劉美 葉曉雅

中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院

隨著地方政府投融資體制的變遷，2014年P(guān)PP模式順勢(shì)而生。在財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部門出臺(tái)的一系列政策文件的推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)5年的發(fā)展，PPP工作成果顯著。截至2019年6月30日，全國(guó)PPP項(xiàng)目入管理庫(kù)9032個(gè)，入庫(kù)金額達(dá)136,125.62億元。但在發(fā)展過(guò)程中，潛在的問(wèn)題日益暴露，逐漸加大了地方債務(wù)治理的壓力。隨著對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范管理的推進(jìn)，系列規(guī)范PPP發(fā)展的政策陸續(xù)出臺(tái)。通過(guò)對(duì)系列政策的分析，我們發(fā)現(xiàn)其都在強(qiáng)調(diào)績(jī)效的重要性。2018年《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》發(fā)布后，各地結(jié)合實(shí)際，探索出臺(tái)實(shí)施意見，開展績(jī)效管理的應(yīng)用。PPP作為地方政府投融資體制的重要組成，開展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理具有十分重要的意義，將有利于PPP項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范化、有利于推動(dòng)PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)概念分析

在新時(shí)代下，為了推進(jìn)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的高效實(shí)施，首要的是對(duì)相關(guān)概念的基本內(nèi)涵有全面的把握，下面對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)概念進(jìn)行逐一分析。

PPP為政府實(shí)體與私營(yíng)實(shí)體就特定期限內(nèi)一項(xiàng)基建資產(chǎn)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)或維護(hù)所達(dá)成的長(zhǎng)期合同約定。該政府實(shí)體一般在合同期內(nèi)保持對(duì)資產(chǎn)的所有權(quán)，但與私營(yíng)實(shí)體分擔(dān)長(zhǎng)期的資產(chǎn)增值風(fēng)險(xiǎn)和全生命周期風(fēng)險(xiǎn)。合同結(jié)束時(shí)，資產(chǎn)往往按照政府在合同中規(guī)定的條件交回給政府。PPP項(xiàng)目顧名思義，是指以PPP模式推進(jìn)的項(xiàng)目。

績(jī)效的概念源自于上個(gè)世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)針對(duì)績(jī)效的概念分化為兩個(gè)派別，其中一個(gè)派別認(rèn)為，績(jī)效是行為，是一種能被人們觀察到的實(shí)際行為表現(xiàn)。另一個(gè)派別認(rèn)為，績(jī)效是結(jié)果。本文認(rèn)為績(jī)效是行為和結(jié)果的結(jié)合。

美國(guó)學(xué)者泰勒是最早研究績(jī)效管理的學(xué)者，Bill和Ruyu是最初提出績(jī)效管理一詞的，并將其界定為“管理、衡量、提高績(jī)效、增強(qiáng)發(fā)展?jié)摿Α?。綜合近年來(lái)國(guó)內(nèi)外各學(xué)者對(duì)于績(jī)效管理方面的研究，績(jī)效管理是一個(gè)過(guò)程，是企業(yè)為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，不斷溝通、不斷提高、不斷考核的過(guò)程。

績(jī)效管理體系以實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效管理為目標(biāo)，各級(jí)管理者和員工為追求該目標(biāo)，參與到績(jī)效計(jì)劃、溝通、評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用和目標(biāo)改進(jìn)等系列工作?？?jī)效管理體系是一個(gè)過(guò)程，一個(gè)不斷循環(huán)改進(jìn)的過(guò)程，目的是促進(jìn)企業(yè)預(yù)期效益高效實(shí)現(xiàn)。

PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系是基于相關(guān)方利益需求的基礎(chǔ)，將績(jī)效管理理念用于PPP項(xiàng)目，通過(guò)績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效運(yùn)行、績(jī)效考評(píng)、績(jī)效反饋四個(gè)環(huán)節(jié)的管理，構(gòu)成PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系，以期達(dá)到資金效用的最大化、PPP利益相關(guān)方滿意度最大化、PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的目的。

二、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系構(gòu)建的意義

第一，構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系符合政策的一貫要求。通過(guò)梳理現(xiàn)有政策，按照時(shí)間順序，我們發(fā)現(xiàn)自2013年以來(lái)，共有國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)文、財(cái)金〔2019〕10號(hào)文等8項(xiàng)政策文件下發(fā)，且政策條款都有涉及績(jī)效管理。由此可見，PPP績(jī)效管理是政府部門一直以來(lái)的關(guān)注點(diǎn)。

第二，構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系契合高質(zhì)量發(fā)展的需要。十九大報(bào)告論斷我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展在未來(lái)將延伸至發(fā)展的方方面面。PPP作為地方建設(shè)發(fā)展重要抓手之一，也勢(shì)必要走高質(zhì)量發(fā)展的路子。如何研判PPP是否高質(zhì)量，是否偏離高質(zhì)量發(fā)展之路，這就需要對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系進(jìn)行構(gòu)建研究。

第三，構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系是PPP價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保證。PPP作為構(gòu)建地方多元投融資體系的一環(huán)，能夠吸引社會(huì)資本參與地方建設(shè)，提升地方政府服務(wù)能力和水平。構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系，能夠最大化政府和社會(huì)資本的資金效益，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，進(jìn)而滿足人民對(duì)美好生活的需要。

第四，構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。服務(wù)型政府已經(jīng)提出多年，且對(duì)其要求越來(lái)越明確。如何讓服務(wù)型政府看得見，摸得著，最直接的方式是對(duì)政府服務(wù)進(jìn)行績(jī)效管理，量化服務(wù)。政府推廣實(shí)施PPP模式，借助市場(chǎng)力量，推動(dòng)公共服務(wù)資源的區(qū)間配置平衡化。構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系，促使PPP推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)作用的有效發(fā)揮，為服務(wù)型政府建設(shè)發(fā)力。

三、國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)研究

（一）關(guān)于PPP績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建的研究

馮麗霞、陳義基于對(duì)績(jī)效的概念理解，分析績(jī)效管理存在問(wèn)題及影響工程項(xiàng)目績(jī)效的關(guān)鍵因素，從財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)兩個(gè)板塊構(gòu)建工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。游亞宏基于改進(jìn)的平衡計(jì)分卡方法，堅(jiān)持公眾服務(wù)、財(cái)務(wù)效益、內(nèi)部管理、可持續(xù)性四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建政府投資項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系。趙國(guó)富、王守清根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了20個(gè)指標(biāo)組成的矩形指標(biāo)體系。尹貽林、杜亞靈借助文獻(xiàn)檢索方法，構(gòu)建了質(zhì)量、成本、工期等十六個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的績(jī)效管理體系。楊永恒、王有強(qiáng)通過(guò)文獻(xiàn)檢索及調(diào)研座談構(gòu)建了由公共服務(wù)質(zhì)量、性價(jià)比、成本控制能力、服務(wù)及時(shí)性、滿足公眾預(yù)期、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、保護(hù)環(huán)境、有效利用自然資源、帶來(lái)創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、實(shí)現(xiàn)安全11個(gè)指標(biāo)組成的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)體系。Atkinson認(rèn)為工期、成本、質(zhì)量三個(gè)方面的指標(biāo)關(guān)系著PPP項(xiàng)目績(jī)效管理成功。

（二）關(guān)于PPP績(jī)效管理因素的研究

丁榮貴、張?bào)w勤指出機(jī)械式思維對(duì)項(xiàng)目績(jī)效管理質(zhì)效有負(fù)面影響，可通過(guò)系統(tǒng)性思維改善項(xiàng)目績(jī)效管理水平。王超從PPP項(xiàng)目實(shí)施的6個(gè)階段出發(fā)，提出PPP績(jī)效管理的關(guān)鍵因素是那些阻礙PPP項(xiàng)目相關(guān)方利益實(shí)現(xiàn)的因素。Belassi指出項(xiàng)目?jī)?nèi)部環(huán)境的影響、項(xiàng)目相關(guān)的外部影響以及人的因素是PPP績(jī)效管理的關(guān)鍵因素。Rowlinson認(rèn)為PPP績(jī)效管理的關(guān)鍵成功因素具備三個(gè)特點(diǎn)：項(xiàng)目本身具有、影響工作有效性及有利于提高項(xiàng)目效率。Patrick認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)因素是PPP績(jī)效管理成功的關(guān)鍵。趙新博基于文獻(xiàn)調(diào)研法，詳細(xì)占有、分析PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、特許權(quán)授予、施工、運(yùn)營(yíng)、移交階段對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理結(jié)果有影響的關(guān)鍵指標(biāo)，形成PPP項(xiàng)目關(guān)鍵指標(biāo)要素圖像。楊鳳嬌結(jié)合文獻(xiàn)調(diào)研、專家訪談、因素分析等方法，歸納總結(jié)出PPP項(xiàng)目全生命周期24個(gè)關(guān)鍵因素指標(biāo)。

四、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系構(gòu)建

（一）PPP績(jī)效管理體系構(gòu)建思路

實(shí)施PPP項(xiàng)目績(jī)效管理，是落實(shí)中央文件的重要舉措，和資管新規(guī)一樣，是正確的管理政策。但是，資管新規(guī)的發(fā)布實(shí)施，存在著理想與現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重沖突，資管新規(guī)發(fā)布后，接連發(fā)了幾個(gè)“修補(bǔ)”文件。PPP自推出以來(lái)，雖然整體成果顯著，但很多地方對(duì)PPP還處于一知半解的狀態(tài)，理解PPP績(jī)效管理根本就是“對(duì)牛彈琴”。要想實(shí)施PPP績(jī)效管理，構(gòu)建科學(xué)可行的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系，不得不面對(duì)以下兩個(gè)問(wèn)題。一是地方政府推出PPP項(xiàng)目的初衷。要搞清楚績(jī)效管理是以完成任務(wù)為導(dǎo)向還是要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的長(zhǎng)期可運(yùn)營(yíng)性。目標(biāo)的不同將直接導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)置、考核方式等內(nèi)容的不同。二是近期國(guó)家出臺(tái)政府投資條例，對(duì)于資本金注入方式投資的PPP項(xiàng)目無(wú)疑要受到條例的約束，那么符合條例約束的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理和條例闡述的后評(píng)價(jià)要求如何結(jié)合，如何兼顧條例管理要求和PPP的績(jī)效管理。這兩者作為特例，在構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系時(shí)需要明確。綜上分析，本文研究PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系的構(gòu)建，是站在一般性項(xiàng)目的角度展開，對(duì)于特例項(xiàng)目暫時(shí)不予考慮。

（二）PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系構(gòu)建目的和內(nèi)容

1.PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系構(gòu)建目的

引入績(jī)效管理理念，建立科學(xué)、具有前瞻性的績(jī)效管理體系，基于PPP發(fā)展的實(shí)際情況，通過(guò)績(jī)效管理體系作用的發(fā)揮，最終達(dá)到推動(dòng)PPP項(xiàng)目在公共領(lǐng)域提質(zhì)增效、規(guī)范化發(fā)展的目標(biāo)。

2.PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系構(gòu)建內(nèi)容

PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的指標(biāo)體系可以分成四個(gè)層級(jí)架構(gòu)，結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)際情況，設(shè)置邏輯關(guān)系緊密、內(nèi)容完整的四個(gè)層級(jí)架構(gòu)。一級(jí)指標(biāo)關(guān)注考評(píng)體系的整體戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，確定績(jī)效管理的基本方向；二級(jí)指標(biāo)是在一級(jí)指標(biāo)的指導(dǎo)之下，根據(jù)參與各方的利益需求和項(xiàng)目發(fā)展期，確定績(jī)效管理的具體內(nèi)容，側(cè)重管理的具體目標(biāo)；三級(jí)指標(biāo)關(guān)注參與主體、期限的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及績(jī)效管理內(nèi)容的可考性，同時(shí)保證同層級(jí)績(jī)效管理要點(diǎn)的獨(dú)立性和相互補(bǔ)充性。四級(jí)指標(biāo)是具體的考核指標(biāo)，是對(duì)三級(jí)指標(biāo)的細(xì)化、量化。

（三）PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系構(gòu)建原則

為了準(zhǔn)確、直觀地反映PPP運(yùn)行效果，本文堅(jiān)持“績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效運(yùn)行、績(jī)效考評(píng)、績(jī)效反饋”四個(gè)方面構(gòu)建績(jī)效管理體系，通過(guò)開展全面分析，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行效果及未來(lái)發(fā)展提供一個(gè)較為全面的視角。為了構(gòu)建科學(xué)、合理的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系，績(jī)效管理體系的構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則。

1.全過(guò)程原則

PPP項(xiàng)目的周期較長(zhǎng)，涉及項(xiàng)目的前期、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等不同階段，為了保證績(jī)效管理的質(zhì)效，在構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系的時(shí)候，要考慮項(xiàng)目所處的階段。

2.行業(yè)屬性原則

PPP在我國(guó)出現(xiàn)時(shí)間雖然比較短，但自推出以來(lái)便備受關(guān)注，發(fā)展至今，PPP項(xiàng)目覆蓋交通運(yùn)輸、市政工程、教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等18個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。行業(yè)屬性不同，在進(jìn)行績(jī)效管理時(shí)，認(rèn)定的關(guān)鍵因素也會(huì)存在差異。

3.量化原則

PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的目的是為了提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量，保障資源配置的合理有效。美國(guó)管理學(xué)大師PeterF.Drucker曾經(jīng)提出“沒(méi)有量化，就沒(méi)有管理”，績(jī)效管理的量化便于結(jié)果的定量分析，有利于對(duì)PPP運(yùn)行質(zhì)量的判斷。

4.可操作性原則

可操作性是績(jī)效管理的必要原則之一，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系必須進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理遵循可操作性原則，可以簡(jiǎn)化管理程序，提高工作效率，保證績(jī)效管理體系能夠有效的運(yùn)行，確保績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）PPP績(jī)效管理體系的具體實(shí)施

PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系涵蓋績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效運(yùn)行、績(jī)效考評(píng)、績(jī)效反饋四個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建績(jī)效管理體系需要從這四個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)力，以確保PPP績(jī)效管理的質(zhì)效。

1.強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績(jī)效計(jì)劃管理

PPP項(xiàng)目績(jī)效計(jì)劃管理是PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的基礎(chǔ)，PPP項(xiàng)目績(jī)效計(jì)劃應(yīng)當(dāng)明確化、細(xì)化、量化，合理可行。PPP項(xiàng)目績(jī)效計(jì)劃應(yīng)該覆蓋項(xiàng)目產(chǎn)出計(jì)劃和項(xiàng)目效果計(jì)劃，項(xiàng)目產(chǎn)出計(jì)劃包括項(xiàng)目建設(shè)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本計(jì)劃；項(xiàng)目效果計(jì)劃包括項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展效益以及利益相關(guān)方的滿意度。在制定PPP項(xiàng)目績(jī)效計(jì)劃時(shí)，要區(qū)分PPP項(xiàng)目的階段，并盡可能考慮PPP項(xiàng)目利益相關(guān)方的需求，制定與之匹配的績(jī)效計(jì)劃。

2.規(guī)范PPP項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行管理

PPP項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行管理是為了保證績(jī)效計(jì)劃的順利實(shí)施，連接著績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效考評(píng)。由于PPP在我國(guó)發(fā)展實(shí)踐過(guò)程不長(zhǎng)，規(guī)范化運(yùn)行管理還不到位，且涉及的主體、行業(yè)較為多元化，PPP的運(yùn)行相對(duì)動(dòng)態(tài)化。故而，PPP項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行管理可能難以依據(jù)績(jī)效計(jì)劃按部就班實(shí)施，必然是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的管理過(guò)程。

3.多元化PPP項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理

績(jī)效考評(píng)是績(jī)效管理的核心，沒(méi)有好的績(jī)效考評(píng)，績(jī)效管理就難以發(fā)揮其功能。PPP項(xiàng)目涉及政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等多個(gè)利益方，項(xiàng)目發(fā)展階段也涉及建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期、移交期等不同時(shí)間維度。PPP項(xiàng)目的時(shí)間維度和參與主體不同，PPP績(jī)效考評(píng)的需求亦會(huì)不同。關(guān)鍵指標(biāo)的選取會(huì)隨著參與方的關(guān)注點(diǎn)不同而變化，同時(shí)，也會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的階段不同而有所差異。對(duì)PPP項(xiàng)目開展績(jī)效管理時(shí)，需要構(gòu)建多層次、多元化的績(jī)效考評(píng)管理體系?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置是績(jī)效考評(píng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的選取要與不同對(duì)象、不同階段、不同行業(yè)適配。指標(biāo)權(quán)重的確定也是績(jī)效考評(píng)管理的重要一環(huán)，權(quán)重設(shè)置的合理恰當(dāng)，能夠保障考評(píng)結(jié)果真實(shí)有效，能夠真正反應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施效果。因此，在給指標(biāo)賦權(quán)的同時(shí)，也要考慮差異化的需求。

4.做好PPP項(xiàng)目績(jī)效反饋管理

PPP項(xiàng)目績(jī)效反饋是PPP績(jī)效管理的落腳點(diǎn)，PPP績(jī)效管理要做到對(duì)績(jī)效結(jié)果的充分、有效、合理、運(yùn)用。PPP項(xiàng)目至少關(guān)系三方參與者的利益，PPP項(xiàng)目考評(píng)結(jié)果反饋至項(xiàng)目相關(guān)方，有利于各方做出正確的判斷，有利于資金效用的最大化，有利于促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。目前，針對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)具體的規(guī)章指導(dǎo)，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理反饋機(jī)制尚不完善。為了保證PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的質(zhì)效，應(yīng)建立健全績(jī)效考評(píng)反饋機(jī)制、績(jī)效問(wèn)題整改制度等。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的調(diào)整階段，PPP模式也邁向新階梯，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的重要性也日益凸顯。近幾年，對(duì)于PPP的亂象問(wèn)題，高層出臺(tái)系列文件整頓規(guī)范。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是落實(shí)中央文件的重要舉措，是PPP項(xiàng)目規(guī)范化管理的要求，是PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)的保障，對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要。但由于PPP在我國(guó)出現(xiàn)時(shí)間較短，各方面的發(fā)展還不夠完善，國(guó)家層面針對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理尚缺乏指導(dǎo)性的操作。目前，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理仍然處于積極探索階段，仍面臨很多需要深入解決的問(wèn)題，例如，績(jī)效管理碎片化傾向嚴(yán)重、能力亟待完善、管理結(jié)果運(yùn)用流于形式等。未來(lái)PPP績(jī)效管理體系的構(gòu)建仍是學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界探索求解的一項(xiàng)課題。希望通過(guò)本文的研究，能夠?yàn)镻PP未來(lái)的規(guī)范、長(zhǎng)效發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量。