文傳浩 唐中林

治好“長(zhǎng)江病”，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類(lèi)施策、系統(tǒng)治療。這要作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)的先手棋。

2016年1月5月，習(xí)近平總書(shū)記在長(zhǎng)江上游重慶主持召開(kāi)的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，長(zhǎng)江是中華民族的母親河，也是中華民族發(fā)展的重要支撐;推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，努力把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場(chǎng)更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。

2019年4月，習(xí)近平總書(shū)記再赴重慶考察，17日在聽(tīng)取重慶市委和市政府的工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，重慶要在推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中發(fā)揮示范作用，“要深入抓好生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持上中下游協(xié)同，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障?！?/p>

長(zhǎng)江上游地區(qū)的綠色生態(tài)屏障建設(shè)是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理、修復(fù)、保育的關(guān)鍵所在，也是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的重中之重。

長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障建設(shè)的重要瓶頸

生態(tài)屏障建設(shè)是跨區(qū)域、跨流域、跨山地，多省市共同參與、協(xié)作的系統(tǒng)工程。在生態(tài)屏障建設(shè)過(guò)程中，如何解決跨界難題，實(shí)現(xiàn)“共抓”大保護(hù)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境有效治理意義重大。當(dāng)前，長(zhǎng)江上游地區(qū)的生態(tài)屏障建設(shè)依然面臨著一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一是生態(tài)屏障建設(shè)條塊化分割、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。長(zhǎng)江上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境本底脆弱、敏感、復(fù)雜，空氣污染、水污染、水土流失、石漠化等環(huán)境問(wèn)題突出。針對(duì)這些治理重點(diǎn)、難點(diǎn)，長(zhǎng)江上游相關(guān)省市近年來(lái)已經(jīng)采取一些列強(qiáng)硬措施遏制環(huán)境進(jìn)一步惡化。但在面臨跨區(qū)域、跨流域、跨山地的環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，往往難以形成治理合力，“監(jiān)管盲區(qū)”“三不管”地帶普遍存在，究其原因是當(dāng)前以政域?yàn)榛竟芾韱卧膶俚毓芾砟Ｊ皆斐傻纳鷳B(tài)屏障建設(shè)主體、客體的條塊化及碎片化。

二是生態(tài)屏障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾依舊突出。長(zhǎng)江上游地區(qū)的生態(tài)屏障建設(shè)面臨的一系列污染及破壞問(wèn)題，看似是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，實(shí)則為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。長(zhǎng)江上游地區(qū)人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的索取、污染排放遠(yuǎn)超自然生態(tài)系統(tǒng)的承載力水平、供給能力及凈化能力。20世紀(jì)50年代以來(lái)，長(zhǎng)江上游地區(qū)人口急劇增多、資源掠奪性開(kāi)采嚴(yán)重、生產(chǎn)力布局及產(chǎn)業(yè)安排存在諸多不合理，如長(zhǎng)江上游地區(qū)的川南、渝西、六盤(pán)水地區(qū)礦業(yè)資源開(kāi)采項(xiàng)目大規(guī)模上馬，導(dǎo)致原本就脆弱的生態(tài)系統(tǒng)承載力水平進(jìn)一步降低。此外，在長(zhǎng)江上游沿江城市瀘州、宜賓、重慶等大量布局重化工行業(yè)，導(dǎo)致相關(guān)城市“化工圍城”及“化工圍江”現(xiàn)象突出。這些不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嚴(yán)重破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量循環(huán)，從而導(dǎo)致一系列生態(tài)失調(diào)、環(huán)境惡化事件相繼發(fā)生，并對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成諸多不利影響。

三是生態(tài)屏障建設(shè)手段一刀切，科學(xué)導(dǎo)向不足。造林綠化是構(gòu)筑長(zhǎng)江上游地區(qū)生態(tài)屏障建設(shè)的主要工作，1998年以來(lái)，退耕還林、天然林保護(hù)工程等生態(tài)修復(fù)工程在長(zhǎng)江上游地區(qū)大范圍展開(kāi)，區(qū)域造林面積、綠化覆蓋度等指標(biāo)得以大幅提升，但在工程實(shí)施過(guò)程中依然存在不少問(wèn)題。主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：屏障建設(shè)缺乏合理規(guī)劃和科學(xué)布局，理論技術(shù)與生產(chǎn)脫節(jié)嚴(yán)重;片面追求集中成片造林，造林工程一刀切導(dǎo)向明顯，如在岷江上游干熱河谷的非宜林地上馬造林項(xiàng)目等;造林樹(shù)種中鄉(xiāng)土樹(shù)種占比較小、盲目引進(jìn)外來(lái)樹(shù)種;人工純林面積擴(kuò)大，生物多樣性保育不足。

四是生態(tài)屏障建設(shè)成本共擔(dān)及利益共享機(jī)制尚不健全。長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障建設(shè)涉及長(zhǎng)江上游地區(qū)諸多省市，長(zhǎng)期以來(lái)上游地區(qū)諸省市間發(fā)展水平不一，生態(tài)屏障建設(shè)投入差異、認(rèn)知差異較大，導(dǎo)致生態(tài)屏障建設(shè)的成效不一，自上而下的行政指令驅(qū)動(dòng)下的屏障建設(shè)模式并不可持續(xù)。因此，構(gòu)建一套科學(xué)合理的生態(tài)屏障建設(shè)成本共擔(dān)及利益共享機(jī)制對(duì)于提升生態(tài)屏障建設(shè)質(zhì)量、促進(jìn)生態(tài)屏障建設(shè)與地區(qū)居民福祉提升的協(xié)同及可持續(xù)耦合演進(jìn)迫在眉睫。

長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

針對(duì)上述瓶頸問(wèn)題，長(zhǎng)江上游地區(qū)應(yīng)以上游省市“一張圖”、“一盤(pán)棋”的一體化機(jī)制建設(shè)，深入推動(dòng)長(zhǎng)江上游地區(qū)在綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理體系、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建等多領(lǐng)域自上而下及自下而上的雙向協(xié)同推進(jìn)。

其一，上游省市一盤(pán)棋，強(qiáng)化生態(tài)屏障一體化機(jī)制建設(shè)。

針對(duì)生態(tài)屏障建設(shè)中存在的治理合力不足、條塊分割及碎片化治理的客觀現(xiàn)狀，長(zhǎng)江上游地區(qū)應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)屏障的一體化機(jī)制建設(shè)。在建設(shè)主體上，整合上游四省市相關(guān)部門(mén)的管理職能，成立一體化、扁平化的建設(shè)、治理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化生態(tài)屏障建設(shè)中各省市間的協(xié)作、協(xié)同，以破除多頭管理、多層級(jí)治理帶來(lái)的相互推諉、管理效率低下困境;在建設(shè)機(jī)制上，進(jìn)一步深化跨區(qū)域、跨流域、跨山地的生態(tài)屏障建設(shè)機(jī)制探索，以復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)管理理論為指導(dǎo)，構(gòu)建跨政域、跨地理單元的生態(tài)屏障共建、聯(lián)防、聯(lián)控一體化機(jī)制;在建設(shè)模式上，應(yīng)堅(jiān)持工程建設(shè)一張圖、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入一條線、建設(shè)規(guī)劃一盤(pán)棋的一體化治理模式，整體著眼，圍繞屏障建設(shè)的空間布局、準(zhǔn)入機(jī)制、生態(tài)紅線等領(lǐng)域系統(tǒng)施策，提升屏障構(gòu)建的系統(tǒng)化水平。

其二，綠色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，走產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，構(gòu)建以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，是長(zhǎng)江上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)選道路。一方面，長(zhǎng)江上游地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局中應(yīng)更加強(qiáng)化區(qū)域協(xié)作、分工，避免重復(fù)布局、資源浪費(fèi)，進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，壯大上游地區(qū)優(yōu)勢(shì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路上牢牢堅(jiān)持綠色發(fā)展方向不動(dòng)搖;另一方面，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上，構(gòu)建上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的“正面清單+負(fù)面清單”，沿江區(qū)域堅(jiān)決禁止新建水泥、采石、造紙、印染、重油等污染型產(chǎn)業(yè)，大力培育以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為龍頭的智能制造、新材料、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè);此外，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間布局，進(jìn)一步發(fā)揮長(zhǎng)江黃金水道的航運(yùn)優(yōu)勢(shì)，積極整合、優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間布局，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)空間集聚，圍繞生態(tài)化產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思維打造長(zhǎng)江上游地區(qū)特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。

其三，市場(chǎng)化多元化為導(dǎo)向，完善跨域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)之間的有力平衡點(diǎn)。本著誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)母驹瓌t，針對(duì)長(zhǎng)江上游地區(qū)省市之間、長(zhǎng)江上游地區(qū)與中下游地區(qū)之間的屏障建設(shè)成本共擔(dān)及利益共享問(wèn)題，首先應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者和受益者之間的良性互動(dòng)，讓生態(tài)保護(hù)者得到實(shí)實(shí)在在的利益;其次，堅(jiān)持市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償體系建設(shè)，避免以靠行政、法律法規(guī)的方式進(jìn)行驅(qū)動(dòng)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)通過(guò)市場(chǎng)交易、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化運(yùn)作方式來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)之間的穩(wěn)定、可持續(xù)推進(jìn);再次，建立健全垂直補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償、飛地經(jīng)濟(jì)的生態(tài)補(bǔ)償多元組合，進(jìn)一步推進(jìn)中央垂直生態(tài)補(bǔ)償及上下游、左右岸、干支流的橫向生態(tài)補(bǔ)償體系的機(jī)制創(chuàng)新及應(yīng)用推廣。

其四，多學(xué)科手段融合，構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)屏障建設(shè)體系。

生態(tài)屏障建設(shè)涉及的領(lǐng)域眾多，在生態(tài)屏障建設(shè)中當(dāng)以地區(qū)生態(tài)環(huán)境效益的最大化為目標(biāo)，不僅實(shí)現(xiàn)造林面積、綠化覆蓋度的提升，同時(shí)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)生物多樣性保育及生態(tài)系統(tǒng)功能提升的可持續(xù)耦合演進(jìn)。因此，在長(zhǎng)江上游地區(qū)的生態(tài)屏障建設(shè)中，基于一體化的構(gòu)建視角，明確地區(qū)生態(tài)安全格局，從而構(gòu)建科學(xué)合理的建設(shè)規(guī)劃體系及總體布局是建設(shè)工作的首要前提;其次，在生態(tài)屏障建設(shè)中，應(yīng)更進(jìn)一步強(qiáng)化多學(xué)科的交叉融合，通過(guò)強(qiáng)化基礎(chǔ)科學(xué)研究推動(dòng)生態(tài)屏障建設(shè)中的保護(hù)技術(shù)、工程技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用推廣，提高屏障工程建設(shè)效能;再次，在生態(tài)屏障建設(shè)中各地應(yīng)因地制宜，堅(jiān)持適地適樹(shù)適草原則，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，制定針對(duì)性的造林實(shí)施方案;同時(shí)，堅(jiān)持正確的屏障建設(shè)建設(shè)價(jià)值取向，在造林面積提升的同時(shí)，注重生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性保育，注重生態(tài)系統(tǒng)自然生態(tài)模式的恢復(fù)，使工程區(qū)構(gòu)建成為名副其實(shí)的生態(tài)屏障。

其五，以法律為武器，筑牢長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障。

針對(duì)長(zhǎng)江上游地區(qū)存在的突出環(huán)境污染問(wèn)題，應(yīng)更進(jìn)一步強(qiáng)化法律法規(guī)在生態(tài)屏障建設(shè)中的保障作用，以法律為武器，筑牢長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障。首先，在立法層面，制定并出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)、問(wèn)題導(dǎo)向明確的長(zhǎng)江上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)法律及地方性法規(guī)體系，以立法的形式明確相關(guān)企業(yè)、個(gè)人哪些行為可以為、哪些行為不可為，強(qiáng)化生態(tài)屏障建設(shè)中的一體化法制思維;其次，在執(zhí)法及司法層面，嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)持依法監(jiān)管、嚴(yán)字當(dāng)頭，深入強(qiáng)化全天候、全流程、全覆蓋的監(jiān)管機(jī)制，相關(guān)執(zhí)法及司法部門(mén)應(yīng)用好用足法律法規(guī)手段，嚴(yán)肅查處破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為;再次，在普法層面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)的普法宣傳教育，讓守護(hù)清水綠岸成為全社會(huì)的自覺(jué)行動(dòng)。