付曉東 王靜田 崔曉雨

一、前言

區(qū)域政策是中央政府促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，優(yōu)化空間布局結構，提高資源空間配置效率的重要途徑和手段［1］。新中國成立后70年間，區(qū)域政策經歷了從無到有、形式從簡單到復雜（豐富）、主體（領域）從單一到綜合（多元）的巨大變化；政策手段從計劃到市場再到計劃與市場的復合，作用越來越顯著、地位越來越重要，已經成為新時代國家和區(qū)域經濟社會發(fā)展中不可缺少的重要政策工具。

在國家政策層面，較早涉及區(qū)域政策的提法，源于毛澤東的《論十大關系》，文中論述了中央與地方、沿海與內陸、漢族地區(qū)與少數民族地區(qū)間的關系等有關區(qū)域經濟發(fā)展的方略和原則。

計劃經濟時期，區(qū)域政策主要是由上至下的單向指令式計劃的執(zhí)行過程，中央政府運用國家財力實施重大項目（基礎設施、國防）投資建設與生產力布局，從空間層面對區(qū)域發(fā)展進行大一統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃、指導調控。對于早期處理區(qū)域利益關系方面的政策并沒有標明“區(qū)域政策”，甚至有學者認為計劃經濟時期基本不存在相對獨立的區(qū)域經濟，只能被稱為廣義的區(qū)域經濟政策，通常意義的區(qū)域經濟政策指的是市場經濟體制下的區(qū)域經濟政策［2］。但本文在此把明確的區(qū)域政策，還有未明確但旨在調整、處理區(qū)域利益關系的政策，都一同視為區(qū)域政策。其實，在每個“五年計劃①（規(guī)劃）”中都可以發(fā)現中國區(qū)域政策的實踐脈絡。如果從區(qū)域角度看，整個國家的發(fā)展就是各個區(qū)域的“加和”發(fā)展，國家的許多政策都與區(qū)域發(fā)展有著或多或少的聯系。

改革開放以來，中國的區(qū)域政策經歷了從計劃經濟到市場經濟的轉型。為促進和平衡各個區(qū)域的發(fā)展，中央政府不斷調整和完善區(qū)域政策，從而使國民經濟總體水平、對外開放水平、人民幸福程度都得到顯著提升。當然，與此同時也出現了區(qū)域經濟差距不斷拉大、收入分配不均、貧富差距擴大等一些社會問題。

新中國成立70年來，中國生產力布局及區(qū)域經濟發(fā)展經歷了初創(chuàng)打基礎、“大躍進”加快產能建設、“三線建設”“文化大革命”時期抓革命促生產、改革開放的沿海發(fā)展以及步步深入的區(qū)域協(xié)調發(fā)展的壯觀歷程，雖然走過一些彎路，但也確實積累了豐富的實踐經驗。本文從區(qū)域政策的目標指向、類型（組合）及其作用對象范圍（規(guī)模）、政策結果幾個方面，借鑒有關學者的劃分方案［3］，將區(qū)域政策70年演進分為三大階段，其中第三個發(fā)展階段又細分為三個時期。

二、改革開放前中國30年的均衡發(fā)展階段

這一階段，是新中國成立至“五五”計劃初期（1949—1978年）。這一時期注重戰(zhàn)備需要，區(qū)域政策的主要目的是平衡全國工業(yè)生產力布局，也被稱為生產力均衡布局階段。該時期國家著力進行恢復建設，進行三大改造，確立國有經濟地位，大力扶持內地經濟的發(fā)展及三線建設，發(fā)展國防及尖端技術，初步建成完善的工業(yè)體系和國民經濟體系，但也出現了“大躍進”“文化大革命”的失誤。

新中國成立初期，面對美蘇爭霸時兩極格局的復雜國際環(huán)境，以毛澤東為首的第一代中央領導集體，確立了社會主義政治制度和計劃經濟體制，采取均衡區(qū)域政策以平衡沿海與內地的矛盾［4］，力求迅速改變舊中國遺留的工業(yè)基礎薄弱、產業(yè)布局畸形等區(qū)域（沿海、內地）經濟社會發(fā)展極不平衡的現狀。按照“有計劃、按比例發(fā)展”原則，強調國民經濟綜合平衡、部門平穩(wěn)，制定了以國家安全為目標的區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以“大推進”的方式開發(fā)大西南、大西北，奠定了西部地區(qū)的工業(yè)基礎，也開啟了新中國區(qū)域經濟發(fā)展的起點。

1949—1953年是中國經濟的恢復時期。新中國成立之初，連年內戰(zhàn)導致社會生產力薄弱低下、生產關系存在封建殘余、民族資本舉步維艱，70%以上的工業(yè)分布主要因對外貿易的便利集中在東部沿海城市，內地發(fā)展嚴重滯緩，云藏地區(qū)甚至保留著農奴制度和原始生活習慣，再加上朝鮮戰(zhàn)爭、美國經濟封鎖等復雜的外部環(huán)境，此時的生產力布局策略以經濟恢復為主，國家重點建設東北老工業(yè)基地、華東地區(qū)和華北地區(qū)，并將沿海地區(qū)的一些制造企業(yè)搬遷到內地，如沈陽輪胎廠遷到樺甸，丹東造紙廠遷到佳木斯等［5］。當時經濟實力一流的上海不僅有企業(yè)遷移內地（秦川機床、嘉陵機器等），還有援建任務，新中國成立初期至1952年，上海支援東北和西北建設，為之輸送了大量工程師和技術工人，先后達9.9萬人②。

中國從1953年第一個“五年計劃”開始，以均衡布局為原則，調整產業(yè)布局，借助前蘇聯的援助，在老工業(yè)基地東北地區(qū)、華北地區(qū)、西北地區(qū)和西南地區(qū)，建立了一批新的工業(yè)基地（包括“156項工程”，并自行設計建設了694項重點工程③）。由此，國家經濟建設的重點放到了中西部地區(qū)，國家的政策和投資同時向內地傾斜，“一五”計劃期間，東部地區(qū)基本建設投資總額明顯低于中西部地區(qū)。該時期初步奠定了中國工業(yè)化的基礎，生產力布局從沿海走向內地。

“二五”計劃時期（1958—1962年），國際上中美、中蘇關系緊張，美帝侵越戰(zhàn)爭升級，國內浮夸冒進風起，不切實際的“趕英超美”“大躍進”，加上三年自然災害，造成國民經濟陷入困境，主要比例關系失調，連年財政赤字。導致1961年國家開始實行“調整、鞏固、充實、提高”八字方針，主要調整農輕重、工業(yè)內部、生產與基建、積累與消費等比例關系；鞏固已經取得的經濟建設成果；充實那些以工業(yè)品為原料的輕工業(yè)品和手工業(yè)品的生產，發(fā)展塑料、化纖等新興工業(yè)；提高產品質量，改善企業(yè)管理，提高勞動生產率。

“三五”計劃（1966—1970年）、“四五”計劃（1971—1975年）、“五五”計劃初期，國家根據對戰(zhàn)爭爆發(fā)可能性和緊迫性的判斷，提出了生產建設（生產力布局）向“大三線”轉移的重大戰(zhàn)略，采取了突擊進行“二線”建設和進一步建立地區(qū)獨立工業(yè)體系兩項重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略決策［6］。要求新建項目都要擺在內地，對少數國防尖端項目，要“分散、靠山、隱蔽”，有的要進洞的建設原則，這一原則一度使內地基本建設投資占全國的比例達到66.8%（1966—1970年“三五”計劃時期）。隨后，在1970年3月召開的全國計劃會議上又提出，在“四五”計劃期間，要建立不同水平、各有特點、各自為戰(zhàn)、大力協(xié)同的經濟協(xié)作區(qū)，把內地建設成部門比較齊全、工農業(yè)協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略后方?！按蠖⑿《庇纱耸⑿?。

總之，新中國成立30年間實施的均衡發(fā)展政策，各區(qū)域間的關系主要是通過高度集中的計劃經濟體制調控來實現的，經濟建設的主戰(zhàn)場在中西部地區(qū)，只是后期有了調整。這時期的建設奠定了中國工業(yè)化的基礎，促進了生產力的區(qū)域均衡分布，縮小了東西部地區(qū)之間的差距。后期的調整為改革開放做了戰(zhàn)略上、思想上與物質上的準備。這種均衡配置政策理論從社會主義的根本目的出發(fā)，認為生產力布局要均衡展開、盡快消除地區(qū)差別是符合中國經濟長遠發(fā)展要求的，但是當時的中國經濟基礎還非常薄弱，根本沒有相應實力的支持，均衡政策的運用與實踐也出現了意想不到的嚴重問題。一是重內地輕沿海，忽視了東部地區(qū)優(yōu)越的區(qū)位和基礎條件，抑制了東部地區(qū)的經濟發(fā)展乃至全國總體經濟效率的提高；二是各地片面強調建立“完整的工業(yè)體系”，忽視了發(fā)揮各個地方的獨特優(yōu)勢，形成“大而全、小而全”；三是操作上項目過于分散，缺乏有機聯系，難以迅速形成生產能力；四是發(fā)揮了政府力量，忽視了市場力量，實際上影響了總體經濟效率和效果。學術界對生產力布局的研究也十分全面，20世紀50年代末到60年代，王守禮、孫敬之、馮華德［7］等學者或機構［8］研究討論了生產力布局經濟研究工作的地位、對象、方法、科學屬性、基本方式、主要條件等問題，蔡家彪［9］分析了社會主義工業(yè)布局的政治經濟意義，提出工業(yè)分布的任務首先是保證社會生產各部門的均衡發(fā)展。80年代前后，陳棟生［10］、黃榮生［11］、劉再興［12］指出工業(yè)布局和三線建設的一些失誤，如沿海與內地工業(yè)比例不當，鐵路干線布局不合理、完全憑“長官意志”決定等問題，并對如何合理布局生產力提出了建議。石慶武［13］、趙綜流［14］、于振漢［15］、黃秉維［16］等注意到了生產力布局與環(huán)境污染、環(huán)境保護、能源高效利用、生態(tài)平衡的問題。陳錫康［17］則提出了生產力布局的若干經濟數學模型，推動了生產力布局研究的科學性。此后，又有很多學者對各省市、各行業(yè)、各部門的生產力布局情況進行了探討。

三、改革開放早期非均衡發(fā)展階段

這一階段，是“五五”計劃后半期至“八五”計劃時期（1979—1998年）。20世紀70年代末，中國經濟社會面臨向何處去的重大選擇。多年的政治運動，尤其是十年“文化大革命”把國民經濟推向了崩潰的邊緣，計劃經濟的弊端日漸突出，國有企業(yè)效率低下創(chuàng)新動力不足，區(qū)域經濟缺乏活力（比如依靠國家計劃，無自主權，對外缺少經濟技術聯系，內循環(huán)），區(qū)域間封閉孤立、重復建設（“大而全、小而全”），人們的溫飽問題尚未解決等，困擾著國家和人民。隨著鄧小平在中共中央和國家領導地位的確立，大規(guī)模的史無前例的改革開放從20個世紀70年代末開始在中國大陸啟動，工作重心轉移到社會主義現代化建設上，“發(fā)展是硬道理”“以經濟建設為中心”構成這一時期的主旋律。鄧小平認為，沿海地區(qū)應是優(yōu)先發(fā)展的重點地區(qū)，“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快發(fā)展起來，從而帶動內地更好地發(fā)展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局”［18］。此時學術界如劉再興［19］、陳棟生［20］等對均衡觀進行了反思，總結了中國30多年區(qū)域經濟發(fā)展的經驗教訓，重新探討了社會主義生產力布局原則體系，鼓勵東部沿海城市優(yōu)先發(fā)展，分階段、有重點、求效益地開放沿海地區(qū)和沿江地區(qū)及內陸地區(qū)，非均衡發(fā)展思想基本上支配了中國經濟布局和地區(qū)經濟發(fā)展。

1.國家的區(qū)域政策轉向

1978年后非均衡區(qū)域發(fā)展拉開序幕，國家堅決地實施沿海發(fā)展戰(zhàn)略，中國的對外開放率先從東部沿海地區(qū)開始。

實施的沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略一改過去的均衡式（俗稱撒胡椒面）布局模式，集中財力、物力、人力，特別是含金量極高的政策，向沿海地區(qū)，特別是向沿海經濟發(fā)達區(qū)域傾斜，包括一系列措施：迅速開辟了4個經濟特區(qū)、開放了14個沿海港口城市、劃分了沿海開放地區(qū)（長三角、珠三角、閩南三角、環(huán)渤海等地區(qū)），不斷擴大對外開放，形成了沿海開放地帶和工業(yè)城市群；對東部沿海開放地區(qū)從財政、稅收、信貸、投資、土地、外貿、資源等方面不斷給予優(yōu)惠和改革試點支持，大部分大型重點工業(yè)項目、基礎設施項目配置在東南沿海一帶和長江沿岸，由此形成了東部沿海地區(qū)整體的對外開放和高速發(fā)展態(tài)勢。這一時期的政策特點是放權讓利，效率優(yōu)先，地方有了一定的自主權，主體地位開始得到確立，經濟活力得到激發(fā)，為區(qū)域經濟的形成奠定了內在的經濟基礎。周川［21］、沈行芬［22］、劉蔚華［23］等許多學者都分析了開放城市或地區(qū)的優(yōu)勢、作用及矛盾，為改革開放提供服務的金融體系也在不斷完善。

“三大地帶”發(fā)展戰(zhàn)略，是沿海地區(qū)開放戰(zhàn)略的延續(xù)和深化。由于中國國土遼闊，地區(qū)差異較大，隨著沿海開放戰(zhàn)略的實施，新的全國生產力布局不斷展開，到20世紀80年代中期，沿海、內地的劃分方法過于籠統(tǒng)，且沿海與其他地區(qū)的聯系和互動沒有很好地解決，這種情況已經不能適應地區(qū)生產力布局的要求，“三大地帶”發(fā)展戰(zhàn)略由此出籠。國家在第七個“五年計劃”（1986—1990年）提出，中國經濟發(fā)展水平客觀上存在東、中、西三大地帶的差異，在“七五”計劃期間至20世紀90年代，要加速東部沿海地帶的發(fā)展，同時把能源、原材料建設的重點放到中部，并積極做好進一步開發(fā)西部地帶的準備，即“使東部沿海地區(qū)的發(fā)展同中部地區(qū)、西部地區(qū)的開發(fā)很好結合起來，做到互相支持、互相促進，同時要繼續(xù)鼓勵一部分地區(qū)、一部分企業(yè)和一部分人先富起來”。在此期間，在東部沿海地區(qū)的帶動下，各地區(qū)的經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術園區(qū)、工業(yè)園區(qū)如雨后春筍，拔地而起，與沿海地區(qū)的經濟特區(qū)等一道成為各地區(qū)經濟的主要增長點，也是技術創(chuàng)新的主要基地。學術研究中，劉再興在《中國經濟地理概論》中指出，全國大體上可分為沿海發(fā)達地區(qū)、邊疆待開發(fā)地區(qū)和介于上述兩大區(qū)域間的中部地區(qū)，并對比分析了三大地區(qū)的發(fā)展條件、生產特點和發(fā)展方向。陳棟生提出的“三大地帶”劃分理論，至今影響著中國區(qū)域政策研究的制定。20世紀80年代初期，陳棟生［24］、凌純錫［25］、譚杏芬、苑文林［27］、李俊［28］等學者對“三大地帶”的劃分特點、原則、關系、意義及對策均進行過深刻的探討。

2.關于區(qū)域經濟興起的幾個重大舉措

——興辦經濟特區(qū)。在第五個“五年計劃”（1976—1980年）后期，1978年12月，中國共產黨十一屆三中全會確定了以改革開放為主要內容的國民經濟發(fā)展新指導方針和“調整、改革、整頓、提高”的八字方針，生產力布局戰(zhàn)略由以追求地區(qū)平衡為目的的“均衡”模式正式轉向以追求布局效率為目標的“傾斜”模式。1979年7月15日，中央決定給予廣東、福建對外貿易中更多的自主權，批準廣東省先在與澳門、香港毗鄰的珠海和寶安兩地實驗出口特區(qū)。1980年，設立中國對外開放的先導示范基地——深圳、珠海、汕頭、廈門經濟特區(qū)。1980年7月24日，國務院批轉《海南島問題座談會紀要》，決定給予海南島較大的自主權［29］。從區(qū)域上看，隨著中國對外開放政策、特區(qū)政策的推行，逐步形成了從沿海地區(qū)、沿江地區(qū)、沿邊地區(qū)、內陸地區(qū)的分步驟、多層次、梯次開放的格局，生產力布局重心開始向東部沿海地區(qū)轉移?！疤貐^(qū)政策”意義非凡，可以說開啟了中國各種“開發(fā)區(qū)”“新區(qū)”“試驗區(qū)”“示范區(qū)”的閘門。這一時期，學者閔山碧［30］總結了新時期國家對對外貿易的重視，并提出要正確處理內外銷關系，擴大出口，增加外匯收入。許煜［31］、郭崇道［32］分別研究了美國對外貿易區(qū)法案及其沿革、墨西哥自由貿易區(qū)的發(fā)展情況；蔣細定［33］、蔡壽康［34］分別研究了菲律賓巴丹出口加工區(qū)的發(fā)展情況以及外資政策的演變；江慕恒［35］等詳細分析了亞洲出口加工區(qū)的性質，對中國經濟特區(qū)的建設有一定的借鑒意義。

——設立經濟技術開發(fā)區(qū)?！傲濉庇媱潟r期（1981—1985年），國家進一步調整了地區(qū)經濟發(fā)展與生產力布局的指導方針，明確提出了“沿海地區(qū)”和“內陸地區(qū)”④，并進一步提出了沿海、內陸和少數民族地區(qū)的不同發(fā)展方向［36］。1985年，《長江珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區(qū)座談會議紀要》將長江三角洲、珠江三角洲、閩南廈漳泉三角地區(qū)開辟為沿海經濟開放區(qū)。為了促進沿海地區(qū)的進一步開放，1984年，中國開放了14個沿海港口城市⑤，并在這些城市劃定了有明確界限的區(qū)域，興辦經濟技術開發(fā)區(qū)，以便引進先進技術、興辦三資企業(yè)、投建中外合作的科研機構。這項政策某種意義上可以說是“特區(qū)政策”的延伸，但比起“特區(qū)政策”惠及區(qū)域更廣，2017年末，219家國家級經濟技術開發(fā)區(qū)的地區(qū)生產總值占國內生產總值的11%，對于區(qū)域的協(xié)調發(fā)展無疑起到了有力的支撐作用。

——劃分“三大地帶”、設立新特區(qū)和國家級新區(qū)。20世紀80年代，隨著改革開放逐步推進，國內區(qū)域經濟學者形成了梯度推移理論的認識，以陳棟生為代表的學者提出了東中西部“三大地帶”劃分的設想并被國家“七五”計劃（1986—1990年）采用，具體為“要加速東部沿海地帶的發(fā)展，同時把能源、原材料建設的重點放到中部，并積極做好進一步開發(fā)西部地帶的準備”。由此也拉開了區(qū)域經濟發(fā)展的新篇章，區(qū)域板塊（空間）概念愈加受到關注、應用和拓展。1988年9月，沿海開放地區(qū)研究會成立并舉行第一次會議，會議以廣州經濟技術開發(fā)區(qū)為重點研究對象，著重探討沿海各經濟技術開發(fā)區(qū)興辦經驗和存在問題，為今后經濟技術開發(fā)區(qū)的進一步興辦和政府機關決策提供了參考。

1988年4月，區(qū)域發(fā)展又出現重大事件，國家批準興建海南經濟特區(qū)⑥，這是全國最大的和唯一覆蓋全省的經濟特區(qū)。海南特區(qū)的設立，為進一步解放思想、推進市場化做出了必要的探索。李京文［37］、鄭妍一［38］、張思平［39］、許自策［40］、肖志斌［41］等學者分析梳理了海南經濟特區(qū)的發(fā)展條件、意義、對策，提出海南省可以立足本島資源和地理優(yōu)勢，充分利用優(yōu)惠政策，實行更加市場化、國際化的商品經濟。

20世紀90年代初，國家批準設立上海市浦東新區(qū)⑦，掀起了新一輪開放的浪潮。浦東的開發(fā)開放不僅使上海煥發(fā)了活力，城市潛力迅速爆發(fā)，而且顯示了其巨大的區(qū)域影響力、輻射力、帶動力，外部溢出效應十分顯著。作為長江三角洲的龍頭，與珠江三角洲的廣州、深圳遙相呼應，進一步拉動了整個中國的經濟發(fā)展。浦東開發(fā)開放，改革先行先試，不僅發(fā)揮了上海的歷史傳統(tǒng)、經濟基礎優(yōu)勢（有良好的政治經濟基礎、有一批素質較高的科技管理人才、有一支強大的產業(yè)工人隊伍、有優(yōu)越的地理環(huán)境和便利的交通運輸條件，又同海外各地有著廣泛聯系）和周邊區(qū)域的比較優(yōu)勢，而且在深化改革和全國政治穩(wěn)定與經濟發(fā)展的全盤布局中撒下了關鍵的一粒種子，是國家進一步實行對外開放的重大部署，也是區(qū)域經濟發(fā)展版圖上的絕佳一筆。截至2018年6月，全國已經設立19個國家級新區(qū)。

——開放沿江、沿邊及內陸城市。由于改革開放不斷推進，各級地方的經濟自主權不斷擴大，發(fā)展的內在沖動被激發(fā)起來，雖然區(qū)域合作在廣泛開展，但是區(qū)域競爭（摩擦、大戰(zhàn)）也是此起彼伏。一些地方政府運用各種手段干預本地要素的流出和外地商品銷入，濫收稅費，分割市場、重復建設，阻礙了商品經濟的發(fā)展和市場的發(fā)育，加劇了地區(qū)結構性矛盾，東中西的發(fā)展差距不斷擴大。

為了緩解改革開放以來日益擴大的東西部差距，國家在“八五”計劃時期（1991—1995年）將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調整為：“正確處理和發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢與全國統(tǒng)籌規(guī)劃、沿海與內地、經濟發(fā)達地區(qū)與較不發(fā)達地區(qū)之間的關系，促進地區(qū)經濟朝著合理分工、各展所長、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的方向前進?！雹喟捉蚍颍?2］認為這一政策表明中國改革開放進程將由沿海開放的傾斜戰(zhàn)略向沿海與沿邊同步推進發(fā)展，力求在總體上加快開放的進程。龔江娥、江明清［43］、陸友愿、張躍英［44］等學者也提出了沿邊城市發(fā)展的對策以及金融設施的配套改革。

20世紀90年代以后，中國對外開放縱深推進，逐步由沿海向沿江、內陸和沿邊城市延伸，1991年，開放滿洲里、丹東、綏芬河、琿春4個北部口岸。1992年8月，國務院決定將沿江、沿邊、內陸省會城市實施開放，先后開放了羌胡、九江、武漢、岳陽、重慶5個長江沿岸城市和三峽庫區(qū)；同時開放哈爾濱、長春、呼和浩特、石家莊4個邊境沿海地區(qū)省會城市；開放二連浩特、伊寧、塔城、博樂、瑞麗、畹町、河口、憑祥、興東等沿邊城市；開放太原、合肥、南昌、鄭州、長沙、成都、貴陽、西安、蘭州、西寧、銀川等11個內陸省會城市。這些舉措雖然燃起了內地發(fā)展的激情，但是“八五”計劃時期東部沿海地區(qū)社會固定資產累計投資占比仍高達64.9%，遠高于中西部地區(qū)，東西之間的經濟差距依舊很大。

3.體制改革激發(fā)區(qū)域政策活力

1993年，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》出臺，標志著中國從新中國成立以來形成的計劃經濟體制，向社會主義市場經濟體制全面轉軌，包括財政、稅收、投資、金融、外貿、外匯、價格、流通、土地以及行政管理住房和社會保障等各方面的改革，中國這條巨龍走向了政治、經濟、文化、社會共同繁榮發(fā)展的正確軌道。1994年，市場經濟體制改革全面展開。制度與機制改革的力量開始顯現，區(qū)域經濟發(fā)展獲得巨大推動力。這個事件，在中國改革開放、民族振興、市場經濟發(fā)展的歷史長河中有著不同一般的意義，成為中國社會主義現代化建設的里程碑、中國改革開放的象征和區(qū)域經濟發(fā)展的重大實踐。

其實，這一時期各地都在如火如荼地創(chuàng)新運用國家政策，應用于當地經濟實踐，例如：浙江的溫州模式（個體私營經濟）、江蘇的蘇南模式（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經濟）、廣東東莞模式、順德模式、佛山模式（引進外資經濟）、河南鄭州的商貿立市、荊州的農業(yè)立市等，以及許多新的發(fā)展思路（梯度推移、市場換技術、出口替代/進口替代、外引內聯）等。

四、進入新世紀以來的協(xié)調發(fā)展階段

這一階段（1999年至今），中國統(tǒng)籌實施四大板塊和三大支撐帶戰(zhàn)略組合的區(qū)域政策，以多項重大戰(zhàn)略為引領，推動區(qū)域間協(xié)調互補發(fā)展、縮小區(qū)域經濟差距。特別是進入新時代，區(qū)域政策體現了全方位、多領域、深層次的開放協(xié)調發(fā)展格局，以“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等重大戰(zhàn)略為引領，并結合細分的城市群、主體功能區(qū)、自貿區(qū)等戰(zhàn)略，加速提升中國區(qū)域經濟的整體發(fā)展水平。

經歷20多年的改革開放，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略以效率為導向，采取向東部傾斜的政策，推動了珠三角、長三角、環(huán)渤海等經濟核心區(qū)域和京、滬、深、穗等經濟增長極的快速發(fā)展。中國經濟有了大跨越，幾乎持續(xù)保持了每年9%以上的增長率，區(qū)域經濟新的格局也已經形成。至2002年，中國經濟總量居世界第6位，吸引外資居世界第1位。長江三角洲經濟區(qū)、珠江三角洲經濟區(qū)、環(huán)渤海經濟區(qū)成為中國經濟發(fā)展龍頭，初步完成了鄧小平同志“兩個大局”構想的第一個大局。

但是，發(fā)展的同時也出現了一些新的問題和矛盾。非均衡發(fā)展戰(zhàn)略在一定程度上是以犧牲中西部地區(qū)的發(fā)展機會為代價的。到20世紀末，東西部之間的區(qū)域（各省市自治區(qū)之間、沿海和內陸地區(qū)之間、東中西三個地帶之間、城市與鄉(xiāng)村地區(qū)之間）發(fā)展差距逐步擴大，由此引發(fā)了資源配置、收入差距、地區(qū)保護主義、生態(tài)環(huán)境、民族關系等一系列問題。特別是20多年經濟的高速發(fā)展使得生態(tài)環(huán)境負擔加重，可持續(xù)發(fā)展問題更加突出。

世紀的跨越，也使中國經濟和社會發(fā)展進入了轉型期。從區(qū)域層面看，各地區(qū)是否協(xié)調/均衡發(fā)展直接關系到社會穩(wěn)定、民生福祉與民族團結，中國區(qū)域經濟發(fā)展的思路轉向“繼續(xù)保持東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展勢頭、加速中西部發(fā)展”的協(xié)調兼顧方式。

與此同時，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的理論研究也在進行中。胡乃武［45］提出中國經濟生活中區(qū)域經濟發(fā)展不平衡矛盾十分突出，分析了區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的模式、制約因素和對策。覃成林［46］認為只有合理利用區(qū)際經濟關系，引導、鼓勵、規(guī)范區(qū)域經濟活動，才能真正實現區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。張志強［47］、申玉銘和方創(chuàng)琳［48］分析了區(qū)域PRED協(xié)調發(fā)展的相互作用與內部信息聯系機制，對中國區(qū)域PRDE協(xié)調發(fā)展理論大有裨益。周述實［49］、閻正［50］、魏后凱［51］則建議根據區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的內容和原則，在市場化進程中重構東部與中、西部的區(qū)域經濟關系，并提出中央政府在促進東西部經濟協(xié)調發(fā)展過程中應給予財政、信貸、投資和稅收優(yōu)惠等方面的支持。陸大道［52］、李保平、肖金成［53］等則系統(tǒng)地對地區(qū)差距形成原因及其矛盾，地方保護主義，“八五”計劃時期的區(qū)域政策調整進行了精辟的分析，并提出區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展要重視內地發(fā)展，逐步縮小東西部差距。陳元生［54］分析了美國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的政策措施，提出中國可以集中財力，盡快改善中西部投資環(huán)境，健全立法、執(zhí)法工作，增強欠發(fā)達地區(qū)的自我發(fā)展能力，解決好剩余勞動力就業(yè)問題，注意處理好當前脫貧致富、增加就業(yè)和收入與長期持續(xù)健康發(fā)展的關系。此外，20世紀90年代末，戴頌華［55］提出了局部的“非均衡”是為了更大范圍內的“協(xié)調均衡”的“非均衡協(xié)調發(fā)展觀”，利用“點帶輻射模式”帶動和影響整個國民經濟，對區(qū)域政策的制定具有重要意義。

經濟社會改革的縱深推進，不斷觸及社會的深層次矛盾和問題，制度設計、利益訴求也越來越集中到“公正、公平”上來。非均衡區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略理論與實踐在給中國部分地區(qū)帶來巨大發(fā)展的同時，也帶來了部分區(qū)域發(fā)展相對滯后（失衡）的問題。東部地區(qū)憑借政策優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、生產力基礎優(yōu)勢、市場優(yōu)勢飛速發(fā)展，而中西部地區(qū)則處于相對被動、緩慢的狀態(tài)。區(qū)域經濟學者進一步把出現的區(qū)域經濟問題細分為四種類型，即落后問題、老化問題、膨脹問題和遲滯問題，也被學者形象地稱為落后病、蕭條病、膨脹病和遲滯病。

新時期到來，統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的思想正在醞釀并實踐，從上到下各方有識之士開始審時度勢，探討實施鄧小平提出的“第二個大局”，以期扭轉中國區(qū)域經濟發(fā)展失衡局面。中共中央《關于完善社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》提出：“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、持續(xù)的發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國內發(fā)展與對外開放，促進經濟、社會和人的全面發(fā)展。”劉克偉［56］認為這一統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展觀，是對我們20多年改革開放的經驗教訓的總結與反思。關于統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，胡乃武、張可云（2004）［57］認為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是站在全國區(qū)域經濟發(fā)展視角，通過政府宏觀調控，有重點、分階段地逐步解決各種區(qū)域問題，協(xié)調區(qū)域關系，促進各類區(qū)域發(fā)展。胡鞍鋼［58］認為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的核心理念是“以人為本”，錢富新［59］指出統(tǒng)籌發(fā)展注重機會均等，而不是平均主義。周正剛［60］分析了鄧小平的社會統(tǒng)籌協(xié)調思想，根據中國區(qū)域發(fā)展不平衡的客觀情況，鼓勵發(fā)展東部，加快發(fā)展中、西部，防止兩極分化，形成優(yōu)勢互補的共同發(fā)展格局。劉應杰［61］指出，黨的十六屆三中全會以后，在科學發(fā)展觀的指導下，按照統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展的要求，中央制定了“實施西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展，形成東中西互動、優(yōu)勢互補、相互促進、共同發(fā)展的新格局”的區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略格局，對中國各地區(qū)發(fā)揮自身優(yōu)勢，促進共同發(fā)展具有重要意義。

1.關于西部大開發(fā)、東北振興

到了世紀之交，即“九五”計劃（1996—2000年）后期，區(qū)域協(xié)調發(fā)展理念得到認可和實行，有相關文件提出，“堅持區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”“要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢、分工合作、協(xié)調發(fā)展的原則，正確處理全國經濟發(fā)展與地區(qū)經濟發(fā)展的關系，正確處理建立區(qū)域經濟與發(fā)展的關系，正確處理地區(qū)與地區(qū)之間的關系”⑨。這期間，國家曾以中心城市和交通要道為依托，在全國劃出七個跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的經濟區(qū)域⑩，由于其操作上不符合中國以省為地方政府行政管理中心的區(qū)域格局，2000年以后，這7個經濟區(qū)就很少被提及（這是一次區(qū)域經濟研究成果應用在國家層面的嘗試擱淺）。在1999年國家開始實施“西部?大開發(fā)戰(zhàn)略”，把東、中、西地帶的順序調整為西、中和東的先后次序。西部大開發(fā)是扭轉中國區(qū)域經濟發(fā)展失衡局面的重大部署，為新世紀伊始的中國區(qū)域經濟發(fā)展指出了奮斗的方向。其后，轟轟烈烈的西部大開發(fā)戰(zhàn)略遍及全國，西部各地不失時機地實施這一戰(zhàn)略，東部地區(qū)同樣參與到了這場大開發(fā)中。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，其重大意義逐步顯現，西部大開發(fā)的實施，使西部地區(qū)經濟發(fā)展獲得重大推動，促進了地區(qū)經濟沿著合理分工、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的方向前進，尤其是民族團結加強、社會更趨穩(wěn)定和邊防得到鞏固。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略構思和實踐主要有：一是加快對外開放步伐。充分發(fā)揮沿線、沿江、沿橋、沿邊的優(yōu)勢，擴大對外開放，深化對外經濟聯合。推動區(qū)域間、國際間合作，建立邊境自由貿易區(qū)，構建新型開放格局。二是拓寬投融資渠道。提高政府投資增長幅度，吸引私營企業(yè)、FDI等非國有投資。健全政策性金融運行機制，大力發(fā)展資本市場。三是適時調整產業(yè)政策。打破西部地區(qū)資源開發(fā)的單一產業(yè)發(fā)展模式，實施資源開發(fā)、輸出和就地加工相結合的產業(yè)政策。重視和發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)。產業(yè)結構調整必須與當地資源結構、比較優(yōu)勢、開發(fā)能力相結合，西部應做好承接東部產業(yè)轉移的準備。四是培育增長中心。從國家層面壯大中心城市，例如成渝經濟區(qū)（被確定為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)”）、北部灣經濟區(qū)、關中—天水經濟區(qū)。五是堅持可持續(xù)發(fā)展。西部生態(tài)環(huán)境在很大程度上決定西部大開發(fā)的成敗。為此，生態(tài)環(huán)境建設要突出長效機制的完善，保證生態(tài)建設政策、投資的持續(xù)性，切實解決生態(tài)建設和農民生計問題。六是積極培育軟資源。西部大開發(fā)要把人力資源開發(fā)與軟資源的培育擺在更重要的位置。同時，應當重視西部地區(qū)文化建設，特別要重視保護和傳承民族文化，提升西部地區(qū)軟實力［62］。

2002年，國家開始明確“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調整和改造，支持以資源開采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產業(yè)”。2003年，《中共中央、國務院關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》提出了振興東北地區(qū)的指導思想、原則、任務和政策措施；2004年4月，國務院成立了振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領導小組辦公室，全面啟動振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略；2007年，《東北地區(qū)振興規(guī)劃》發(fā)布，由此，東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略正式成為國家重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一。東北地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古東部等地，是中國重要的石油生產基地、鋼鐵生產基地、裝備制造業(yè)基地和糧食主產區(qū)，但其開發(fā)方式難以適應現在的經濟環(huán)境。

東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略構思和實踐主要有：一是改造國有大中型企業(yè)。由于受計劃體制束縛嚴重，需要加強體制創(chuàng)新，發(fā)展民營經濟、培育本土企業(yè)，為國有企業(yè)改革營造良好的外部環(huán)境，并促進經濟的結構性轉變。二是優(yōu)化經濟結構。對傳統(tǒng)產業(yè)進行現代化改造，并大力發(fā)展高新技術產業(yè)，全面推進工業(yè)結構優(yōu)化升級。同時，促進工業(yè)和農業(yè)、服務業(yè)的協(xié)調發(fā)展，建設農產品優(yōu)勢產業(yè)帶，鞏固提升東北作為國家重要商品糧基地的地位。三是推動資源型城市可持續(xù)發(fā)展。東北地區(qū)是資源型城市最為集中的區(qū)域，在產業(yè)調整上，大力發(fā)展接續(xù)產業(yè)，實施多元化產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，緩解資源和就業(yè)的雙重壓力。在生態(tài)保護上，發(fā)展循環(huán)經濟是振興老工業(yè)基地的必由之路。四是促進區(qū)域經濟整合。發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢資源和既有雄厚基礎，培育裝備制造業(yè)集群。結合地緣優(yōu)勢，推進東北亞區(qū)域合作。2009年9月，國務院就進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略提出若干意見。

2.關于中部崛起、東部率先發(fā)展

2004年《政府工作報告》中明確提出：“要堅持推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)?崛起，鼓勵東部地區(qū)加快發(fā)展，形成東中西互動、優(yōu)勢互補、相互促進、共同發(fā)展的新格局?！苯涍^幾年的醞釀、研究，形成多個中央和國務院文件政策，強調要進一步拓展發(fā)展空間，努力實現中部地區(qū)全面崛起，中部省份依托現有基礎，大力推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，提升產業(yè)層次，在發(fā)揮承“東”啟“西”和產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢中崛起。

中部崛起戰(zhàn)略構思和實踐有以下幾個方面：一是破解“三農”問題。加強中部農業(yè)基礎設施建設，提高農業(yè)抗災能力，為農民增收創(chuàng)造條件，加快農業(yè)產業(yè)化步伐，推進農業(yè)結構升級。二是培育優(yōu)勢產業(yè)集群。培育和扶植具有比較優(yōu)勢的六大產業(yè)群；把專業(yè)化、規(guī)?；^(qū)域化的現代化農業(yè)產業(yè)作為中部發(fā)展的主導力量之一。三是加快“三化”進程。中部地區(qū)工業(yè)化、城市化、市場化進程均滯后于東部及全國平均水平。因此，要培育優(yōu)勢產業(yè)集群，加快工業(yè)化進程，依托武漢、鄭州、長株潭及一些中小城市，逐步發(fā)展單核、多極、多層次城市群。四是提高市場化水平。尤其是要提高金融資本市場能力，通過完善金融市場來提高其市場化程度。

鼓勵東部率先發(fā)展?！皟蓚€大局”戰(zhàn)略實施以來，具有區(qū)位優(yōu)勢的東部地區(qū)已成為中國經濟增長的主動力，東部地區(qū)以全國9.6%的土地和37%的人口，創(chuàng)造了全國經濟總量的半壁江山。通過政策引導與自我發(fā)展相結合，東部地區(qū)目前已形成了較為成熟的發(fā)展模式，深圳、浦東、濱海新區(qū)三大增長極表現出區(qū)域經濟由南至北全面推進的態(tài)勢。因此，鼓勵東部繼續(xù)發(fā)揮其對全國經濟的帶動作用，可以更好地體現東部地區(qū)的價值，并進一步促進其良性發(fā)展。

綜上可知，中國區(qū)域經濟發(fā)展“四大板塊”的總體發(fā)展格局已初步形成，西部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)“四輪驅動”，各大都市圈、經濟區(qū)遍地開花，展現出前所未有的發(fā)展活力。未來重點是以市場和政策的雙動力加強內在經濟聯系，完善和推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制，最終實現區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。

3.關于新時期區(qū)域政策發(fā)展新思路

四大板塊的劃分，地理空間尺度較大，一系列區(qū)域政策，如城市群、主體功能區(qū)、自貿區(qū)等新的增長極培育支撐出現，政策的精準落實更為細化。曾坤生［63］基于現代協(xié)同理論提出區(qū)域協(xié)調發(fā)展理論，利用動態(tài)協(xié)調放大的原理指出一國各區(qū)域經濟子系統(tǒng)如果目標不一致，或者沒有建立共同目標，就會影響區(qū)域經濟的良性循環(huán)發(fā)展。陸大道（1984）最早提出“點—軸開發(fā)理論”，魏后凱（1995）等人提出點—線—面的“網絡開放理論”。楊洪明、黃平［64］梳理了多個經濟學術會議議題，總結出2018年中國區(qū)域經濟研究以區(qū)域協(xié)調發(fā)展和鄉(xiāng)村振興兩大主題為主，并結合了高質量發(fā)展、區(qū)域綠色發(fā)展、貧困地區(qū)發(fā)展等問題的研究，“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區(qū)、高鐵經濟等領域的研究還在深入。

從“十一五”規(guī)劃開始（2006—2010年），國家出臺了一系列有關城市群、主體功能區(qū)的區(qū)域政策文件，進一步縮小了區(qū)域政策的指導空間，更加注重區(qū)域協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域合作和擴大對外開放。2008年，國家發(fā)改委編制了珠江三角洲規(guī)劃，明確提出珠三角要率先建立更加開放的經濟體系。2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》劃定的環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)三個國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，均位于東部沿海地區(qū)。重點開發(fā)區(qū)域包括冀中南地區(qū)、太原城市群、呼包鄂榆地區(qū)等18個區(qū)域，顯示出主體功能區(qū)戰(zhàn)略在構筑區(qū)域經濟優(yōu)勢互補、協(xié)調四大經濟區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。

城市群已成為支撐世界各主要經濟體發(fā)展的核心區(qū)，國家間的競爭正日益演化為主要城市群之間的綜合比拼?！笆濉币?guī)劃時期（2011—2015年），國家十分重視城市群的建設，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》強調城市群是中國未來經濟發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，在全國生產力布局中起著戰(zhàn)略支撐點的作用。還提出要以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農業(yè)轉移人口市民化；以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。目前，中國已形成長三角、京津冀、遼中南、山東半島、海峽兩岸、中原、長江中游、成渝等城市群。

“十三五”規(guī)劃時期（2016—2020年），中央又提出要以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等重大戰(zhàn)略為引領，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎，促進區(qū)域間相互融通補充?！耙粠б宦贰笔侵浮敖z綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中提出“統(tǒng)籌實施‘四大板塊’和‘三個支撐帶’戰(zhàn)略組合”。

2013年以來，中國大力推動“一帶一路”建設，區(qū)域格局的總體態(tài)勢是東西兩翼帶動中部崛起，從而形成陸海統(tǒng)籌、東西互濟、面向全球的開放新格局［65］。“絲綢之路經濟帶”向外對接歐、亞、非國家，向內覆蓋中西部省份多個城市群，可以充分發(fā)揮中西部省份的地緣優(yōu)勢，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。“21世紀海上絲綢之路”覆蓋了三個國家級城市群及區(qū)域性北部灣城市群，區(qū)位優(yōu)勢明顯。

京津冀是環(huán)渤海經濟圈的核心區(qū)域，作為中國經濟第三增長極，意義重大。2015年，中共中央政治局會議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，標志著京津冀協(xié)同發(fā)展進入新階段。京津冀協(xié)同發(fā)展雖已取得諸多成果，但北京存在大城市病，北京和天津的產業(yè)分工尚不明確，河北及周邊地區(qū)的發(fā)展仍然較為滯后。2017年河北雄安新區(qū)的設立不僅有利于緩解北京的“大城市病”，加快京津冀世界城市群的構建，還將成為華北平原的戰(zhàn)略要區(qū)。

長江經濟帶包括長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群三個國家級城市群及滇中城市群、黔中城市群兩個區(qū)域性城市群，自西向東發(fā)展水平依次提高，亦存在產業(yè)結構趨同的現象。2016年廣東省政府工作報告中提到“開展珠三角城市升級行動，聯手港澳打造粵港澳大灣區(qū)”等內容。2019年2月18日，中共中央國務院正式印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提到要將粵港澳大灣區(qū)建設成為充滿活力的世界級城市群，具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心，“一帶一路”建設的重要支撐，內地與港澳深度合作示范區(qū)，宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈。

中國區(qū)域經濟在此戰(zhàn)略方針指導下，正在積極地探索和實踐著，已經取得了令人矚目的成就，改革開放以來，國內生產總值由1978年的3678.7億元增加到2018年的900309億元，位居世界第二，人均國內生產總值由385元增加到64644元。區(qū)域發(fā)展正經歷著倒U型發(fā)展之路，地區(qū)差距、收入差距由改革開放初期的擴大逐步收窄，各地區(qū)的發(fā)展質量普遍得到提升。但是，長期以來自然、經濟、社會沉積的問題不是短期所能解決的，今天來看，東中西部地區(qū)力量相差依然懸殊，而且南北區(qū)域差距拉大趨勢凸顯。因此，中國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展之路依然是艱巨而漫長的。

總之，自新中國成立以來，中國在區(qū)域經濟發(fā)展的實踐和理論上進行了前所未有的大膽探索，從均衡發(fā)展到非均衡發(fā)展，再到全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，特別是改革開放40多年的實踐，區(qū)域經濟發(fā)展及其研究呈現百花齊放、競相發(fā)展的良好勢頭，中國區(qū)域經濟發(fā)展思路越來越體現出科學性、本土性、特色性和可持續(xù)性。每一時期具體政策變化情況見表1。

五、區(qū)域政策理論研究及實踐特點

新中國成立70年來，中國區(qū)域政策的研究從為了國防安全和國民經濟發(fā)展需要的單純的生產力布局策略，到有針對性、階段性、協(xié)調性的區(qū)域政策，區(qū)域政策的理論研究和政策實踐不斷完善，呈現出以下特點：

區(qū)域政策理論更加豐富，研究方法更加注重模型化。中國主要借鑒國外區(qū)域經濟理論，從古典區(qū)位論、近代區(qū)位論的思想淵源，到新經濟地理學、新制度學派等不同區(qū)域經濟理論流派的形成，借鑒平衡發(fā)展理論、梯度推進理論、產業(yè)結構理論、極化理論、點軸開發(fā)理論、網絡開發(fā)理論、創(chuàng)新理論等，并將其應用于“問題區(qū)域”研究。區(qū)域政策研究的模型化更加明顯，投入產出模型、經濟增長模型、城市體系的均衡模型等數學模型的應用十分普遍。

表1 新中國成立70年以來區(qū)域政策的演進

區(qū)域政策目標清晰、政策工具具有可操作性。中國區(qū)域政策目標是在兼顧社會公平的前提下追求經濟效率，通常采用經濟增速、收入、政府投資占比、產業(yè)結構等指標來衡量。在借鑒國外政策實踐的基礎上，陳耀提出了區(qū)域政策工具類型六分法，即公共投資、轉移支付、經濟刺激、直接控制、政府采購和公共區(qū)位；張可云將其分為獎勵工具和限制工具兩類，政策工具可以有效地協(xié)調區(qū)域間的發(fā)展差距，提升經濟發(fā)展水平。

調控的區(qū)域單元更加細化，區(qū)域政策更加凸顯“個性”。新中國成立以來，中國生產力布局總體上從沿海與內地的“兩分法”來進行，“七五”計劃時期，中國明確提出東中西三大經濟地帶的“三分法”，“九五”計劃時期，中國又提出七大經濟區(qū)的劃分，再到現在的“四大板塊”，并以此為基礎，提出要以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等重大戰(zhàn)略為引領，促進區(qū)域間協(xié)調發(fā)展?！笆濉币?guī)劃之后，國家鼓勵建設城市群、國家級新區(qū)、自貿區(qū)、主體功能區(qū)、特色小鎮(zhèn)、連片特困地區(qū)，可見中國的區(qū)域政策設計更加具有實踐性。

調控的重點更加注重區(qū)域協(xié)調性。新中國成立70年來的區(qū)域政策從均衡、非均衡到協(xié)調發(fā)展，協(xié)調不僅局限于區(qū)域間GDP的平均或縮小，更注重實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡和人民生活水平大體相當的目標?，強調破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調、共享共贏的區(qū)域發(fā)展新機制；強調人與自然和諧相處，綠水青山就是金山銀山的生態(tài)發(fā)展觀；強調進一步擴大對外開放，實現國際和國內市場共同發(fā)展的前瞻觀。

六、近20年大數據中的區(qū)域政策研究

由于數字信息技術的發(fā)展，信息存儲、取用及其分析手段不斷豐富，也給政策研究提供了一片新天地。CiteSpace［66］是一款科學文獻數據挖掘和可視化分析軟件，本文運用CiteSpace的獨特能力，對區(qū)域政策研究加以分析。此次使用的數據檢索源為中國學術期刊網絡出版總庫（CNKI），通過“期刊檢索”中的“高級檢索”模塊收集數據。檢索詞?為：主題詞=區(qū)域并含政策；時間跨度為1998—2018年，期刊來源=CSSCI；檢索條件=精確。共獲得5931篇（檢索時間為2019年1月10日）。同時，為保證研究的準確性，剔除書評、通知、會議紀要、新聞等非學術文獻以及與主題相關度不高的文獻，并去除重復記錄，最終獲得有效文獻4012篇。

1.區(qū)域政策研究的時空知識圖譜

從時間軸看，年度發(fā)文數量是衡量區(qū)域政策研究熱度與發(fā)展趨勢的重要指標。圖1顯示，研究期間，2014、2016、2017、2018年論文發(fā)表數超過300篇，占發(fā)文總量的36.9%，說明這一時期區(qū)域政策研究熱度最高?？傮w來看，近20年來，區(qū)域政策研究的發(fā)文量整體呈增長趨勢，特別是2010年以來，發(fā)文數量快速增長，2017年達到頂峰，為425篇，這與中國“十二五”規(guī)劃以來區(qū)域協(xié)調政策更加細化密切相關。

圖1 1998—2019年區(qū)域政策研究文獻時間分布圖

空間軸有多個向量，有作者、期刊、發(fā)文機構等幾個方面。從作者發(fā)文向量看，發(fā)表篇數大于10篇的作者有5人（表2）。發(fā)文最多的是魏后凱，發(fā)表19篇，被引頻次最高的文獻是《對產業(yè)集群與競爭力關系的考察》［67］，該文較早指出了產業(yè)集群可有效地提升區(qū)域競爭力，為區(qū)域產業(yè)布局政策提供了借鑒。孫久文［68］對主體功能區(qū)的規(guī)劃工作進行了分析，安虎森闡述了欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域經濟政策的主要內容及調控手段。胡乃武、張可云［69］提出統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的方案措施，楊開忠［70］從定性和定量兩個角度，分析了改革開放以來貨幣政策對東中西三大區(qū)域經濟的不同影響，指出為適應區(qū)域經濟發(fā)展的不同需求，可以在同一貨幣政策的基礎上，實行某種靈活的區(qū)域性貨幣政策。

表2 區(qū)域政策研究的高頻作者及高被引文獻分布表（發(fā)文量＞10）

從期刊分布向量來看，結合1998—2019年區(qū)域政策研究論文發(fā)表數量及2018年復合影響因子，列出期刊如下（表3），區(qū)域政策研究的文章主要發(fā)表在經濟與管理科學類的期刊，基礎科學、社會科學類的期刊也比較多，公共政策領域的期刊略顯不足，在金融、農業(yè)、國際貿易領域區(qū)域問題也比較受關注。

從發(fā)文機構向量來看，對文獻發(fā)文機構進行合作網絡分析，發(fā)文最多的單位是西安交通大學經濟與金融學院、四川大學經濟學院、中國人民大學經濟學院、暨南大學經濟學院、中國科學院地理科學與資源研究所等。從合作強度來看，北京高校合作緊密，研究區(qū)域政策的科研院所眾多，說明政治中心地區(qū)區(qū)域政策研究較為活躍；東北、西北、西南地區(qū)，高?？蒲谐蕝^(qū)域性的抱團合作；上海、廣州、浙江與福建部分高?？蒲泻献饕噍^為緊密，說明經濟發(fā)達的東部地區(qū)對區(qū)域政策十分關注。南京大學與北方的許多高校、南方中山大學、中部武漢大學等高校的科研合作十分緊密，區(qū)域政策的研究實力強勁。由此可見，政治和經濟是影響區(qū)域政策研究的重要因素，地區(qū)性的抱團現象較為明顯。

表3 1998—2019年區(qū)域政策研究較高影響力期刊

1.關于研究熱點聚類分析

通過CiteSpace的“關鍵詞共現”的頻次進行聚類，再進行圖譜的網絡結構和聚類清晰度計算，可了解區(qū)域主題的特征，結果顯示區(qū)域政策研究的內容十分廣泛，主題十分豐富。

熱點研究區(qū)域：經濟特區(qū)、主體功能區(qū)、“一帶一路”。

表4 區(qū)域政策研究的熱點詞聚類表

聚類#0，“經濟特區(qū)”包含經濟特區(qū)、保稅區(qū)、西部大開發(fā)、自貿區(qū)、科技創(chuàng)新、WTO、入世、低碳經濟、區(qū)域優(yōu)惠政策、外商直接投資等關鍵詞。1979年鄧小平首次提出要開辦“出口特區(qū)”，1990年國務院批準設立新中國第一個保稅區(qū)——上海外高橋保稅區(qū)，2001年中國加入WTO參與國際競爭與合作，2003年以來，國務院頒布了建設節(jié)能型社會的一系列文件，低碳經濟的發(fā)展模式成為中國轉變經濟發(fā)展方式和調整經濟結構的必由之路，2013中國的第一個自由貿易區(qū)——中國（上海）自由貿易試驗區(qū)正式設立，這是中國為了適應經濟全球化的大環(huán)境不斷調整區(qū)域發(fā)展政策的表現。

聚類#1，“主體功能區(qū)”包括協(xié)調發(fā)展、耕地保護、中部崛起、產業(yè)集聚、稅收優(yōu)惠、公共服務、經濟補償、生態(tài)補償、振興東北、循環(huán)經濟等關鍵詞。中國區(qū)域經濟已經形成了西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起和東部率先發(fā)展的四大板塊總體戰(zhàn)略，主體功能區(qū)是對區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的落實，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，并對每一類主體功能區(qū)的政策落實提出了相應的要求。

聚類#2，“一帶一路”包括改革開放、新時代、區(qū)域合作、高質量發(fā)展、對外開放、產業(yè)升級、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、創(chuàng)新驅動、長三角、開放型經濟、特色文化產業(yè)帶、長江經濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等關鍵詞。當今世界經濟形勢復雜、貿易規(guī)則不斷調整，“一帶一路”是中國在新時代進一步深化改革開放、推動產業(yè)升級、倡導高質量創(chuàng)新驅動發(fā)展道路的必然選擇，“十三五”規(guī)劃中，中央鼓勵以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等重大戰(zhàn)略為引領，推動區(qū)域經濟的高質量發(fā)展。

主要發(fā)展策略：貨幣政策、精準扶貧、發(fā)展戰(zhàn)略。

聚類#3，“貨幣政策”包括區(qū)域差異、產業(yè)結構、區(qū)域效應、政策評估、區(qū)位選擇、貿易自由化、農村金融、PSM-DID，面板數據模型，聚類分析、收斂效應、溢出效應、因子分析、向量自回歸、空間自相關、夜間燈光等關鍵詞，財政政策和貨幣政策是國家宏觀經濟調控的兩大基本政策手段，金融是現代經濟的核心，中國是貿易自由化的堅定推動者，反映出學術界采用一系列計量分析方法對區(qū)域政策效果及影響進行評估。

聚類#4，“精準扶貧”包括精準脫貧、扶貧開發(fā)、民族政策、貧困陷阱、教育發(fā)展、區(qū)域差異、深度貧困、城鎮(zhèn)化、新常態(tài)、連片特困地區(qū)等關鍵詞。中國城鄉(xiāng)收入差距較大、教育非均衡現象突出、少數民族居住于偏遠地區(qū)，存在貧困情況不明、扶貧資金使用不當的問題，為此，習總書記指出要堅持精準扶貧、精準脫貧，不僅要建立幫扶機制，還要進一步擴大義務教育范圍，切實解決貧困問題。

聚類#6，“發(fā)展戰(zhàn)略”包括二次創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)、競爭優(yōu)勢、高新區(qū)、創(chuàng)新網絡、區(qū)域創(chuàng)新體系、制度創(chuàng)新、地域根植性、企業(yè)集群、地方政府行為、漸進式改革等關鍵詞。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新是富民之本、強國之策，政府不斷鼓勵中小企業(yè)、青年創(chuàng)客激發(fā)創(chuàng)造熱情、提升創(chuàng)新能力，適應新的時代環(huán)境。

可借鑒經驗：美國、東亞、京津冀。

聚類#5，“美國”包括區(qū)域政策、鄉(xiāng)村振興、城市化、經濟一體化、區(qū)域經濟合作、都市圈一體化、戶籍制度、地區(qū)封鎖、排污權交易等關鍵詞。美國區(qū)域政策的制定及實施歷史悠久，國際影響力巨大，排污權交易起源于美國，美國在城市化與鄉(xiāng)村治理、區(qū)域經濟合作等方面的經驗值得借鑒。

聚類#8，“東亞”包括西部開發(fā)、農村經濟、全球價值鏈、研發(fā)創(chuàng)新、自有品牌制造、匯率制度、比較優(yōu)勢、區(qū)域貿易協(xié)定、東亞自由貿易區(qū)、全球貿易治理結構、政府援助等。經過改革開放四十年的經濟高速增長，中國已經深深地嵌入到全球產業(yè)鏈分工體系中，成為“世界工廠”，但增大產品的附加值，提高自主創(chuàng)新能力成為近年來關注的重點；中國通過吸收東亞地區(qū)的外商直接投資、拓展中間品貿易，與東亞各國形成緊密的利益共同體，區(qū)域貿易、金融合作也是學者研究的重點。

聚類#7，“京津冀”包括京津冀、大氣污染、國家級新區(qū)、保稅港區(qū)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、區(qū)域經濟一體化、協(xié)同創(chuàng)新、政府補貼、人才引進等關鍵詞。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家的重大戰(zhàn)略，要探索出一種人口密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，形成新增長極，區(qū)域內的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及協(xié)同發(fā)展政策成為近幾年研究的熱點。

2.關于研究熱點及前沿動態(tài)分析

CiteSpace的時區(qū)演化圖能反映不同時期某一領域的研究趨勢，本文取時間切片為2年，以提高知識圖譜在時區(qū)上的區(qū)分度，得到1998—2019年的區(qū)域政策研究熱點演進的時區(qū)知識圖譜，結合關鍵詞頻次及聚類的概念，按時間維度將區(qū)域政策研究熱點歸納為民族區(qū)域政策、經濟特區(qū)、西部大開發(fā)、WTO、中部崛起、歐盟、主體功能區(qū)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、低碳經濟、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、精準扶貧、京津冀、長江經濟帶、一帶一路、粵港澳大灣區(qū)。這一演進符合中國區(qū)域政策演變的階段劃分，是相關理論研究和各時期制定的五年規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等共同作用的結果，與政策提出時間相結合可反映出中國區(qū)域政策理論研究在總體上滯后于政策的制定和實施。

學術研究每個時期都有特定的研究對象，會受到學者們高度關注。帶有這些對象的信息詞匯就會出現在各種學術刊物中，展現出科學研究中的學術前沿新進展、新動向。通過對突變詞進行探測，截取了突現度較強的43個關鍵詞如表5所示。根據突現詞的年份和特征，結合文獻閱讀，將20年來區(qū)域政策研究主要分為非均衡協(xié)調（1998—2006年）、統(tǒng)籌協(xié)調（2007—2012年）、協(xié)調開放（2012年至今）三個階段。非均衡協(xié)調階段主要針對區(qū)域經濟發(fā)展中的單個問題，明確了區(qū)域協(xié)調發(fā)展的總體戰(zhàn)略內容，發(fā)展中、西部地區(qū)及外向型經濟的政策受到政府及社會各界的關注，西部大開發(fā)、中部崛起和經濟特區(qū)是最大的突現詞，WTO及東亞的研究也逐漸興起。統(tǒng)籌協(xié)調階段更加重視生態(tài)文明的建設，面對區(qū)域發(fā)展差異的不斷擴大以及生態(tài)環(huán)境的破壞，中國政府開始鼓勵主體功能區(qū)，通過貨幣政策、財稅政策、轉移支付的手段縮小區(qū)域差異，發(fā)展低碳經濟，進行生態(tài)補償，實施產業(yè)轉移戰(zhàn)略，推動區(qū)域經濟的發(fā)展。協(xié)調開放階段涌現出大量突現詞，更加強調全方位的對外開放，反映出區(qū)域政策研究進入活躍期，城鎮(zhèn)化、京津冀、“一帶一路”、長江經濟帶、精準扶貧、產業(yè)升級、創(chuàng)新驅動、國家級新區(qū)成為當前的研究熱點，中國區(qū)域政策正向更高級別的協(xié)調發(fā)展和高質量發(fā)展邁進。

表5 1998—2019年43個突現關鍵詞

七、結論

本文通過梳理新中國成立70年來區(qū)域政策的實踐與學術研究，并利用CiteSpace對近20年的區(qū)域政策研究進行了量化分析，結果顯示：

從區(qū)域政策研究的學科視角來看，有關區(qū)域政策的文獻數量逐年增長，期刊分布主要以經濟管理為主，公共政策領域的研究略顯不足。從研究力量來看，區(qū)域政策研究的核心力量主要分布在北京政治中心地區(qū)，區(qū)域政策科研實力強勁，東部地區(qū)以廣東、上海的科研聯系較為緊密；中西部地區(qū)具體政策實施地區(qū)的科研機構數量較少，科研力量薄弱，呈現區(qū)域抱團的現象，如何加強科研機構之間的跨區(qū)域合作以實現產學研結合是值得深思的問題。

在研究熱點上，國內區(qū)域政策研究多借鑒中外區(qū)域發(fā)展經驗，集中于經濟特區(qū)、主體功能區(qū)、四大板塊、三大支撐帶等區(qū)域，并利用多種計量分析方法評估政策效果，但缺乏對政策實施的相關研究，尚未形成區(qū)域政策的總體分析框架。新中國成立70年來，中國區(qū)域政策經歷了新中國成立30年的均衡發(fā)展階段，改革開放早期的非均衡發(fā)展階段以及21世紀以來的協(xié)調發(fā)展階段，區(qū)域政策的研究更加能夠考慮到國內外復雜的發(fā)展環(huán)境，緊貼國家發(fā)展大勢，向更高級別的協(xié)調開放發(fā)展和高質量發(fā)展邁進。

注釋

①“五年計劃”從“十一五”規(guī)劃（2006-2010）起，改為“五年規(guī)劃”，全稱為中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要。②和三秧子.新中國成立后上海支援遷入內地部 分 企 業(yè)，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_68631deb01016flc.html。③“156”重點工程中實際施工建設150項，完成投資近200億元，其中，沿海項目32項，僅占1/5，694項工程中，沿海項目222個，僅占32%。二大類項目均以內地為重點，如建設了以武鋼為中心的華中工業(yè)基地和以包鋼為中心的華北工業(yè)基地，擴建鞍鋼為中心的東北工業(yè)基地，沿海地區(qū)的項目建設明顯放緩。④1982年5月26日，原國家計劃委員會和國家統(tǒng)計局發(fā)出《關于沿海和內地劃分問題的通知》，沿海地區(qū)的范圍包括遼寧、河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西，共11個省、直轄市、自治區(qū)（兩岸統(tǒng)一后也應包括在內），其余18個省（直轄市、自治區(qū)）則稱為內地。參見欒貴勤：《中國區(qū)域經濟發(fā)展大事典》，吉林人民出版社，2011年，第189頁。⑤14個城市為：大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海。⑥1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過以舉手表決方式撤銷廣東省海南行政區(qū)，設立海南省，建立海南經濟特區(qū)。⑦1990年6月2日，國務院批復關于開發(fā)和開放浦東問題，上海浦東正式進入大開發(fā)前沿。⑧李鵬：《關于國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要的報告》，人民出版社，1991年，第117頁。⑨全國人民代表大會常務委員會辦公廳：《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第四次會議文件匯編》，人民出版社，1996年，第83頁。⑩7個經濟區(qū)域：長江三角洲及沿江地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東南沿海地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、東北地區(qū)、中部五省地區(qū)、西北地區(qū)。?西部大開發(fā)的范圍包括重慶、四川、貴州、云南、西藏自治區(qū)、陜西、甘肅、青海、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、內蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)等12個省、自治區(qū)、直轄市以及恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州、延邊朝鮮族自治州，面積685萬平方千米，占全國的71.4%。?中部地區(qū)包括陜西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省，土地面積103萬平方千米，占全國總面積的10.7%，是全國重要的交通樞紐和物流中心，也是全國著名的農產品生產基地和重要的能源原材料工業(yè)基地。?2018年9月20日召開的中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過的《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》。?檢索詞如果為“區(qū)域經濟政策”，只有515條；如果“區(qū)域”并含“經濟政策”，有823條；如果“區(qū)域”并含“政策”，達到5000余條，這種擴大搜索范圍后論文數量的激增，經分析，基本上都是經濟政策范疇的，基于此，本文將“區(qū)域政策”與“區(qū)域經濟政策”等同對待。