宋亨國

（華南師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州510006）

青少年體育活動促進(jìn)是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，需要納入國家公共服務(wù)體系進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)。我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，提高青少年體育活動參與水平，促進(jìn)其身心健康、體魄強(qiáng)健已經(jīng)成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。整體看，我國青少年體質(zhì)健康狀況不容樂觀，其重要原因是治理體系不健全。2017年11月，國家體育總局、教育部、中央文明辦、發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部、共青團(tuán)中央七部門聯(lián)合印發(fā)了《青少年體育活動促進(jìn)計(jì)劃》，正式啟動了青少年體育的協(xié)同治理。西方發(fā)達(dá)國家普遍將青少年體育參與視為一項(xiàng)基本權(quán)利，依法共治，形成了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法。研究者們在明確青少年體育活動促進(jìn)治理秩序和權(quán)力構(gòu)成的基礎(chǔ)上，對其決策權(quán)、協(xié)同管理與實(shí)施權(quán)，以及監(jiān)管與評價等進(jìn)行了深入探討，取得了豐碩的成果。本文從權(quán)力配置視角對西方發(fā)達(dá)國家青少年體育活動促進(jìn)治理的相關(guān)研究進(jìn)行梳理和分析。

1 青少年體育活動促進(jìn)是一項(xiàng)基本權(quán)利

自由和公平是體育權(quán)利的核心價值，青少年體育活動促進(jìn)是一項(xiàng)基本權(quán)利，其核心是享有均等的體育參與自由。《國際體育運(yùn)動憲章》明確提出參與體育是所有人的一項(xiàng)基本權(quán)利。《奧林匹克憲章》也提出從事體育運(yùn)動是一項(xiàng)人權(quán)，每個人都有能力根據(jù)自己的需要進(jìn)行體育活動。2018年 6月，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了“2018-2030年促進(jìn)身體活動全球行動計(jì)劃：加強(qiáng)身體活動，造就健康世界”，系統(tǒng)提出將聯(lián)合世界各國在 20個政策領(lǐng)域采取行動，目標(biāo)是2030年將全球不運(yùn)動的青少年（目前有 80%的青少年沒有達(dá)到所推薦的體育活動水平）比例減少15%（World Health Organization,2018）。國際社會的高度共識下，西方發(fā)達(dá)國家日益將青少年體育活動促進(jìn)視為一項(xiàng)重要權(quán)利，給予充分的法律保障，研究者們也以此為中心展開了不同視角的探討。主要內(nèi)容有以下幾方面：

1．青少年體育權(quán)利具有清晰的價值向度。隨著體育文化和體育市場的快速發(fā)展，人們?nèi)找嬉篌w育應(yīng)采取與其他主要社會制度（如教育、公共衛(wèi)生）一樣公平和多樣化的標(biāo)準(zhǔn)（Coalter,2009）。在公平理念導(dǎo)向下，突出強(qiáng)調(diào)體育參與的自由與安全。體育社會制度的不斷完善日益拓展了體育權(quán)利的形態(tài)和類型，不斷從應(yīng)然權(quán)利向法定權(quán)利、社會權(quán)利和實(shí)體權(quán)利轉(zhuǎn)化（宋亨國 等,2016），兒童和青少年體育權(quán)利也成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。兒童體育權(quán)利保護(hù)已經(jīng)成為各類體育組織關(guān)注的主要議題，在國家政策和實(shí)踐中產(chǎn)生了重要影響。體育是一項(xiàng)特殊的社會制度，具有和其他社會制度一樣的風(fēng)險和保護(hù)功能，這一制度塑造了體育運(yùn)動的聲譽(yù)，使其成為保護(hù)兒童權(quán)利的典范（Brackenridge et al., 2014）。體育參與是孩子們的一項(xiàng)基本權(quán)利，運(yùn)動在他們的學(xué)習(xí)和生活中扮演著重要的角色，但從發(fā)展歷程看，這一權(quán)利經(jīng)常被遺忘，直到 19世紀(jì)末情況才出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。孩子們與體育是密不可分的，他們天性喜歡運(yùn)動，如果在體育運(yùn)動中施加過多的限制就會剝奪他們玩耍和參與的權(quán)利（Davey et al.,2009）。有組織的青少年體育活動因?yàn)槠渚哂絮r明的包容性和競爭性而成為一個獨(dú)一無二的領(lǐng)域。體育運(yùn)動應(yīng)該向所有孩子開放，不管他們的運(yùn)動能力如何，這對孩子們早期的身心發(fā)展十分重要；同時隨著年齡的增長，體育活動能夠潛移默化地促進(jìn)青少年在其他方面取得成功（Gottzen et al.,2012）。青少年體育活動促進(jìn)是一項(xiàng)基本權(quán)利，但是各國對這一權(quán)利的保護(hù)不盡相同，仍然存在不少問題，需要進(jìn)一步給予高度關(guān)注。聯(lián)合國的“體育活動促進(jìn)發(fā)展與和平研究報(bào)告”認(rèn)為，很多國家都將本國的法律價值增值歸因于把體育視為了一項(xiàng)基本人權(quán)。

盡管很多國際公約規(guī)定了青少年應(yīng)享有的體育權(quán)利，但實(shí)際中，這些權(quán)利在很多國家往往被否認(rèn)，經(jīng)常出現(xiàn)性別和能力歧視；同時由于政治上沒有認(rèn)識到體育運(yùn)動在社會中的重要性，體育權(quán)利也經(jīng)常被忽視。因此，只有將體育權(quán)利納入保障和實(shí)施人權(quán)的法律制度體系中，人們才能自由行使這一權(quán)利（United Nations Inter-Agency,2018）。Mcdowell（2016）研究認(rèn)為：1972年教育修正案第 9條法案通過，這在很大程度上保障了在美國沒有人會因?yàn)樾詣e而被排除在聯(lián)邦財(cái)政資助的教育和體育之外。40多年后，我們制定了一部旨在保護(hù)更多人權(quán)益的法律，但卻很少關(guān)注那些參加不同層次和水平學(xué)校體育活動的青少年群體。

總的來說，權(quán)力只有在承認(rèn)個體權(quán)利是一項(xiàng)實(shí)體權(quán)利時才具有合法性。體育權(quán)利是一項(xiàng)基本人權(quán)，需要不斷推進(jìn)其實(shí)體化進(jìn)程，如果沒有一個有組織的、良好的社會制度環(huán)境，這種自由就無法實(shí)現(xiàn)（Mirzeoglu et al.,2016）。國際人權(quán)法是當(dāng)前全球化背景下各種自然權(quán)利表達(dá)的總和，各國必須聯(lián)合起來將體育人權(quán)（尤其是青少年群體）轉(zhuǎn)化為共同遵循的原則，并在法律上設(shè)定具體國際管轄權(quán)的積極權(quán)利（Coakley et al.,2011）。

2．運(yùn)動傷害風(fēng)險防范是實(shí)現(xiàn)青少年體育權(quán)益的重要內(nèi)容和手段。兒童和青少年可能無法充分認(rèn)識參加體育運(yùn)動所帶來的風(fēng)險，因此需要對運(yùn)動風(fēng)險的可接受性及原因展開差異性分析。體育運(yùn)動是青少年受傷的主要原因，由于持續(xù)處于生理發(fā)育期，長時間的運(yùn)動極易出現(xiàn)損傷，因此需要建立完善的預(yù)防機(jī)制。

從評估青少年運(yùn)動傷害預(yù)防策略有效性的角度看，可以通過系統(tǒng)監(jiān)控內(nèi)外部因素予以實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部因素主要包括體能、素質(zhì)、運(yùn)動能力等的監(jiān)測，外部因素主要包括安全政策、防范機(jī)制、運(yùn)動防護(hù)等的實(shí)施（Abernethy et al.,2007）。Bachynski等（2014）認(rèn)為，運(yùn)動風(fēng)險評估根植于一個國家的文化之中，必須放置于所處的社會環(huán)境中進(jìn)行評價；每一個運(yùn)動項(xiàng)目都與社會文化緊密相連。在美國橄欖球和加拿大冰球中，輕度創(chuàng)傷性腦損傷（mTBI）風(fēng)險框架對界定運(yùn)動損傷范圍和補(bǔ)救措施范圍有著巨大的影響；除了政治經(jīng)濟(jì)因素之外，美國和加拿大根深蒂固的社會和文化模式也可能會影響到體育風(fēng)險的治理框架。Finch等（2011）分析了青少年運(yùn)動傷害預(yù)防的主要因素，他們認(rèn)為制定國家統(tǒng)一的體育傷害預(yù)防政策至關(guān)重要，能夠確立明確的指導(dǎo)方針。

為了預(yù)防青少年出現(xiàn)運(yùn)動損傷，必須要從實(shí)施環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、有效投入三個方面積極整合資源，并針對性研發(fā)運(yùn)動損傷預(yù)防系統(tǒng)，建立數(shù)據(jù)量化的安全行為準(zhǔn)則。Perry（2014）認(rèn)為，青少年運(yùn)動中的頭部損傷已經(jīng)成為公共健康關(guān)注的焦點(diǎn)問題，因此制定專門的政策和法案是預(yù)防和減少此類傷害的有效辦法。作者結(jié)合美國國家運(yùn)動與體育教育協(xié)會（NASPE）的腦震蕩信息表對 50個州及哥倫比亞特區(qū)的腦震蕩法律進(jìn)行了審查，建議采取針對性地改進(jìn)措施：以現(xiàn)有法案為依據(jù)進(jìn)一步建立和優(yōu)化預(yù)防執(zhí)行機(jī)制，如體育運(yùn)動中限制頭部接觸；為教練、家長、運(yùn)動員等利益相關(guān)者開展更加系統(tǒng)的腦震蕩預(yù)防教育；逐步將這些關(guān)鍵因素納入到國家法律法規(guī)中，全面指導(dǎo)和改善運(yùn)動腦震蕩損傷的預(yù)防、教育和管理。

3．體育權(quán)利是一項(xiàng)基本權(quán)利，具有排他性，需要以國家司法為屏障清晰認(rèn)定各種侵權(quán)行為及其法律責(zé)任，并通過專門的途徑來規(guī)避運(yùn)動中潛在的暴力因素?！秲和瘷?quán)利公約》第19條規(guī)定，所有的兒童都有權(quán)免受暴力侵害，并呼吁締約國采取一切適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施，其中最為重要的是，要尊重兒童（運(yùn)動員）基本的體育權(quán)利，制定和執(zhí)行他們體育參與的保護(hù)和健康標(biāo)準(zhǔn)（Brackenridge et al.,2012）。Brackenridge等（2010）認(rèn)為，很難在體育運(yùn)動中全面掌握對青少年的暴力行為證據(jù)，因此非常有必要展開更多有針對性的研究，以便向體育管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)組織明確體育運(yùn)動可能帶來的暴力風(fēng)險和危害。各國政府和非政府體育組織沒有建立兒童暴力（包括體育暴力）的協(xié)調(diào)治理機(jī)制，而且也沒有證據(jù)表明，體育發(fā)展機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)兒童暴力行為機(jī)構(gòu)之間存在職能上的聯(lián)系。各國處理兒童暴力的方式大相徑庭，建議制定統(tǒng)一的國際保護(hù)和預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置專門的監(jiān)控機(jī)構(gòu)。Partington（2014）研究認(rèn)為，歐洲體育的一項(xiàng)重要成就是擁有大規(guī)模的高水平志愿者教練員，正是由于他們而實(shí)現(xiàn)了青少年體育的快速發(fā)展，然而，教練員也可能會引發(fā)責(zé)任法律關(guān)系。在英國，法院雖然會對教練員的法律責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格審查，但也反映出這方面存在很多法律漏洞，比如訓(xùn)練時出現(xiàn)損傷，無法對教練員責(zé)任進(jìn)行清晰認(rèn)定。鑒于此，積極保護(hù)教練員的職業(yè)責(zé)任已經(jīng)成為國家體育管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)先事項(xiàng)。2014年制定的《歐盟體育工作計(jì)劃》將成立體育人力資源管理專家小組，旨在解決教練員在指導(dǎo)青少年體育活動中可能出現(xiàn)的責(zé)任劃分及補(bǔ)償問題。Coufalová等（2014）提出，必須清晰劃分體育侵權(quán)責(zé)任，這是保護(hù)當(dāng)事人體育權(quán)益的重要手段。

體育作為一個自治系統(tǒng)，有著比較完善的規(guī)范、行為準(zhǔn)則，以及明確的內(nèi)部關(guān)系。當(dāng)出現(xiàn)侵權(quán)行為時，首先應(yīng)確認(rèn)責(zé)任主體和性質(zhì)，如果已經(jīng)超越了仲裁調(diào)解范疇，可以依據(jù)民法、行政法提起訴訟，而在最嚴(yán)重的情況下，可以依據(jù)刑法來保護(hù)青少年的體育權(quán)益。

綜上所述，西方發(fā)達(dá)國家普遍把青少年體育活動促進(jìn)視為一項(xiàng)基本人權(quán)，將其依法納入到公共健康治理體系；同時也將其視為一項(xiàng)公共權(quán)利，制定專項(xiàng)法案予以保障。從權(quán)力形態(tài)上看，青少年體育活動促進(jìn)是一項(xiàng)動態(tài)權(quán)利，內(nèi)涵不斷拓展豐富，其在公平核心價值理念的導(dǎo)向下，突出強(qiáng)調(diào)體育參與的自由和安全，以實(shí)現(xiàn)青少年身心健康和社會健康為根本利益訴求。從權(quán)利運(yùn)行看，青少年體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴于完善的國家法制，同時需要防范運(yùn)動傷害風(fēng)險，防止體育暴力，厘清侵權(quán)責(zé)任，這是進(jìn)行依法共治的基礎(chǔ)。

2 青少年體育活動促進(jìn)的治理權(quán)

法治視域下，由管理向治理轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為國家和公民社會的發(fā)展趨勢。20世紀(jì) 90年代以來，隨著西方法治進(jìn)程的不斷深入，治理權(quán)理論日趨成熟。以權(quán)力合理配置為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)整體利益為最終目標(biāo)，確立了治理權(quán)的核心價值和內(nèi)在機(jī)理，也為深入探討青少年體育活動促進(jìn)治理中的權(quán)力問題奠定了基礎(chǔ)。從法制情況看，西方發(fā)達(dá)國家針對青少年體育制定了比較完善的法案，其中以美國“學(xué)校綜合體育運(yùn)動計(jì)劃”“國民體育活動計(jì)劃”“兒童和青少年體育活動報(bào)告卡”；加拿大的“兒童和青少年體育活動指南”“兒童運(yùn)動，健康”計(jì)劃、兒童和青少年 24小時活動指南；澳大利亞的“澳大利亞：最健康國家 2020——國家預(yù)防健康戰(zhàn)略”“嬰幼兒健康飲食與體育活動指南”等最具代表性。青少年體育活動促進(jìn)治理權(quán)主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

2.1 青少年體育活動促進(jìn)治理的權(quán)力秩序

青少年體育活動促進(jìn)需要納入國家法制體系，它以多元權(quán)利為基礎(chǔ)，契合于法治社會和市民社會的理性規(guī)則秩序理念。治理的本質(zhì)是為集體行為和秩序創(chuàng)造良好的法制條件，其不依賴于政府的權(quán)威，是由多種治理方式和相互影響的管理者相互作用的結(jié)果；治理強(qiáng)調(diào)的是多權(quán)力中心，不論是公共機(jī)構(gòu)還是私人機(jī)構(gòu)，只要其得到了法律和公眾的認(rèn)可，就都可能成為在不同層面上的權(quán)力中心（Stoker,1998）。在民主化進(jìn)程中，體育治理進(jìn)一步細(xì)化并彰顯了這種合法性的權(quán)力秩序。

體育治理是指與國家體育機(jī)構(gòu)、非政府體育組織等建立有效管理網(wǎng)絡(luò)，并在完善的立法和政策體系下協(xié)同或獨(dú)立運(yùn)作的過程，核心目的是實(shí)現(xiàn)社會公共體育利益的道德、民主、高效及責(zé)任（Siekmann et al.,2010）。其主要包括以下兩層含義：一是依法享有不同層次的自治權(quán)是建構(gòu)國家體育秩序，實(shí)現(xiàn)“善治”的基礎(chǔ)。Walters等（2010）提出，要不斷提高國家體育治理機(jī)構(gòu)的自主性，將使命、效率和領(lǐng)導(dǎo)力融為一體。這一改革所確立的共同治理理念是成功的關(guān)鍵性因素，體育管理機(jī)構(gòu)每年要確證資金使用必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)，并切實(shí)優(yōu)化決策權(quán)與共治體系。Mrkonjic等（2013）研究認(rèn)為，體育組織的絕對自治權(quán)在當(dāng)前體育管理的情況下是不可行的，它與語境變化緊密相關(guān)?？紤]到體育系統(tǒng)的復(fù)雜性，體育組織的自治權(quán)可以從政治、心理、經(jīng)濟(jì)和理論建構(gòu)等幾個維度去深入理解。“善治”突出強(qiáng)調(diào)了體育系統(tǒng)的多樣性，因此，應(yīng)該充分考慮實(shí)現(xiàn)體育組織自治的多種路徑，從經(jīng)濟(jì)上、政治上、法律上、功能上賦予其足夠的自主權(quán)。

二是高效的法制是體育自治的基礎(chǔ)，需要建立多方共治體系和民主協(xié)商機(jī)制。體育系統(tǒng)不發(fā)達(dá)，法制不完善的國家，其體育治理體系就存在先天合法性不足，體育組織易受政府控制，行業(yè)難以自治。一個看似可以接受的，具備自律特征的體育管理架構(gòu)，可能會出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)很糟糕的情況。如果我們要實(shí)現(xiàn)體育善治，就必須要充分了解組織文化，并成功地實(shí)現(xiàn)民主進(jìn)程，只有這樣才能使每個成員實(shí)現(xiàn)和維護(hù)組織的權(quán)力和地位（Minikin et al.,2015）。合法性的體育權(quán)力雖然奠定了依法共治的基礎(chǔ)，但其是仍然靜態(tài)的，需要建立民主協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行。協(xié)商民主體現(xiàn)在體育治理的方方面面，廣泛征集意見的決策和規(guī)劃過程是協(xié)商民主的具體體現(xiàn)，而通過授權(quán)將總體任務(wù)委托給工作組或具有明確目的的專業(yè)委員會，就是協(xié)商管理的典型例子。根據(jù)發(fā)展需要，通過與會員積極協(xié)商選取董事會成員則更加需要組織必須要具備突出的領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力（Mrkonjic et al.,2013）。

青少年體育活動促進(jìn)遵循體育“善治”的基本要求，即以秩序?yàn)橹行模瑢⑶嗌倌牦w育活動促進(jìn)納入公共健康治理體系，并建立多層次權(quán)力運(yùn)行的生態(tài)制度。體育活動促進(jìn)是一個至關(guān)重要的公共健康問題（公共權(quán)利），有規(guī)律的體育鍛煉與個體健康及社會利益密切相關(guān)，體育參與程度和水平受到個人、社會和環(huán)境因素的綜合影響，需要制定專門的國家政策和標(biāo)準(zhǔn)，建立全社會協(xié)同實(shí)施制度（Pratt et al.,2004）。Lindqvist（2015）從授權(quán)和社會認(rèn)知理論的視角提出，青少年健康促進(jìn)是一個包括多種因素的系統(tǒng)，其干預(yù)是以對傳統(tǒng)權(quán)力（集中）的剝離為基礎(chǔ)，并以個人、環(huán)境、行為因素的有機(jī)融合為實(shí)現(xiàn)路徑。Haapala等（2014）認(rèn)為，根據(jù)社會生態(tài)模型，體育活動促進(jìn)治理是一個包含個人、社會、環(huán)境、政策等因素的多層次體系，其中社會支持、學(xué)校體育是提升青少年體育參與程度的關(guān)鍵，需要給予戰(zhàn)略支持。同時，在科學(xué)政策指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，要賦予學(xué)校自主權(quán)，并尊重其自由裁量權(quán)，以便其針對性地制定和實(shí)施更靈活和可調(diào)整的干預(yù)策略和措施。Perez等（2017）從社會環(huán)境和心理因素之間的有機(jī)聯(lián)系入手，提出了青少年體育活動促進(jìn)治理的生態(tài)模型。他們認(rèn)為均衡的決策、良好的環(huán)境能夠顯著提升青少年體育活動水平，因此要以社區(qū)為中心，不斷優(yōu)化環(huán)境（體育設(shè)施），提供更多的參與機(jī)會。

青少年體育活動促進(jìn)治理要給予多方自主權(quán)，這是建構(gòu)國家體育秩序、實(shí)現(xiàn)體育社會利益最大化的基礎(chǔ)，但是，在治理過程中也要防范權(quán)力的濫用。法院一般不介入體育組織的決定，但如果被控違反了自然正義和法律正義，司法也會介入。司法介入的前提條件是已經(jīng)用盡了行業(yè)內(nèi)部的紀(jì)律機(jī)制，并且最終不能進(jìn)行有效地調(diào)解或仲裁（Donnellan,2016）。青少年體育活動促進(jìn)治理的多權(quán)力秩序需要不斷優(yōu)化，因此要建立國家權(quán)威的法律規(guī)范，在立法方面應(yīng)側(cè)重于選擇“非干預(yù)主義立法模式”，并建立有效的權(quán)力監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制（Stoker,1998）。

2.2 青少年體育活動促進(jìn)治理權(quán)的構(gòu)成

青少年體育活動促進(jìn)治理以“效率”為核心訴求，這就決定了其權(quán)力構(gòu)成的有機(jī)融合性。從本質(zhì)上講，治理是將公民有分歧的選擇權(quán)轉(zhuǎn)化為有效決策權(quán)（如制定政策）的一種方式和手段，即將實(shí)現(xiàn)多元化的社會利益轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一行動，其要求利益相關(guān)者共同參與和遵從（Kohlerkoch,2003）。在一個法制國家，所有的權(quán)力都被納入到法制和公開運(yùn)行的框架中，政府決策將通過制度高效率運(yùn)行。治理是達(dá)成有約束力協(xié)議的實(shí)施過程，任何治理都鑲嵌在制度中，以法律為框架，并依賴于權(quán)威有效實(shí)施，由于實(shí)現(xiàn)了治理權(quán)力的合理配置，各種組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源都變得多樣化，而這些多樣的權(quán)力關(guān)系就構(gòu)成了治理模式的核心內(nèi)容（Walters et al.,2010）。

善治除了合理配置治理權(quán)力外，還需要建立公開透明的權(quán)力監(jiān)督制度。公眾知情權(quán)和善政就如同一枚硬幣的兩面，無法分離，它能夠使公眾充分了解公共政策，并對其正確與否做出判斷（Bhat,2013）。從表現(xiàn)力和高效的角度看，體育治理意味著踐行社會責(zé)任，通過與多方共同建立和發(fā)展戰(zhàn)略能力來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)（Vega et al.,2015）。其主要表現(xiàn)為：一是體育治理的本質(zhì)是與規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、激勵、控制等密切相關(guān)的綜合技能，涉及的領(lǐng)域非常廣泛，其中體育介質(zhì)（領(lǐng)域）、體育管理經(jīng)驗(yàn)、有組織的運(yùn)動競賽和體育企業(yè)通過相互依存、相互制約的方式影響著它的方方面面，因此需要建構(gòu)專業(yè)和職業(yè)化的團(tuán)隊(duì)（Drakulevski et al.,2014）。

二是體育治理需要納入法治體系中，以便明確政府、管理者、執(zhí)行者之間的權(quán)力關(guān)系與合作關(guān)系（Panagiotopoulos, 2016）。在多權(quán)力秩序中，決策權(quán)是關(guān)鍵，它從根本上決定著體育治理的方向。當(dāng)然，體育組織或部門不能只關(guān)注有限利益相關(guān)者（精英）的（商業(yè)）利益，也不能以個人利益為導(dǎo)向，而應(yīng)將整體利益作為治理的目標(biāo)（Bruyninckx, 2012）。

三是從運(yùn)行看，公眾溝通、民主決策、權(quán)力制衡和團(tuán)結(jié)一致構(gòu)成了體育治理的四個維度，這就要求建立科學(xué)的分權(quán)制度，不斷深化體育機(jī)構(gòu)改革，以確保決策的穩(wěn)健性和獨(dú)立性，以及實(shí)施的有效性（Geeraert,2013）。過去的幾十年，體育治理標(biāo)準(zhǔn)這一嚴(yán)肅問題已經(jīng)引起了公眾的高度關(guān)注，體育善治要求建立有效的問責(zé)程序，但也要注重組織的目標(biāo)效率，以及信任、誠實(shí)和專業(yè)的組織文化建設(shè)，同時還需要保持組織的彈性和韌性（Jens,2013）。

四是體育治理的核心訴求是實(shí)現(xiàn)公共體育利益（全民體育、健康福利、促進(jìn)教育和社會發(fā)展的重要手段等），其運(yùn)行的基礎(chǔ)是“共同社會責(zé)任戰(zhàn)略”，它是對不同社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境壓力的積極回應(yīng)，各權(quán)力主體對公眾負(fù)有責(zé)任，需要凝聚和整合優(yōu)勢資源給予社會積極的回報(bào)（Soares et al.,2016）。

通過上述分析可以明確，體育治理的核心在于對各類資源的整合與配置，青少年體育活動促進(jìn)治理權(quán)在遵循這一脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化形成了決策權(quán)、協(xié)同管理與實(shí)施權(quán)、監(jiān)管權(quán)。青少年體育活動促進(jìn)是一項(xiàng)關(guān)乎國民整體健康素質(zhì)的基礎(chǔ)工程，需要進(jìn)行系統(tǒng)專業(yè)決策，充分整合社會公共資源，切實(shí)實(shí)現(xiàn)依法治理。為了提高青少年體育參與程度和身體活動水平，必須要將其納入公共健康體系依法進(jìn)行協(xié)同干預(yù)（Sallis et al.,2000）。權(quán)利與利益密切相關(guān)，對于兒童而言，他們享有體育參與的基本權(quán)利，體育能夠提供一種顯著的、獨(dú)特的方式來實(shí)現(xiàn)其根本利益（如生理、心理幸福，親密關(guān)系等），但是這一體育權(quán)利需要各類條件保障，否則，就很難實(shí)現(xiàn)（Michael,2007）。O'Donoghue等（2018）提出，社會經(jīng)濟(jì)地位及其延伸因素（如收入、教育、職業(yè)等）是健康和幸福的一個決定因素，針對兒童和青少年這一目標(biāo)群體而言，需要從總體社會經(jīng)濟(jì)地位、教育水平、體育教育收費(fèi)、人口干預(yù)等方面收入采取綜合性的干預(yù)措施。也就是說，公共權(quán)力（資源）的整合與配置是青少年體育參與至關(guān)重要的因素。Ezzati等（2006）提出，體育活動促進(jìn)是一個能夠促進(jìn)力量、靈敏、骨骼發(fā)育的有效運(yùn)動模式，持續(xù)、有規(guī)律的體育運(yùn)動能夠帶來突出的健康益處，因此，需要制定國家政策（指南）來引導(dǎo)和鼓勵青少年進(jìn)行科學(xué)鍛煉。

除了充分整合和利用公共資源外，家庭、學(xué)校和社區(qū)資源的有機(jī)銜接和融合發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，這是進(jìn)行協(xié)同實(shí)施的基礎(chǔ)。青少年體育活動參與是健康促進(jìn)戰(zhàn)略的重要組成部分。家庭，尤其是父母對孩子的體育參與發(fā)揮著關(guān)鍵作用，因此，以促進(jìn)青少年體育參與為目標(biāo)的公共健康應(yīng)努力將其納入干預(yù)體系（Rachele et al.,2016）。Nicholas（2007）認(rèn)為，許多父母都將體育視為一項(xiàng)有益于健康的活動，可以塑造他們孩子良好的品德。但是，父母養(yǎng)育孩子的自主權(quán)也不是絕對的，無論是在道德層面還是在法律層面，都必須要考慮體育對孩子們未來發(fā)展的積極作用。我們已經(jīng)看到了社會對“體育保護(hù)和促進(jìn)兒童未來選擇”價值取向的積極尊重：體育運(yùn)動能夠促進(jìn)他們的健康，養(yǎng)成終身鍛煉的習(xí)慣，并極大地促進(jìn)孩子們保持一個開放的未來。Dawn等（1997）提出，包容、平等和公平是學(xué)生們享有課外體育教育的核心，但是當(dāng)前課外體育教育的相關(guān)規(guī)定是高度性別化的，其特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)運(yùn)動項(xiàng)目和競技體育，并為少數(shù)學(xué)生提供參與的機(jī)會，我們所關(guān)注的是體育教育存在的不公平運(yùn)作方式，必須從哲學(xué)價值層次厘清問題，優(yōu)化相關(guān)規(guī)定，同時要規(guī)避傳統(tǒng)理念的束縛，并加大體育教師培訓(xùn)，以滿足學(xué)生多樣的體育需求。Shen等（2016）提出，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論（EST），盡管個體內(nèi)部干預(yù)是有效的，但社會（社區(qū)）文化和運(yùn)動環(huán)境的作用更大，能夠促進(jìn)形成積極的體育生活方式。對兒童和青少年而言，生態(tài)位包括家庭、學(xué)校和社區(qū)的有機(jī)融合，在設(shè)計(jì)和制定有效干預(yù)政策時，應(yīng)綜合考慮，將個體、家庭、學(xué)校和社區(qū)的針對性策略納入其中，并評估其有效性。兒童和青少年體育活動是一個重要的公共健康問題，低水平的健身或不活動容易肥胖，而這增加了致病風(fēng)險。為了解決這一難題，就需要建立長效的監(jiān)管和評價體系。一方面，應(yīng)全面檢驗(yàn)全國性體育活動政策的制定和進(jìn)展情況。另一方面，應(yīng)著重從社會流動、合作伙伴、配套立法、利益相關(guān)者、基層推廣和實(shí)施等方面入手，進(jìn)行綜合性評價（Lyn et al.,2017）。

綜上所述，西方發(fā)達(dá)國家普遍將青少年體育活動促進(jìn)納入公共事務(wù)體系，建立起了比較穩(wěn)定的權(quán)力配置和運(yùn)行秩序。有學(xué)者立足法治實(shí)踐，從治理權(quán)力配置的視角深入探討了體育的“善治”，明確了體育治理權(quán)的內(nèi)涵，并細(xì)化分析了青少年體育活動促進(jìn)治理的權(quán)力秩序和構(gòu)成，形成了比較系統(tǒng)的知識內(nèi)容體系，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

3 青少年體育活動促進(jìn)治理權(quán)的運(yùn)行

權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與權(quán)力的運(yùn)行相輔相成，青少年體育活動促進(jìn)治理權(quán)需要一體化運(yùn)行。其中決策權(quán)的實(shí)質(zhì)是進(jìn)行科學(xué)頂層設(shè)計(jì)，決定著治理的方向；協(xié)同管理與實(shí)施權(quán)是治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著決策的執(zhí)行效果和整體利益的實(shí)現(xiàn)程度；監(jiān)管與評價則是優(yōu)化治理權(quán)力及其運(yùn)行的重要手段。各類權(quán)力在統(tǒng)一指向下有機(jī)銜接，合理配置，共同構(gòu)建起長效的治理體系。

3.1 青少年體育活動促進(jìn)決策權(quán)的運(yùn)行

決策權(quán)是青少年體育活動促進(jìn)治理的核心權(quán)力，具有指向性。治理首先需要選擇和確立決策權(quán)主體，這關(guān)系到整體性和系統(tǒng)性制度的建立。缺乏體育運(yùn)動日益成為一個緊迫的公共健康問題，解決這一難題的關(guān)鍵步驟是充分發(fā)揮政府、非營利組織、慈善組織和私營組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，建立高效的決策機(jī)構(gòu)，持續(xù)整合與配置資源（Spence et al.,2016）。決策機(jī)構(gòu)的選擇和確立具有清晰的維度。需要是權(quán)力或自治權(quán)內(nèi)在的價值來源，但是二者有所不同，權(quán)力是建立在個體對決策權(quán)認(rèn)可的基礎(chǔ)上，而自治權(quán)則是建立在下屬機(jī)構(gòu)對傳統(tǒng)管理心生厭惡的基礎(chǔ)上；決策權(quán)的優(yōu)化配置對提高組織機(jī)構(gòu)的治理效率，實(shí)現(xiàn)市場和社會的有機(jī)運(yùn)行具有突出的作用（Coakley et al.,2011）。青少年體育活動促進(jìn)治理決策主體的確立所遵循的也是對傳統(tǒng)管理缺陷的摒棄，其實(shí)質(zhì)反映出的是通過國家制度實(shí)現(xiàn)對各種資源的整合和利用，從而具備了共識的權(quán)威性。Coakley等（2011）提出，體育能夠促進(jìn)個人、社區(qū)和整個社會的發(fā)展，這種高度共識是建立在雙重假設(shè)基礎(chǔ)上的：體育不同于其他社會活動，它具有超越時間和空間的積極的、純粹的內(nèi)在本質(zhì)，能夠使從事（包括消費(fèi)）體育的個人和團(tuán)體產(chǎn)生積極的變化。這一假設(shè)的意義重大，它標(biāo)志著各級權(quán)力中心的公共資源和私人資源必須交由決策主體統(tǒng)一配置，而這決定著地方和整個國家的體育發(fā)展水平。美國疾病控制預(yù)防中心研究報(bào)告提出經(jīng)由政府和法律授權(quán)，成立由非營利性組織構(gòu)成的國家體育計(jì)劃聯(lián)盟，這一建立在公共－私營伙伴關(guān)系之上的決策主體重大變革產(chǎn)生了顯著成效，比如使決策更加靈活、迅速；溝通更加順暢（National PhysicalLAcitivity Plan Alliance,2018）。Virgil等（2012）認(rèn)為，2007年《里斯本條約》將體育納入了歐盟的職責(zé)范疇，其中將體育運(yùn)動視為青年人的一項(xiàng)固有權(quán)利，歐盟必須采取行動支持、協(xié)調(diào)和補(bǔ)充會員國采取針對性地行動。基于對體育權(quán)利的高度共識，歐盟應(yīng)聯(lián)合會員國成立專門決策組織，制定統(tǒng)一的發(fā)展政策，協(xié)同發(fā)展青少年體育運(yùn)動，以充分保障這一基本人權(quán)。澳大利亞衛(wèi)生部發(fā)布的研究報(bào)告分析認(rèn)為，澳大利亞的聯(lián)邦制度有許多優(yōu)點(diǎn)，其中包括實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的決策與合作能力。在一項(xiàng)具有里程碑意義的合作式體育體制改革中，體育和娛樂部長委員會決議制定第一個國家體育和娛樂活動政策框架，系統(tǒng)指導(dǎo)澳大利亞體育政策的發(fā)展（Australian Government Department Of Health And Ageing,2011）。

其次，青少年體育活動促進(jìn)決策權(quán)需要確立規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?。青少年體育活動促進(jìn)決策一般分為 4個階段（Harvey et al.,2015）：第 1個階段是公眾參與。要充分使公眾和關(guān)鍵利益相關(guān)者參與到?jīng)Q策過程，并要求他們重新思考政府在之前監(jiān)管中所發(fā)揮的干預(yù)作用。第 2個階段是制定法案。公眾參與和利益集團(tuán)的影響有助于厘清問題和矛盾，并使公眾輿論轉(zhuǎn)向支持這些法律，制定這樣的法律是一種以共識為導(dǎo)向的公共健康法律干預(yù)模式。第 3個階段是評估。要迅速對法案實(shí)際和潛在的效力進(jìn)行調(diào)查和評估，重點(diǎn)包括法案的直接影響、關(guān)鍵利益相關(guān)者參與程度、執(zhí)行力度等（Lowrey et al.,2014）。第 4個階段是法案改革。立法機(jī)構(gòu)需要監(jiān)測青少年體育法案、法規(guī)和判例法變化與發(fā)展的情況，要及時向政策研究人員和評估人員提供關(guān)鍵信息，以確定哪些條款能夠產(chǎn)生預(yù)期的影響；同時要在未來的決策中進(jìn)一步優(yōu)化，并引導(dǎo)政府加強(qiáng)對青少年體育活動促進(jìn)的監(jiān)管（Lowrey,2015）。

從現(xiàn)實(shí)情況看，不同權(quán)力主體決策的側(cè)重點(diǎn)不同。Lounsbery等（2013）研制一個體育政策制定的生態(tài)模型，他們認(rèn)為，青少年體育教育和體育活動決策應(yīng)與國家、社區(qū)、學(xué)校體育，以及學(xué)校環(huán)境有機(jī)聯(lián)系起來，并將每個層次政策的實(shí)現(xiàn)程度作為評價標(biāo)準(zhǔn)。這個模型展現(xiàn)了典型的政策多層次性，雖然州和地區(qū)的政策可能直接影響學(xué)校環(huán)境（例如學(xué)校規(guī)模和地點(diǎn)），但國家政策對它們的影響是顯著的，這反過來又影響到學(xué)校的體育政策和環(huán)境條件。Kehm等（2015）研究認(rèn)為，為了充分整合利用社會資源和專業(yè)資源，學(xué)校在制定政策和健康計(jì)劃時，應(yīng)納入地方教育董事會、家長教師協(xié)會、咨詢委員會、當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門、健康和娛樂組織，以及其他家長和社區(qū)組織。邀請營養(yǎng)和體育專家參與這一決策過程不僅會加強(qiáng)學(xué)校健康政策的針對性，還能夠?yàn)榍嗌倌陝?chuàng)造更健康的運(yùn)動環(huán)境。Yao等（2015）認(rèn)為，在青春期以前，父母對體育活動的建模在建立運(yùn)動社會規(guī)范方面發(fā)揮著不可或缺的作用，雖然隨著孩子的成長，這種建模的影響逐漸減弱，但在兒童成長階段，以家庭為基礎(chǔ)的引導(dǎo)、支持和代際干預(yù)仍然是至關(guān)重要的。

最后，青少年體育活動促進(jìn)決策的內(nèi)容必須規(guī)范、專業(yè)和細(xì)化。國家法律是青少年體育活動促進(jìn)治理的權(quán)威性基礎(chǔ)，西方發(fā)達(dá)國家的建設(shè)成效顯著。Buns等（2015）認(rèn)為，美國的“兒童營養(yǎng)和WIC授權(quán)法案”是第一部要求學(xué)校官員確立體育活動目標(biāo)的聯(lián)邦立法，核心是青少年兒童享有均等體育教育，其中要求聯(lián)邦政府必須授權(quán)制定細(xì)化的學(xué)校健康政策，并定期對執(zhí)行效果進(jìn)行評估。Masse等（2017）研究認(rèn)為，美國各州有兩個被稱為“成文法”的公共政策杠桿，學(xué)校體育政策主要來源于制定法（由州立法機(jī)關(guān)制定的法律）和行政法規(guī)（由國家行政分支機(jī)構(gòu)，如教育部制定的規(guī)章和條例）。Tremblay等（2017）提出，以加拿大運(yùn)動生理學(xué)會和社會公益組織為主體的國家法案研制機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)制定了不同人群的體育活動指南。指南實(shí)現(xiàn)了對日?；顒铀季S模式的根本性轉(zhuǎn)變，它將注意力集中在運(yùn)動行為本身上，從孤立行為到整天行為的概念都得到了有力的循證支持。

青少年體育活動促進(jìn)治理涉及的因素復(fù)雜多樣，因此需要分層分類進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。Kahn等（2002）提出，孩子們每天大部分的時間都在學(xué)校，體育教育被認(rèn)為是改善公共健康的重要措施。鑒于此，學(xué)校應(yīng)充分發(fā)揮自主性，制定健康指南，將引入高質(zhì)量體育項(xiàng)目作為主要目標(biāo)；國家運(yùn)動和體育教育協(xié)會也應(yīng)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，從時間分配、場地、師資等方面進(jìn)一步優(yōu)化體育課程設(shè)置，同時積極研制和執(zhí)行課外體育活動參與標(biāo)準(zhǔn)。Underwood（2016）認(rèn)為，2009年美國華盛頓州通過了第一部有關(guān)學(xué)校體育運(yùn)動腦震蕩的法律（Zackery Lystedt Law），至2014年，所有的州和哥倫比亞特區(qū)都頒布了有關(guān)青少年體育運(yùn)動腦震蕩的法律。這些法律（法案）都明確賦予學(xué)區(qū)、州教育部門、地方學(xué)區(qū)、州體育協(xié)會一定的決策權(quán)，并要求他們系統(tǒng)制定青少年體育運(yùn)動指南和規(guī)程，并建立可能引發(fā)腦震蕩的詳細(xì)目錄。Pate等（2013）研究認(rèn)為，雖然美國所有50個州都制定了體育教育標(biāo)準(zhǔn)，而且其中26個州要求學(xué)生進(jìn)行評估，但只有 14個州強(qiáng)制要求進(jìn)行健康評估。加州和得克薩斯州不僅要求對健康進(jìn)行評估，而且還提供了分析報(bào)告及數(shù)據(jù)利用途徑，以進(jìn)一步制定學(xué)校體育活動和健身政策。在加州，健康調(diào)查報(bào)告幫助教育行政部門（CDE）不斷優(yōu)化青少年體育政策的依從性和指導(dǎo)性，其中重要的一項(xiàng)政策改變是資助加州小學(xué)有健康指導(dǎo)執(zhí)照的體育教師。在德州，教育部門也制定了身體健康評估計(jì)劃（PFAI），并建立了完善的學(xué)生體育參與和體質(zhì)健康數(shù)據(jù)庫。

綜上，明確決策主體、規(guī)范決策程序、細(xì)化決策內(nèi)容共同構(gòu)成了青少年體育活動促進(jìn)決策權(quán)基本的運(yùn)行體系。西方發(fā)達(dá)國家青少年體育活動促進(jìn)的決策機(jī)構(gòu)明確，各層次主體的權(quán)限和職責(zé)清晰，在社區(qū)體育、學(xué)校體育、家庭體育、公共衛(wèi)生、運(yùn)動傷害防范等領(lǐng)域都建立了統(tǒng)一的法案和標(biāo)準(zhǔn)，奠定了依法治理的基礎(chǔ)。學(xué)者們立足實(shí)踐對青少年體育活動促進(jìn)決策權(quán)展開了系統(tǒng)的研究，取得了一批有價值的成果，目前主要的不足是較為缺乏對決策力和領(lǐng)導(dǎo)力的量化分析。

3.2 青少年體育活動促進(jìn)協(xié)同管理與實(shí)施權(quán)的運(yùn)行

協(xié)同管理與實(shí)施權(quán)是青少年體育活動促進(jìn)治理權(quán)合理配置的具體體現(xiàn)，具有突出的實(shí)踐性，其在社會資源有機(jī)融合的基礎(chǔ)上，要求建立公開透明的運(yùn)行機(jī)制，并以提升體育參與水平，滿足多元化的體育需求為最終目標(biāo)。其主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

1．資源整合和配置是青少年體育活動促進(jìn)協(xié)同管理與實(shí)施權(quán)運(yùn)行的前提條件。青少年體育活動促進(jìn)治理仍然是一個相當(dāng)年輕的領(lǐng)域，世衛(wèi)組織制定了具體的指導(dǎo)方針，支持世界各國制定全面有效的國家政策和體育活動促進(jìn)計(jì)劃，同時要求將其納入公共事務(wù)框架，制定切實(shí)可行的實(shí)施計(jì)劃，將所有利益相關(guān)者、管理者、實(shí)施者匯聚一堂，全面執(zhí)行國家政策和相關(guān)項(xiàng)目基準(zhǔn)（Kahlmeier et al.,2015）。頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下的協(xié)同管理與實(shí)施是青少年體育治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著整體利益實(shí)現(xiàn)的程度，因此需要納入到公共健康事務(wù)框架下，廣泛尋求社會資源的支持。體育促進(jìn)作為一種有計(jì)劃的社會實(shí)踐活動，在將人的發(fā)展本質(zhì)從權(quán)利途徑轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐，以及在競技體育和休閑體育領(lǐng)域覆蓋、構(gòu)建和實(shí)施教育方面，都有其局限性，因此需要積極推行創(chuàng)新性項(xiàng)目，不斷實(shí)現(xiàn)體育社會資源的有機(jī)融合（Tunon et al.,2014）。健康與社會資源的關(guān)系密切，其中涉及因素包括社會凝聚力、社會資本、社會規(guī)范、集體效能、社區(qū)犯罪與安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等（SugliaF et al.,2016）。

青少年體育有助于確立不同法律活動中人權(quán)的確立，因此應(yīng)該納入到更加寬泛的健康促進(jìn)治理體系，實(shí)現(xiàn)各種資源變量的有機(jī)融合，即通過簽定聯(lián)合治理和使用協(xié)議，建立一個成本效益的共享社區(qū)資源的平臺（Halbert et al.,2014）。Guell等（2017）綜合公共健康、社會學(xué)、行為科學(xué)和交通運(yùn)輸領(lǐng)域提出了青少年體育活動干預(yù)的資源整合模型，他們認(rèn)為體育活動是一項(xiàng)根植于社會實(shí)踐的行為，資源環(huán)境干預(yù)是一種結(jié)構(gòu)性的變化，應(yīng)建立與體育活動變化密切相關(guān)的監(jiān)測機(jī)制。Love-Koh等（2017）使用經(jīng)濟(jì)模型評估了環(huán)境資源干預(yù)體育活動的成本效益，他們提出哪怕是青少年體育參與平均值的小幅度增加也能夠產(chǎn)生成本效益；通過環(huán)境干預(yù)來增加青少年體育活動是非常劃算的，能夠有效減少過高的管理成本投入。

2．青少年體育活動促進(jìn)協(xié)同管理與實(shí)施需要建立完善的運(yùn)行機(jī)制。解決青少年運(yùn)動不足是非常重要的，特別是要對他們的閑暇時間進(jìn)行有效管理，因?yàn)檫@是進(jìn)行決策和制定政策的依據(jù)；應(yīng)以家庭和學(xué)校為主體，實(shí)施一個強(qiáng)有力的、覆蓋面廣的、以需求為基礎(chǔ)的閑暇時間管理計(jì)劃，以促進(jìn)青少年學(xué)生形成積極健康的生活方式（Goel et al.,2014）。

西方發(fā)達(dá)國家注重協(xié)同管理與實(shí)施，建立了比較完善的運(yùn)行機(jī)制。Kristini等（2012）提出，家庭和社區(qū)參與意味著包括家庭成員和社區(qū)成員必須參加各類體育活動，這就需要在學(xué)校和社區(qū)之間建立聯(lián)系，創(chuàng)造和支持體育活動的機(jī)會。雖然這一觀念看起來很簡單，但是家庭和社區(qū)的參與是綜合性學(xué)校體育活動計(jì)劃（CSPAP）中最不經(jīng)常實(shí)施的一部分。為了建立多方協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，體育活動認(rèn)證官員（C-DPA）必須要進(jìn)行有效的培訓(xùn)，以便推動家庭和社區(qū)參與到青少年體育活動促進(jìn)中。Lund（2014）認(rèn)為，20世紀(jì) 90年代以來，在瑞典新自由主義改革思潮下，很多學(xué)校開始放松教育管制的改革，其主要目的是通過社會分化和共同介入來提高教育標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)教育均等化。不同于英國和其他盎格魯-撒克遜國家，瑞典中學(xué)體育以自愿為基礎(chǔ)，當(dāng)?shù)卣o予政策、資金等方面的指導(dǎo)和支持，學(xué)校、本地體育俱樂部、社區(qū)建立對接合作機(jī)制，通過多種途徑實(shí)現(xiàn)學(xué)生廣泛的體育參與。Xie等（2017）認(rèn)為，體育活動、久坐行為和睡眠組合與兒童和青少年健康密切相關(guān)，所有行動計(jì)劃都要在循證基礎(chǔ)上進(jìn)行，因此需要建立長期的運(yùn)動行為監(jiān)測制度。美國國民體育活動計(jì)劃聯(lián)盟（2016）建立了不同群體體育行為變化的監(jiān)控制度，成立了 9個專家工作小組，著重對接工商業(yè)、社區(qū)休閑、健身、公園、教育、保健、大眾媒體、公共衛(wèi)生、交通、志愿者和非盈利性組織等部門的工作開展，并定期對各部門之間的有機(jī)聯(lián)系、協(xié)作實(shí)施情況進(jìn)行評估（Nooe et al.,2017）。

3．青少年體育活動促進(jìn)協(xié)同管理與實(shí)施需要采取靈活多樣的措施。青少年體育干預(yù)需要全社會共同參與，立足于國家頒布的體育活動法案和運(yùn)動標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)采取各種各樣的措施（Evenson et al.,2013）。Haese（2016）提出，在采取干預(yù)措施之前，需要深入地了解目標(biāo)行為（促進(jìn)體育參與，防止兒童和青少年久坐已成為重要的公共衛(wèi)生目標(biāo)）因素；在不同的國家，社區(qū)環(huán)境與青少年體育活動之間的關(guān)系不能一概而論，應(yīng)分別針對高收入社區(qū)、低收入社區(qū)，以及不同年齡段的孩子實(shí)施分類體育干預(yù)。Dixon（2016）提出，最新頒布的“國民體育促進(jìn)計(jì)劃”表明，美國人可以在令人驚訝的地方鍛煉：做禮拜的場所；根據(jù)該計(jì)劃，有宗教信仰的場所已被列為開展美國體育活動的重要領(lǐng)域。該計(jì)劃由國家體育活動計(jì)劃聯(lián)盟制定，旨在通過定期體育活動來預(yù)防疾病和改善健康。教堂、教會和其他有宗教背景的場所都被列為行動區(qū)域，因?yàn)樗麄儸F(xiàn)有的制度和結(jié)構(gòu)非常適合實(shí)施體育活動計(jì)劃。Guterrez等（2010）研究認(rèn)為，家庭對確立兒童典型的生活方式具有關(guān)鍵性的作用，社區(qū)雖然沒有家庭的影響大，但也能夠影響他們世界觀的形成。家庭（父親）起著關(guān)鍵作用，能夠推動青少年形成健康的體育生活方式，使他們不斷掌握新的技能，從而為成年生活做好準(zhǔn)備。Morton等（2016）提出，通過優(yōu)化學(xué)校環(huán)境來支持健康行為，促進(jìn)青少年身心健康日益受到學(xué)界和政策制定者的關(guān)注。為了建構(gòu)一個有意義的學(xué)校環(huán)境，要解決多層面的問題，充分發(fā)揮學(xué)校體育、社會和政策環(huán)境之間的相互作用和影響，塑造學(xué)生良好的體育運(yùn)動習(xí)慣。

綜上所述，發(fā)達(dá)國家確立了全社會共同參與青少年體育治理的理念，普遍將社會資源整合作為權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)，其中尤為注重公共資源、環(huán)境資源與青少年群體體育參與的有機(jī)融合；同時進(jìn)一步明確了體育活動促進(jìn)的價值向度，建立了以家庭、學(xué)校和社區(qū)為主體的協(xié)同實(shí)施機(jī)制，體育干預(yù)措施靈活多樣。目前的主要問題是仍然無法全面整體性地提升青少年體育參與水平，需要進(jìn)一步采取法治手段進(jìn)行綜合治理。

3.3 青少年體育活動促進(jìn)治理權(quán)的監(jiān)管與評價

從權(quán)力運(yùn)行的視角看，需要對青少年體育活動促進(jìn)的決策權(quán)、協(xié)同管理與實(shí)施權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)管，同時也需要對社會資源和環(huán)境資源的整合利用進(jìn)行針對性地評估。

1．青少年體育活動促進(jìn)決策權(quán)監(jiān)管。決策權(quán)的監(jiān)管應(yīng)從兩方面進(jìn)行考慮，一是任何決策需要獲得循證支持，這是確保科學(xué)性、可行性的基礎(chǔ)；二是決策要及時向社會和公眾公布，并使利益相關(guān)者參與其中，這是民主性、透明性的重要體現(xiàn)。

決策（如制定政策、法規(guī)或立法）都需要確立循證和評價的議程，環(huán)境影響因素（如政策、有競爭力的健康促進(jìn)活動等）都能夠?qū)е陆】荡龠M(jìn)法案的成功或失敗（Nethe et al.,2012）。形成性評價（決策啟動時的評價）適用于重大體育治理決策的評估，比如采取目標(biāo)群體和利益相關(guān)者反饋（Salli et al.,1988）。Poitras等（2017）提出，研制青少年體育政策或法案需要建立科學(xué)的成果篩選標(biāo)準(zhǔn)，通過各種搜索源系統(tǒng)審視和解讀運(yùn)動行為（體育活動、久坐行為、睡眠、綜合行為）與健康指標(biāo)之間的關(guān)系，這是提供最佳循證指導(dǎo)的基礎(chǔ)。Williams（2016）提出，識別、干預(yù)飲食和生活方式，實(shí)現(xiàn)兒童和嬰兒健康促進(jìn)（IDEFICS）的研究成果與公共政策的決策和制定密切相關(guān)，既要考慮體育干預(yù)措施的適用性，也要給決策者提供一個可以實(shí)現(xiàn)的模型，同時要根據(jù)多個目標(biāo)針對性考量可操作性的政策措施。De等（2016）認(rèn)為，兒童和青少年體育政策應(yīng)及時向社會公布，尤其是應(yīng)該讓家長（父母）、學(xué)校（幼兒園和學(xué)前班）、社區(qū)等密切相關(guān)的利益相關(guān)者充分了解干預(yù)方案，以便使他們決定是否采取行動，并積極參與其中。

2．青少年體育活動促進(jìn)協(xié)同管理與實(shí)施權(quán)的監(jiān)管。協(xié)同管理與實(shí)施權(quán)涉及到多種權(quán)力關(guān)系和責(zé)任關(guān)系，因此對其監(jiān)管需要成立專門的機(jī)構(gòu)，分類采取措施，并以“績效”作為最終考核指標(biāo)。過程性評價（決策實(shí)施時的評價）適用于協(xié)同管理與實(shí)施的評估，主要指標(biāo)包括：政策的制定和實(shí)施；制度建構(gòu)情況；沒有發(fā)起者參與情況下的自我維持；降低因不運(yùn)動導(dǎo)致疾病發(fā)病率和死亡率的條件；提升幸福、生活質(zhì)量，以及保障體育活動開展的社會資本和環(huán)境（Bauman et al.,2006）。美國國家運(yùn)動和體育教育協(xié)會研究報(bào)告提出學(xué)校體育在推進(jìn)公共健康方面起著重要的作用，為了全面實(shí)施學(xué)校綜合體育運(yùn)動計(jì)劃，需要建立針對性的監(jiān)管與評價機(jī)制：1）成立監(jiān)管委員會，全面監(jiān)督該計(jì)劃實(shí)施。2）制定長效監(jiān)控行動計(jì)劃，實(shí)行基本標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行評估、目標(biāo)評價、家庭和社區(qū)實(shí)施績效評價等。3）采取多種措施對學(xué)校綜合體育運(yùn)動計(jì)劃的基本標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況進(jìn)行專門評估（Education,2008）。Grunbaum等（2013）認(rèn)為，1995年美國疾病控制與預(yù)防中（CDC）與州和地方的教育、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作，建立了學(xué)校健康檔案制度，全面監(jiān)測和評估學(xué)校健康教育工作的實(shí)施和學(xué)校衛(wèi)生政策的執(zhí)行效果。該制度每兩年實(shí)施一次，其中包括州和地方政府對初中、高中校長和健康教育教師的調(diào)查，主要從健康教育、體育教育、學(xué)校環(huán)境、健康咨詢服務(wù)、家庭與社區(qū)參與 5個方面對相關(guān)政策進(jìn)行評估。Puggina等（2017）認(rèn)為，低水平的體育活動已經(jīng)成為當(dāng)前全球關(guān)注的問題，提升參與程度已經(jīng)成為各國公共衛(wèi)生政策的優(yōu)先事項(xiàng)，為了實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)，就需要對青少年體育協(xié)同管理與實(shí)施中相互依賴的、多層次的因素和變量進(jìn)行測量和評價，主要維度包括環(huán)境政策、社會文化經(jīng)濟(jì)、心理和行為等，核心評價指標(biāo)是綜合活動行為的改變情況（如體育參與、飲食、睡眠、久坐）。

3．青少年體育活動促進(jìn)社會資源與環(huán)境資源的評估。隨著孩子年齡的增長，孩子的獨(dú)立性增強(qiáng)，父母對他們體育活動的影響逐漸減弱，環(huán)境因素（如家庭社會經(jīng)濟(jì)地位、學(xué)校環(huán)境、同齡人參與、公共體育設(shè)施等）的影響日益加大（O'Donoghue et al.,2018）。在社會生態(tài)模型框架下，基于廣泛的社會人口因素，政策、環(huán)境、個體間、個體本身等對青少年體育活動參與的影響由近至遠(yuǎn)。體育活動參與（類型、頻率、強(qiáng)度、持續(xù)時間）與環(huán)境有關(guān)，其中主要包括居住地城市化程度，城市形態(tài)、交通網(wǎng)絡(luò)、體育設(shè)施、自然環(huán)境（如綠道、水域等）（Carlin et al.,2017）。針對不同的環(huán)境資源，研究者們提出了不同的評價方法和途徑。Craig等（2002）采用分層線性建模的方法分析了社區(qū)環(huán)境設(shè)計(jì)對人們體育行為的影響，他們建立了基于18個社區(qū)特征（目的多樣性、環(huán)境視覺美感、交通流量）的環(huán)境評估系統(tǒng)，提出環(huán)境與體育參與密切相關(guān)，其中公共衛(wèi)生、城市規(guī)劃、交通等的有機(jī)協(xié)作起著關(guān)鍵性作用。Ajja等（2014）提出，課外活動（輔導(dǎo)）是促進(jìn)孩子們體育活動的重要環(huán)節(jié)，需要對其政策水平和環(huán)境資源進(jìn)行針對性的評估。為了全面掌握現(xiàn)行方案對政策的執(zhí)行情況及運(yùn)動環(huán)境監(jiān)測狀況，就必須要對青少年中課外活動期間的體育參與水平進(jìn)行持續(xù)評估，并在其質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)中納入可以量化的體育活動指標(biāo)。Donnellan（2016）首次使用核密度估計(jì)的方法系統(tǒng)測量和評估了城市建筑環(huán)境、交通、體育活動與健康之間的關(guān)系，改變了對目前建筑環(huán)境的認(rèn)識。主要內(nèi)容包括：測量坡度、路燈、人行道、步道等指標(biāo)，改進(jìn)并增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)步態(tài)指標(biāo)，對社區(qū)路況的可騎性（自行車）和無障礙性進(jìn)行測試和驗(yàn)證。

綜上，西方發(fā)達(dá)國家針對青少年體育活動促進(jìn)治理權(quán)力和環(huán)境資源建立了長效的監(jiān)管和評估機(jī)制，其中分類量化指標(biāo)體系具有典范意義。從研究內(nèi)容看，建立多維度理的體育治監(jiān)管與評價模型，完善青少年體育不同領(lǐng)域的監(jiān)管和評價機(jī)制，動態(tài)進(jìn)行青少年體育活動社會資源和環(huán)境評估是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

4 對我國青少年體育活動促進(jìn)治理的啟示與借鑒

通過上文分析可以看到，運(yùn)動不足已經(jīng)成為全球性的難題，西方發(fā)達(dá)國家雖然在青少年體育活動促進(jìn)治理方面取得了比較突出的成績，但也面臨青少年體育參與水平不高，肥胖、致病低齡化等問題。例如，澳大利亞（2010）兒童和青少年的體育活動水平不足，長時間久坐、超重和肥胖比率為 25%（Australian Government Department Of Health And Ageing,2018）；美國（2012）僅有58%的學(xué)生參加由學(xué)?；蛏鐓^(qū)組織的體育競賽（CDCP,2012），青少年肥胖率為 16.9%，2～5歲兒童肥胖患病率為 8%（Gden et al.,2014）；加拿大兒童和青少年的健康狀況不容樂觀，5～11歲和12～17歲（2015）的孩子每天進(jìn)行60 min中等強(qiáng)度體育活動的比例分別為14%、5%（Bird et al.,2016）。青少年體育參與并不是一項(xiàng)法律上的應(yīng)當(dāng)行為，難以強(qiáng)制干預(yù)，這在很大程度上造成治理效果不顯著。我國在進(jìn)行青少年體育活動促進(jìn)治理時，應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)發(fā)展，針對性地汲取發(fā)達(dá)國家的優(yōu)勢經(jīng)驗(yàn)和做法。

1．將青少年體育活動促進(jìn)納入基本權(quán)利體系。西方發(fā)達(dá)國家普遍將青少年體育活動促進(jìn)視為一項(xiàng)整體性的權(quán)利（既是一項(xiàng)人權(quán)，也是一項(xiàng)公共權(quán)利），針對各個領(lǐng)域制定了完善細(xì)化的法案。我國在青少年體育活動促進(jìn)治理時，首要的任務(wù)應(yīng)是確立法治導(dǎo)向，在法律上明確體育是青少年的一項(xiàng)基本權(quán)利，并細(xì)化各類義務(wù)規(guī)定和條件保障。

2．推進(jìn)青少年體育活動促進(jìn)的依法綜合治理。西方發(fā)達(dá)國家青少年體育活動促進(jìn)協(xié)同治理制度比較成熟，決策機(jī)構(gòu)、管理和實(shí)施主體的權(quán)限和職責(zé)清晰，運(yùn)行順暢。我國應(yīng)將青少年體育活動促進(jìn)納入依法治理框架，將其作為優(yōu)先開展的公共事項(xiàng)，明確政府、體育部門、學(xué)校、社區(qū)、社會組織等的權(quán)限和職責(zé)，建立完善的社會網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制。

3．建立青少年體育活動促進(jìn)綜合性的評價與考核體系。西方發(fā)達(dá)國家注重青少年體育活動促進(jìn)治理權(quán)力的監(jiān)管，以及環(huán)境資源的評估。我國應(yīng)針對青少年體育治理的長效性和系統(tǒng)性，建立有效的權(quán)力監(jiān)管機(jī)制和周期性的評估制度，提升治理效率。同時，應(yīng)將青少年體質(zhì)健康和體育參與水平納入學(xué)業(yè)、畢業(yè)等考核制度中，并進(jìn)一步完善體質(zhì)健康管理體系，促進(jìn)他們養(yǎng)成良好的鍛煉習(xí)慣。

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