整合、利用好科技創(chuàng)新中心的資源，輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要助力。

目前，各板塊基本都有自己比較重要的城市群，如東部地區(qū)有京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三個(gè)國(guó)家級(jí)城市群；而中部地區(qū)圍繞武漢、鄭州、長(zhǎng)沙形成的武漢城市群、中原城市群和長(zhǎng)株潭城市群；西部地區(qū)的成渝城市群；東北地區(qū)的遼中南、哈長(zhǎng)城市群。另外，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于探索大城市病、優(yōu)化城市群發(fā)展具有重要意義，而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的提出，通過(guò)串聯(lián)幾大板塊地區(qū)，是實(shí)現(xiàn)沿長(zhǎng)江區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要契機(jī)。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題

中國(guó)區(qū)域發(fā)展進(jìn)入以城市群為支撐的時(shí)代，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)，但出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，也值得重視。

1.各區(qū)域存在不同程度的“去工業(yè)化”

工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過(guò)程，而現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展和升級(jí)是工業(yè)化的核心內(nèi)容（魏后凱、王頌吉，2019）。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)占很大比重，而工業(yè)化發(fā)展很大一部分是制造業(yè)發(fā)展。自中國(guó)2001年加入WTO之后，開放腳步加快。東北地區(qū)依托新中國(guó)成立后的工業(yè)基礎(chǔ)，東部地區(qū)依托沿海區(qū)位優(yōu)勢(shì)，紛紛率先發(fā)展。雖然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在2009年因國(guó)際金融危機(jī)出現(xiàn)過(guò)短暫地下降，但之后除東部地區(qū)延續(xù)2006年以來(lái)的下降趨勢(shì)外，中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)都在2011年達(dá)到峰值后才下降。這種下降有其合理性。因?yàn)橐皇鞘芄I(yè)發(fā)展成本（主要包括勞動(dòng)力、土地、資源環(huán)境代價(jià)）上升影響；二是中國(guó)主體功能分區(qū)，為優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展格局、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量而進(jìn)行的主動(dòng)下調(diào)；三是這種各區(qū)域同時(shí)期下降一定程度上受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、去工業(yè)化加大服務(wù)業(yè)比重的觀點(diǎn)影響，各地方主動(dòng)加大“去工業(yè)化”的力度。

2011年《全國(guó)主體功能分區(qū)》提出后，中國(guó)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更加重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)降速相對(duì)而言更像是一種自然和外因共同作用的結(jié)果，而中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)則是在2011年后集體出現(xiàn)工業(yè)增加值占比下降。由圖9可知，東部地區(qū)工業(yè)增加值占GDP的比重在2006年出現(xiàn)峰值，但在2006年以前，其占比增長(zhǎng)已經(jīng)放緩；在2006年之后，工業(yè)增加值占比逐年下降。而中西部地區(qū)在2002年前后工業(yè)增加值占比開始上升，并在2011年達(dá)到峰值，之后下降幅度明顯大于東部地區(qū)。東北地區(qū)工業(yè)占比在2004年以前相對(duì)穩(wěn)定，之后同樣在2011年達(dá)到峰值并快速下降，到2017年其工業(yè)占比在四大板塊中處于最低，為30.77%。由表4也可以看出，中西部和東北地區(qū)均在2011年實(shí)現(xiàn)工業(yè)占比峰值，但東北地區(qū)的降幅最大。

圖9 四大板塊工業(yè)增加值占GDP比重

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，尤其是在區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在階段性差距，生產(chǎn)效率和工業(yè)技術(shù)也與發(fā)達(dá)國(guó)家相去甚遠(yuǎn)。可以說(shuō)，中國(guó)工業(yè)化的任務(wù)、中國(guó)各區(qū)域工業(yè)化的任務(wù)并未真正完成。中國(guó)是工業(yè)大國(guó)，但尚不是工業(yè)強(qiáng)國(guó)，與日本、德國(guó)等國(guó)家在工業(yè)領(lǐng)域的差距明顯。在新的發(fā)展階段，需要正確認(rèn)識(shí)工業(yè)化，提高工業(yè)發(fā)展質(zhì)量，加大對(duì)核心技術(shù)的投入，以充分發(fā)揮先進(jìn)制造業(yè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐作用。

表4 2008—2017年四大板塊工業(yè)增加值占經(jīng)濟(jì)總量的比重 （單位：%）

2.區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)尚未形成

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有集聚的傾向，而創(chuàng)新更甚（Crescenzi et al.,2015）。從2018年2Thinknow的創(chuàng)新中心指數(shù)排名來(lái)看，國(guó)際創(chuàng)新中心主要分布在歐美國(guó)家，如美國(guó)的東西海岸、日本的東京都市圈、英國(guó)的倫敦都市圈以及以色列等國(guó)家和地區(qū)。從國(guó)際上一些發(fā)展較好的國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，也正好驗(yàn)證了以知識(shí)、人才、資本在內(nèi)的要素，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制或政府作用下集聚，并形成某種產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新活動(dòng)與企業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。從中國(guó)的創(chuàng)新資源分布來(lái)看（以高校、科研院所為主），其主要分布于東部地區(qū)的京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)，中部的長(zhǎng)江中游城市群、關(guān)中城市群以及西部地區(qū)的成渝城市群。創(chuàng)新資源分布不均衡，且主要集中于少數(shù)城市，如北京、上海、深圳、武漢、西安等地。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代，更加重視科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用。但從目前國(guó)內(nèi)的情況來(lái)看，創(chuàng)新資源普遍互動(dòng)不足。一些國(guó)家級(jí)科技創(chuàng)新項(xiàng)目，可以通過(guò)項(xiàng)目形式實(shí)現(xiàn)短暫的創(chuàng)新資源集聚，但普遍缺乏常態(tài)化的創(chuàng)新資源互動(dòng)、進(jìn)而形成有效的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。一些高科技產(chǎn)業(yè)園缺少與高校科研院所合作的有效渠道。與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些先進(jìn)示范。例如，北京率先提出“三城一區(qū)”，統(tǒng)籌本市創(chuàng)新資源、鼓勵(lì)科研院所與企業(yè)良性互動(dòng)、促進(jìn)科研成果市場(chǎng)化；長(zhǎng)三角地區(qū)創(chuàng)新資源也出現(xiàn)良性互動(dòng)的苗頭；粵港澳大灣區(qū)為廣東吸引港澳創(chuàng)新資源、延展創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)提供了重大機(jī)遇。這都是我國(guó)創(chuàng)新資源互動(dòng)的新進(jìn)展，但需要引起高層重視、打破創(chuàng)新合作的壁壘，以鼓勵(lì)區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，為高質(zhì)量發(fā)展提供可持續(xù)助力。

3.區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新不足

中國(guó)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性逐步增強(qiáng)，但區(qū)域發(fā)展及跨區(qū)域合作中面臨的體制機(jī)制障礙仍是一個(gè)難題。包括跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作中的利益共享機(jī)制、跨區(qū)域政策溝通中面臨的行政等級(jí)不對(duì)等等。機(jī)制創(chuàng)新不足，會(huì)嚴(yán)重影響市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)展，從而阻礙要素自由流動(dòng)。2018年11月29日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》提出，要建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制、健全市場(chǎng)一體發(fā)展機(jī)制、深化區(qū)域合作機(jī)制、優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制、健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制、完善基本公共服務(wù)均等化機(jī)制、創(chuàng)新區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制、健全區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制。這是對(duì)當(dāng)前中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新的重要指導(dǎo)與先見之策。因此，需要重視對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)踐的探索、總結(jié)和理論升華，從而形成符合中國(guó)國(guó)情的、全面的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制體系。

三、區(qū)域發(fā)展的新思路

隨著中國(guó)對(duì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)不斷深化，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展政策也在此過(guò)程中不斷完善，逐步形成了中國(guó)特色的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系。面對(duì)新時(shí)代國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)的變化，區(qū)域發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了新的格局，而新格局需要有新的區(qū)域發(fā)展思路，以謀篇布局實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展（陳耀，2018）。

1.創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展

科技是第一生產(chǎn)力。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的發(fā)展階段，需要發(fā)揮科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。中國(guó)想要改變“跟跑”的局面、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，就需要加大科技創(chuàng)新投入，掌握更多原創(chuàng)性核心科技。受科技創(chuàng)新資源（包括科技創(chuàng)新人才、科研院所、創(chuàng)新資本等）分布不均衡的因素影響，中國(guó)未來(lái)將加大區(qū)域創(chuàng)新中心建設(shè)，必然以創(chuàng)新中心所在城市群為單位，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展。新的發(fā)展階段，中國(guó)需要進(jìn)一步有效地整合、利用好科技創(chuàng)新中心的資源，輻射帶到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，使科技成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

2.區(qū)域發(fā)展要與改革開放緊密結(jié)合

對(duì)外開放是區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的重要塑造力量。面對(duì)當(dāng)前國(guó)際環(huán)境大背景的一系列變革，在全面開放并逐步向全方位開放過(guò)渡的背景下，思考區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要有開放思維。隨著中國(guó)國(guó)力的提升，開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的“貿(mào)易摩擦、技術(shù)封鎖”問(wèn)題愈發(fā)頻繁。充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力，能夠使中國(guó)在開放經(jīng)濟(jì)中具有一定抵御外部沖擊的能力。

3.區(qū)域發(fā)展與中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程有機(jī)結(jié)合

工業(yè)化是現(xiàn)代化的過(guò)程。對(duì)工業(yè)化的理解不能片面地認(rèn)為以服務(wù)業(yè)替代工業(yè)。服務(wù)業(yè)本身，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，是在產(chǎn)業(yè)分工過(guò)程中從傳統(tǒng)的工業(yè)領(lǐng)域細(xì)化出來(lái)，并為服務(wù)于工業(yè)發(fā)展的需要而存在；而工業(yè)的發(fā)展，也為包括科技創(chuàng)新活動(dòng)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)提供試驗(yàn)基礎(chǔ)，是一種良性互動(dòng)的關(guān)系。工業(yè)化是一個(gè)螺旋上升的過(guò)程，不能簡(jiǎn)單地用工業(yè)占比來(lái)衡量，還要看工業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。而中國(guó)區(qū)域發(fā)展梯度，也為國(guó)內(nèi)版的“雁陣”模式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)了可能性。正確認(rèn)識(shí)工業(yè)化的內(nèi)涵，提升中國(guó)工業(yè)化的深度，一方面應(yīng)順應(yīng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)；另一方面，在充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持發(fā)展制造業(yè)。

東部地區(qū)作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)，具有創(chuàng)新資本（包括科研院所、高端人才）集聚的優(yōu)勢(shì)，可以形成創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)。中西部地區(qū)在以東部為主的產(chǎn)業(yè)分工格局中，應(yīng)積極參與全球產(chǎn)業(yè)分工，借助“一帶一路”倡議加強(qiáng)與中亞、西亞、中東歐國(guó)家的經(jīng)貿(mào)往來(lái)。中部地區(qū)相比東部地區(qū)有大量中低端勞動(dòng)力，土地價(jià)格較低，距離東部港口城市較近；同時(shí)可發(fā)揮其次區(qū)域創(chuàng)新中心的作用，與東部地區(qū)創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)。而西部地區(qū)除了中部地區(qū)的勞動(dòng)力和土地資源比較優(yōu)勢(shì)外，還具有毗鄰東南亞、中西和西亞等“一帶一路”沿線國(guó)家，發(fā)展邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易優(yōu)勢(shì)明顯⑤。隨著中國(guó)高速鐵路和公路網(wǎng)絡(luò)的普及，全國(guó)的流通成本將會(huì)大大降低，這為中國(guó)包括制造業(yè)在內(nèi)的工業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新要素流動(dòng)創(chuàng)造了重要條件。

4.探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

區(qū)域政策的制定，以對(duì)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，并且主要針對(duì)問(wèn)題區(qū)域。中國(guó)區(qū)域發(fā)展進(jìn)入新階段，各區(qū)域發(fā)展面臨的問(wèn)題差異極大，在這樣的背景下，需要將區(qū)域政策集中于落后地區(qū)、問(wèn)題地區(qū)，以發(fā)揮“雪中送炭”而非“錦上添花”的作用。黨的十九大報(bào)告除了對(duì)傳統(tǒng)的四大板塊的總體戰(zhàn)略進(jìn)行表述外，還指出要加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略同樣被賦予不同的使命。為此，本文認(rèn)為建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，未來(lái)一段時(shí)間可能集中著力于以下幾點(diǎn)。

一是探索對(duì)落后地區(qū)發(fā)展援助機(jī)制。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)是在中國(guó)傳統(tǒng)的四大板塊區(qū)域中的特殊問(wèn)題區(qū)域。援助機(jī)制的建立，應(yīng)重在發(fā)展能力的發(fā)掘而非純粹的物質(zhì)援助，“授人以漁而非授人以魚”。包括，設(shè)立區(qū)域發(fā)展援助基金、重大項(xiàng)目?jī)A斜、對(duì)口幫扶以及引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)力量投入（陳耀，2018）。這就需要充分研究各種問(wèn)題區(qū)域的特殊性以及各自潛在的新的比較優(yōu)勢(shì)。如一些貧困地區(qū)和民族地區(qū)往往是旅游資源豐富的地區(qū)、自然環(huán)境優(yōu)美，通過(guò)加大其對(duì)外交通通達(dá)能力的建設(shè)、旅游形象宣傳和對(duì)旅游資源管理能力的提升，將發(fā)揮四兩撥千斤的作用。而對(duì)于缺少自身發(fā)展能力的地區(qū)，人、財(cái)、物的支持仍是不可或缺。

二是探索利益共享機(jī)制?！肮蚕怼笔墙?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是區(qū)域聯(lián)動(dòng)的核心議題。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的提出，對(duì)于探索跨省和區(qū)際的利益分享機(jī)制帶來(lái)了政策優(yōu)勢(shì)。這種利益分享集中體現(xiàn)在因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的稅收分成問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償問(wèn)題，而兩大國(guó)家戰(zhàn)略為其改革探索創(chuàng)造了條件。如北京醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)向河北滄州地區(qū)轉(zhuǎn)移，通過(guò)“共建共管共享”的形式解決醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)北京身份和屬地管理的沖突問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)合作共贏。而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶串聯(lián)東、中、西以及幾大生態(tài)功能分區(qū)，如何有效地解決發(fā)展與保護(hù)的平衡、保護(hù)中開放、發(fā)展成果的共享，區(qū)域聯(lián)動(dòng)、利益共享是必由之路。如何將探索過(guò)程中出現(xiàn)的好的實(shí)踐做法復(fù)制、推廣甚至于法制化，需要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織的多主體作用，把松散的聯(lián)席機(jī)制和具有法律效力的規(guī)范機(jī)制結(jié)合，多層次多維度地保障區(qū)域合作與聯(lián)動(dòng)發(fā)展過(guò)程中的利益共享。

注釋

①2018中國(guó)（鄭州）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移系列對(duì)接活動(dòng)，http：//www.iitha.gov.cn/2018cyzy/newsview.aspx?id=12960。②“四縱四橫”客運(yùn)專線是指省會(huì)城市及大中城市間的長(zhǎng)途高速鐵路。③到目前為止，中國(guó)已有38個(gè)城市開通中歐班列，遍及東、中、西、東北地區(qū)。④徐豪，《崛起的中國(guó)城市群有哪些？為什么重要？能做什么？》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》http：//finance.people.com.cn/n1/2018/0416/c1004-29929854.html。⑤劉洪愧、劉霞輝：《構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新空間布局：理論基礎(chǔ)、歷史實(shí)踐與可行路徑》，《改革》2018年12月5日。