陳培文

一、研究背景

公眾參與已成為我國當前城市規(guī)劃編制中的一個常規(guī)內容和必備環(huán)節(jié)，隨著對公共利益的關注度提升，城市規(guī)劃的公共屬性不斷增強，編制內容必須更加科學和貼近民生，以利于日后的實施。但是也面臨著公眾參與形式單一、參與效率低下等諸多問題，公眾無法了解規(guī)劃的編制過程，只能通過被動的形式獲知規(guī)劃成果，公眾的想法僅僅作為參考意見，難以真正發(fā)揮市民階層的重要力量。

因此，通過分析和總結城市規(guī)劃中公眾參與的發(fā)展過程，同時借鑒其他國家的經驗，為我國未來的城市規(guī)劃帶來一定的啟發(fā)。

二、城市規(guī)劃中公眾參與的相關概念

1.定義

城市規(guī)劃中的公眾參與可以看作是公眾參與政府編制城市規(guī)劃、制定公共政策和提案的過程。公眾作為利益相關者可以自主選擇是否參加，和政府部門、專業(yè)規(guī)劃人員直接進行溝通、討論和協(xié)作，公眾也可以互相交流看法，對政府的決策產生一定的影響。這是一項基本公眾權利，是對政府權利的再分配，這使被以往政治制度排除在外的普通無權利公眾可以參與到城市規(guī)劃的編制、評估和實行的過程中，也使政府有機會聆聽公眾的想法。因此這是一個雙向交流的過程，能促進城市規(guī)劃向更加合理、科學的方向發(fā)展。

2.發(fā)展過程

1968年，《斯凱夫頓報告》對公眾參與城市規(guī)劃的形式進行了詳細的規(guī)定和說明，通過在社區(qū)內設置“社區(qū)論壇”提高居民的參與積極性，成功建立了政府與公眾的溝通平臺，可以說是國際上關于可參與的城市規(guī)劃的一道里程碑。但是此時的公眾參與僅停留在“征求詢問”層面，公眾基本沒有參與主動權。

隨后，受到自由主義復興和民權運動的影響，公眾的權利意識崛起。保羅·達維多夫在1969年出版的《規(guī)劃的選擇理論》提出多元化的城市規(guī)劃思想：由于不同利益相關者有不同的需求，規(guī)劃人員需要傾聽不同群體的想法，接納以往被排除在外的群體，為所有人提供技術上的幫助和支持，表達他們的觀點和實現(xiàn)他們的訴求，尤其是弱勢群體，同時調解各群體的利益以滿足大多數(shù)人的需求，使不同價值觀在城市中體現(xiàn)，形成多元化的城市規(guī)劃。

該理論被認為從根本上改變了規(guī)劃專業(yè)的意識形態(tài)，對規(guī)劃的流程和方式進行了徹底顛覆。其首次提出規(guī)劃師應該需要滿足多種多樣的公共利益，規(guī)劃的內容不再是重點，而是為誰做規(guī)劃。這意味著規(guī)劃師應該有自己的立場、觀點和看法，用于代表不同的利益群體，類似于政治家和社會活動家?？梢哉f達維多夫在倡導一場民主革命，這是西方城市規(guī)劃向公共政策轉型的標志，引發(fā)了公眾參與這一持續(xù)至今的規(guī)劃改革運動。

三、國外倡導式規(guī)劃和公眾參與的實踐

1. 倫敦2030——宣傳與公眾參與并重

倫敦規(guī)劃的編制流程為：編制—實施—監(jiān)測—評價—更新，規(guī)劃實施框架主要包括實施規(guī)劃、年度監(jiān)測報告、機遇地區(qū)和強化地區(qū)規(guī)劃框架和補充規(guī)劃指導四項內容。公眾參與全過程，包括規(guī)劃編制前的非正式磋商、規(guī)劃編制過程中的草案意見征詢、公眾審查和監(jiān)督與最后的成果公布，以保證戰(zhàn)略規(guī)劃的有效實施和持續(xù)推進，避免因為政府官員的更換導致政策和實施方向出現(xiàn)變化。

（1）公益活動擴大影響

通過舉辦公益活動，如體育比賽、社區(qū)表演等，招募青少年和社區(qū)人員作為志愿者，向普通市民宣傳規(guī)劃方案。志愿者的講述能夠比專業(yè)規(guī)劃人員更好地調動一般民眾的積極性，也能使相關知識更加通俗易懂。

通過推選城市青年形象大使的方式了解公眾的喜好，鼓勵全民投票。在推選的過程中凸顯城市形象和特色，進一步擴大城市的社會影響。

（2）鼓勵職能部門和非政府組織的參與

政府致力于提高居民、相關組織和團體對倫敦規(guī)劃的參與度和關注度，主要包括國家和地方的政府機構、公共團體、私人企業(yè)和貿易代表團體。針對規(guī)劃的戰(zhàn)略問題、政策傾向以及政策實施影響等這類技術性較強的事項，向低收入人群、行動不便者、小商鋪經營者等非專業(yè)人士進行解釋說明，充分聽取全體民眾的想法。

2.芝加哥2040——多方協(xié)作式

芝加哥大都市區(qū)規(guī)劃署采用協(xié)作式規(guī)劃模式，強調區(qū)域內的各級政府、非政府組織、高校專家、企業(yè)家和普通市民的參與，鼓勵互相之間的交流。

（1）對公眾的教育和引導

在規(guī)劃正式編制之前先出版了《公眾參與計劃》，對規(guī)劃編制的背景、規(guī)劃的對象的現(xiàn)狀、規(guī)劃的模式和手段、公眾參與的流程等進行了詳細的介紹，使公眾對城市規(guī)劃有一定的理解，為公眾參與城市規(guī)劃提供了有效的理論指導，既對規(guī)劃進行了一定的宣傳，又能為后續(xù)的城市規(guī)劃提高工作效率。

（2）委托獨立外部機構編制規(guī)劃

規(guī)劃署委托高校、非政府組織、商業(yè)協(xié)會等具有專業(yè)技能的獨立外部機構完成包括藝術文化、人際關系、公共健康、戰(zhàn)勝饑餓等九大議題的《戰(zhàn)略文件》，如芝加哥公民權利律師協(xié)會負責人際關系，芝加哥州立大學公共衛(wèi)生院負責公共健康。通過整合多方的意見，深入群眾，了解公眾的切實需要，以增強規(guī)劃決策的說服力，反映社會和市場的現(xiàn)實需求。

（3）多樣化的公眾交流途徑

舉辦公眾咨詢活動調動居民的積極性；舉辦攝影大賽讓公眾表達芝加哥的美好之處和對未來的向往，以高效率的方式收集公眾意見；舉辦“創(chuàng)造未來”研討班、“大構想”論壇等，向公眾普及規(guī)劃相關知識，促進公眾之間、公眾和規(guī)劃師之間的溝通。

設計MetroQuest軟件展示《芝加哥2040》的情景規(guī)劃，并收集意見和采集信息。在該平臺上，規(guī)劃部門以通俗易懂的方式實時發(fā)布規(guī)劃動態(tài)、調查問卷等，及時了解公眾對各類決策的支持度和偏好，公眾也可以隨時提出自己的看法和意見。

3.首爾2030——市民深入參與

規(guī)劃編制工作首次采用“市民參與型城市基本規(guī)劃”的制定模式，由市民提出“充滿溝通與關懷的幸福城市”的愿景，規(guī)劃編制由政府主導轉變?yōu)橛墒忻瘛＜?、政府官員等協(xié)作完成，市民有較大的發(fā)言權和決策權。

（1）完全的可參與規(guī)劃

2011年以后《首爾2030》的制定過程

在制定規(guī)劃的前期策劃階段，政府有意識地引導市民直接加入規(guī)劃編制過程，提出了首爾的未來須由居住在首爾的市民自主決定的原則，這也成了本次規(guī)劃最大的突破點。

通過進行“首爾的現(xiàn)在與未來，以及各領域主要問題”的問卷調查，聽取市民對現(xiàn)狀的建議和對未來發(fā)展的想法；方案編寫階段由“首爾規(guī)劃制定促進委員會”負責?！笆谞栆?guī)劃制定促進委員會”下設市民參與團和分科促進委員會，市民參與團參與愿景制定；分科促進委員會由公務員、市民團體、研究院專家構成，提出與核心主題相對應的目標與策略，以確保多方共同參與規(guī)劃的制定。市民還可以在聽證會階段提出意見，用于補充修訂規(guī)劃，以確保制定過程的公開透明。

（2）規(guī)劃成果簡化

規(guī)劃內容與市民生活密切相關以博得公眾的理解和支持。規(guī)劃成果以市民直接參與確定的未來愿景和核心主題為基本框架，將原來12個部門規(guī)劃簡化為 5 個核心主題和 17 個主要指標，大幅削減闡述篇幅，采用簡化的語言編寫規(guī)劃書，并形成總體規(guī)劃公眾版。

四、我國面臨的困境和思考

1.我國目前公眾參與城市規(guī)劃存在的問題

（1）法律及相關制度不健全

目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關于公眾參與的規(guī)定有：報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見；規(guī)劃的組織編制機關應當組織有關部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。

法律要求的公眾參與僅僅包括了論證會和聽證會這兩種形式，參與主體范圍模糊，對公眾意見的后續(xù)處理，規(guī)劃實施評估的時間，政府和相關部門的權力和義務等都沒有明確的規(guī)定，缺乏參與體系的完整框架和建構。導致公眾處于被動接受的地位，極大地降低了公眾的積極性和參與度。

（2）公眾參與意識薄弱

首先，國外有各種權威和專業(yè)的非政府組織參與規(guī)劃的編制過程，但是我國則以個體參與為主。但是由于“事不關己高高掛起”、“多一事不如少一事”等傳統(tǒng)觀念影響，人們普遍認為城市規(guī)劃是政府的職責，只有規(guī)劃內容與個人利益相關時才會主動參與。其次，政府網站是信息發(fā)布的主要平臺，對該信息的發(fā)布并沒有明確的通知和宣傳，使規(guī)劃草案關注度極低，更何況政府的公告時間僅為三十日，即法律規(guī)定的時間下限，錯過公告時間后若市民想查看也無從看起，進一步降低市民的參與積極性。

（3）政府自我定位錯誤

現(xiàn)有的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以政府部門為主要的約束對象，圍繞政府部門如何編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體實施環(huán)節(jié)以及如何劃分規(guī)劃部門的相關職權和職責。對于公眾參與規(guī)劃的具體范圍、公眾的權利和義務、公眾參與的程序都缺乏明確的規(guī)定，導致聽證會和論證會淪為過場，公眾參與的討論結果對實際規(guī)劃流程毫無作用。

另一方面，由于城市規(guī)劃往往涉及到許多專業(yè)領域，而我國的公眾素質仍較低，因此在規(guī)劃和政策的制定和執(zhí)行過程中，以政府部門和權威專家的想法為準，公眾的想法則被忽略。政府部門也以“我規(guī)劃、你執(zhí)行”為正確的手段，認為與市民的溝通難度較大，還會降低工作的效率，使城市規(guī)劃對普通市民來說越來越高深，逐漸加深了政府和公眾之間的相互不信任程度。

在這種情況下，市民成了城市規(guī)劃編制和實施過程的附屬者，沒有任何的決策權，政府將公眾參與看作是城市規(guī)劃中的表面工作，不愿意嘗試將城市規(guī)劃的內容通俗化，不愿意與公眾進行真正的溝通，也就更不會吸取公眾的意見，進一步打擊公眾參與的積極性，成為惡性循環(huán)。

2.未來公眾參與的發(fā)展方向

鼓勵全過程的公眾參與，將公眾參與的過程全面提前，使公眾加入規(guī)劃編制的前期過程，與政府共同確定規(guī)劃愿景和遠期目標，能夠盡早與公眾達成共識，獲得對政府的支持和信任，避免在后續(xù)過程中出現(xiàn)新的矛盾。

建立專業(yè)公眾咨詢團隊，專業(yè)的公眾咨詢團隊成為市民與政府直接溝通的門戶，成為穩(wěn)定的第三方機構，能夠向市民解釋規(guī)劃的專業(yè)性內容，也負責實時收集公眾的意見，有利于公眾的實質性參與。

擴大參與主體，提高企業(yè)、專家、非政府組織的參與度，聽取不同群體的意見，使規(guī)劃成果更加周全，如企業(yè)對人才住房保障、商業(yè)服務設施、城市環(huán)境建設的建議，非政府組織為歷史文化遺產保護和利用的建議。

采用新型參與平臺，發(fā)揮網絡的作用，用不同方式發(fā)布規(guī)劃的實時動態(tài)，如利用網站直播企業(yè)會議、市民論壇等公眾參與活動，創(chuàng)建專業(yè)化的公眾參與APP與網站，擴大參與主體，有效引導公眾，提高其主人翁意識和參與積極性。

五、結語

隨著經濟社會的發(fā)展和規(guī)劃方式的轉型，公眾參與在規(guī)劃實施中的地位和重要性日益凸顯，其對于提高規(guī)劃成果的合理性和科學性有重大的意義和作用。因此政府部門應該通過大力推進公眾參與的法制建設、提高市民的參與意識、創(chuàng)新參與形式等方式，發(fā)揮市民的基層潛力，更好地推進城市規(guī)劃的持續(xù)發(fā)展。