李新萍 沈陽市第四中學

引言：隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，作為世界上的第二大經(jīng)濟體，中國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟實力足以使世界各國人民刮目相看。但是，我國人民一直引以為傲的綠水青山，卻在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，面臨著重大的危機。19世紀末的英國正因為著重實現(xiàn)工業(yè)化，其首都倫敦是世界上最早出現(xiàn)霧霾問題的城市之一，并且曾長期貫有“霧都”之名。中國相較于歐美國家而言，工業(yè)發(fā)展的起步較晚。為了盡快縮短同英美發(fā)達國家間的發(fā)展水平差距，中國長期以來致力于GDP的高速增長，由于對環(huán)境問題的關(guān)注不足，使中國的霧霾問題相較當初的倫敦“霧都”狀況更為嚴重。“先發(fā)展，后治理”的末端治理思路，只會使生態(tài)環(huán)境進一步惡化，更何況環(huán)境問題不僅僅包括霧霾等大氣污染污染問題，還有水污染、土壤污染、噪聲污染、海洋污染、生態(tài)破壞等等。如果環(huán)境問題不能妥善解決，不僅危害著我們的身體健康，而且不利于我國經(jīng)濟長遠的可持續(xù)發(fā)展。為此，國家積極建立實施環(huán)境公益訴訟制度，對環(huán)境的保護工作具有顯著的意義。

一、環(huán)境公益訴訟的界定

（一）環(huán)境公益訴訟的概念與類型

環(huán)境公益訴訟根據(jù)我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，是指法定機關(guān)或者社會組織，對于污染環(huán)境破壞生態(tài)的行為以及相關(guān)的行政不作為，依法提起旨在救濟和維護環(huán)境公共利益的訴訟的法律制度。具體而言，我國目前的環(huán)境公益訴訟包括民事環(huán)境公益訴訟和行政環(huán)境公益訴訟[1]。

民事環(huán)境公益訴訟是指法定機關(guān)或法定的社會組織依法向人民法院提起訴訟，請求污染者承擔環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害賠償?shù)呢熑蔚脑V訟。行政環(huán)境公益訴訟是指法定機關(guān)依法向人民法院提起訴訟，請求法院依法審查相關(guān)具有環(huán)境保護職能的政府部門是否依法積極履行環(huán)境保護職責的訴訟。

（二）環(huán)境公益訴訟的意義

民事環(huán)境公益訴訟，解決的是受損害的環(huán)境公共利益的損害賠償與恢復問題。污染者排放污染物使得公共環(huán)境受到損害并部分或全部失去了原有的生態(tài)價值和功能，被污染的生態(tài)環(huán)境需要恢復到原有的狀態(tài)且需要恢復原有的功能。而這些生態(tài)恢復需求的滿足需要相應(yīng)資金費用的支持。民事環(huán)境公益訴訟的意義，是確立相應(yīng)的公益訴訟法律程序，在依據(jù)相關(guān)實體法的基礎(chǔ)上確定承擔生態(tài)功能恢復費用、生態(tài)功能損失費用等的法律責任主體，進而強制相應(yīng)的法律責任主體履行法定賠償責任的法定程序。同時，依據(jù)《環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責任法》等實體法的規(guī)定，污染者是生態(tài)損害賠償?shù)姆韶熑沃黧w。民事環(huán)境公益訴訟的意義亦可表述為，為法定機關(guān)或社會組織向污染者追究生態(tài)損害賠償法律責任提供了法定的訴訟程序，進而解決了受損害的環(huán)境公共利益的損害賠償與恢復問題。

行政環(huán)境公益訴訟，其意義在于督促怠于履行環(huán)境保護職責的政府部門積極履行環(huán)保職責。如果行政部門怠于履行環(huán)保職責，實質(zhì)上也是在變相地對污染者污染和破壞環(huán)境的行為進行了放縱或者縱容。環(huán)境保護法律的實施，一邊向污染者追究賠償，另一邊就可能因為這種“放縱或者縱容”導致新的污染者繼續(xù)污染環(huán)境。這樣，僅僅向污染者追究賠償對于環(huán)境保護而言只是治標而不治本，大大降低了環(huán)境治理和保護的效率。為此，法律確立行政環(huán)境公益訴訟，要求法定機關(guān)對于怠于履行環(huán)境保護法律職責的部門依法追究不作為的法律責任，并督促有關(guān)行政部門依法改正。如果環(huán)保行政部門積極履行職責，這一定程度上極大地減少了大型污染環(huán)境事件的發(fā)生，當然這也是行政環(huán)境公益訴訟重要意義的體現(xiàn)。

（三）環(huán)境公益訴訟的特點

首先是公益性。不論是民事環(huán)境公益訴訟，還是行政環(huán)境公益訴訟，都是在救濟并維護環(huán)境公共利益。民事環(huán)境公益訴訟是在損害賠償?shù)木S度上維護和救濟受損害的環(huán)境公共利益，而行政環(huán)境公益訴訟是在督促具有環(huán)保職責的部門積極履職的維度上維護和捍衛(wèi)環(huán)境公共利益。實質(zhì)上這表明，環(huán)境公益訴訟是旨在處理公共利益保護、救濟的訴訟程序，而不是維護個體私人利益的訴訟程序。

其次是司法性。訴訟制度首先歸屬于司法制度。環(huán)境公益訴訟的公益性決定了其維護公共利益的特點。而其維護公共利益的方式，是通過法定的司法方式進行，是通過請求人民法院以司法裁判的方式完成，而不是由行政機關(guān)以行政命令 的方式實現(xiàn)。

最后是綜合性。環(huán)境公益訴訟兼有民事訴訟的模式和行政訴訟的模式，它既要追究污染者的損害賠償責任，也要追究行政機關(guān)怠于履行職責的不作為法律責任。由此表明，環(huán)境公益訴訟是綜合了多種訴訟模式的訴訟制度。

盡管環(huán)境公益訴訟制度在保護生態(tài)環(huán)境的過程中發(fā)揮了重要的功能，但是需要指出的是，該制度在實施中仍存在一定程度上的不完善之處并有待改進。筆者認為，制度的界定、意義的探討、問題的分析是提出完善建議的必由之路，是走出環(huán)境公益訴訟制度困境的前提。

二、環(huán)境公益訴訟制度的法律困境

（一）民事環(huán)境公益訴訟制度的困境

首先，是與傳統(tǒng)民事訴訟的法律價值可能存在一定的沖突。傳統(tǒng)民事訴訟的價值意義在于解決平等主體之間的民事糾紛，也即平等主體間的民事利益分配、救濟和恢復問題，是一種私益訴訟。因此，傳統(tǒng)的民事訴訟法在程序設(shè)計上，往往是原被告處于平等的程序機制當中，如原告有權(quán)起訴，被告有權(quán)反訴；原告有權(quán)選擇管轄法院，被告有權(quán)提出管轄權(quán)異議；原告提出訴訟請求；被告進行答辯等等。但是由于民事環(huán)境公益訴訟解決的是環(huán)境公益和污染者的私益之間的分配問題，公益與私益本身的不同位階屬性，致使民事環(huán)境公益訴訟的程序設(shè)計需要向環(huán)境公益的保護相傾斜。比如，依據(jù)最高人民法院關(guān)于公益訴訟司法解釋的規(guī)定，被告不得反訴、法院可以對原告的訴訟請求進行釋明等等。這使得并入民事訴訟法的民事環(huán)境公益訴訟可能會和傳統(tǒng)民事訴訟在程序法律價值上產(chǎn)生沖突，亟需協(xié)調(diào)。

其次，檢察機關(guān)的環(huán)保工作經(jīng)驗尚顯不足[2]。檢察機關(guān)長期從事懲罰犯罪、打擊犯罪、反腐肅貪的法律監(jiān)督工作。相較于長期從事環(huán)保工作的社會組織和政府環(huán)保部門，檢察機關(guān)在環(huán)保工作經(jīng)驗以及專業(yè)的環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域的不足，可能使得檢察機關(guān)在相應(yīng)的訴訟過程中，對于環(huán)境污染狀況、環(huán)境受損害程度以及排污行為和環(huán)境污染之間的因果關(guān)系等專業(yè)問題存在說明和舉證上的困難[3]。當然，這也是目前檢察機關(guān)在訴訟中仍然需要尋求其他具有環(huán)保工作經(jīng)驗和專門技術(shù)的政府部門或者社會機構(gòu)以技術(shù)支持的原因。

最后，對受損的環(huán)境公益的賠償執(zhí)行可能存在一定的障礙。一方面，因為環(huán)境具有流動性、具有一定的自我修復能力，這就可能導致環(huán)境被破壞后，環(huán)境自身通過自我調(diào)節(jié)能力使之回復原貌，或者環(huán)境污染因為環(huán)境流動而轉(zhuǎn)移到其它地區(qū)，亦或者擴散到更多地區(qū)。那么環(huán)境損害賠償就可能因為被賠償和救濟的對象喪失或轉(zhuǎn)移而難以得到有效準確執(zhí)行處理。另一方面，生態(tài)環(huán)境的損害賠償往往數(shù)額巨大，大額的損害賠償款項應(yīng)當如何管理、如何使用、如何監(jiān)督以確?！皩？顚Ｓ谩边M行生態(tài)環(huán)境修復治理，這些都是民事環(huán)境公益訴訟亟需面對和解決的實際困境。

（二）行政環(huán)境公益訴訟制度的困境

首先，是與傳統(tǒng)行政訴訟的法律價值可能存在一定的沖突[4]。傳統(tǒng)行政訴訟解決的問題，是通過司法方式進行被訴具體行政行為合法性問題的依法審核與裁判，進而對行政相對人的私人利益進行救濟。因此，也有學者主張傳統(tǒng)行政訴訟的本質(zhì)實際上是一種私益訴訟[5]。傳統(tǒng)行政訴訟設(shè)立的初衷即是通過司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)是否合法，進而實現(xiàn)了對行政相對人私權(quán)利的法律救濟，同時監(jiān)督了行政主體公權(quán)力的依法行使。然而，環(huán)境公共利益并不屬于私權(quán)利范疇。法定機關(guān)以訴訟方式監(jiān)督環(huán)保行政主管部門是否依法履職、是否依法維護環(huán)境公共利益，根本上救濟的是環(huán)境公共利益而非某個具體相對人的私權(quán)利。這使得行政環(huán)境公益訴訟在救濟的利益屬性上有別于傳統(tǒng)行政訴訟。將行政環(huán)境公益訴訟并入行政訴訟法，可能導致訴訟價值和救濟利益性質(zhì)的泛化，亟需進行必要梳理。

另外，行政環(huán)境公益訴訟同時缺少必要的事后監(jiān)督機制。檢察機關(guān)督促行政機關(guān)積極履行職責，但是檢察機關(guān)并不知曉行政機關(guān)是否依法作為以及作為到何種程度。如果缺乏檢察機關(guān)事后監(jiān)督機制，未能對環(huán)保行政主管部門進行充分的訴訟后督促，就有可能導致環(huán)保行政不作為繼續(xù)發(fā)生。長此以往，也可能造成環(huán)境的持續(xù)惡化。

三、環(huán)境公益訴訟的法律完善

（一）建立環(huán)境公益訴訟的合一審理機制

環(huán)境公益訴訟實際上需要解決兩個問題。第一，是向污染者追究賠償法律責任，屬于民事訴訟方面的問題；第二，是追究行政機關(guān)的不作為法律責任，屬于行政訴訟方面的問題。首先，這兩項訴訟需要在不同的審判庭、由不同的審判組織進行依法審判。但是畢竟這是同一案件，具有同一的法律事實。反復審理極易造成訴訟資源的浪費。事實上，如果民事環(huán)境公益訴訟原告敗訴，那么意味著污染者與環(huán)境損害之間可能不具有因果關(guān)系，那么行政機關(guān)也很可能并不構(gòu)成怠于履行職責。民事環(huán)境公益訴訟的審理實際上也為行政環(huán)境公益訴訟的審理完成了部分事實的判定工作。所以為了節(jié)約司法資源、司法成本和司法時間，需要建立環(huán)境公益訴訟的合一審理機制，將民事、行政環(huán)境公益訴訟一并審理。

（二）建立環(huán)境公益訴訟的專門立法

為建立環(huán)境公益訴訟的合一審理機制，我國可以探索建立環(huán)境公益訴訟程序的專門立法，解決環(huán)境公益訴訟的合一審理程序的法律依據(jù)問題。這樣不僅可以解決傳統(tǒng)民事訴訟法與新型民事環(huán)境公益訴訟、傳統(tǒng)行政訴訟法與新型行政環(huán)境公益訴訟的沖突困境；還可以進一步解決民事訴訟法、行政訴訟法分別調(diào)整下的民事、行政環(huán)境公益訴訟在合一審理過程中的程序差異問題。畢竟，如果要建立環(huán)境公益訴訟的合一審理機制，必須要以建立環(huán)境公益訴訟的專門立法為前提。民事訴訟與行政訴訟是不同的訴訟程序，難以直接合二為一。另外，建立環(huán)境公益訴訟程序的專門立法還可以使環(huán)境公益訴訟的地位得以極大提升，從而推進環(huán)境保護工作的進一步發(fā)展。

（三）建立環(huán)境公益訴訟基金機制

為應(yīng)對個案生態(tài)環(huán)境損害的賠償與個案受損害的環(huán)境之間有時無法有效對應(yīng)的問題，筆者建議探索建立環(huán)境公益訴訟基金。民事環(huán)境公益訴訟原告勝訴取得的生態(tài)環(huán)境損害賠償費用，可以計入該環(huán)境公益訴訟基金，不僅可以直接用于救濟個案中的受損害的環(huán)境利益，也可以用于救濟其他地區(qū)的受損害的環(huán)境利益。形成全國范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償費用匯集起來共同救濟全國范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害的大格局秩序。

結(jié)語：環(huán)境公益訴訟制度作為“新型”訴訟制度，旨在救濟并維護環(huán)境的公共利益，檢查并督促有關(guān)行政部門積極履行對環(huán)境保護的職責。盡管新型的環(huán)境公益訴訟在發(fā)展的過程中存在一定的法律困境，但是只要積極探索、積極實踐制度創(chuàng)新，為環(huán)境公益訴訟“量身打造”必要的實體和程序規(guī)則，一定可以更大程度地實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的制度價值，實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的妥善救濟和維護。