李吉墉

在珠海宜居城市的建設(shè)背景下，亟需對中心城區(qū)公共設(shè)施進(jìn)行完善，本次研究通過中心城區(qū)舊工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的契機(jī)，摸清舊工業(yè)用地現(xiàn)狀，探討舊工業(yè)用地用于補(bǔ)充公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的策略，解決中心城區(qū)公共設(shè)施難以落地的問題。

一、前言

在新時(shí)期的背景下，城市建設(shè)更加注重環(huán)境的提升和城市內(nèi)涵的體現(xiàn)。城市發(fā)展轉(zhuǎn)向城市更新，通過盤活存量土地，對空間資源進(jìn)行可持續(xù)利用。中心城區(qū)是珠海市城市發(fā)展比較成熟的地區(qū)，圍繞城市更新的各項(xiàng)宜居工作都在快速穩(wěn)步推進(jìn)。然而，中心城區(qū)的舊工業(yè)廠房較多，在舊工業(yè)廠房更新過程中，歷史問題錯(cuò)綜復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多，城市更新面臨巨大的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)和社會成本。如何利用土地增值收益的分享解決城市公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施配套的資金來源和用地來源，同時(shí)又平衡土地權(quán)利人利益，成為城市發(fā)展和更新過程中的核心問題。

目前，珠海市已編制完成《珠海市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2013-2020）》，對更新單元內(nèi)的設(shè)施配套提出指引。就中心城區(qū)而言，舊工業(yè)用地用于補(bǔ)充公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的方法和途徑需進(jìn)一步細(xì)化。為促進(jìn)中心城區(qū)舊工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型、解決中心城區(qū)設(shè)施用地不足的問題并得以實(shí)施，開展本次策略研究。

二、珠海舊工業(yè)用地現(xiàn)狀情況

通過對中心城區(qū)現(xiàn)有舊工業(yè)用地現(xiàn)狀情況開展詳細(xì)調(diào)查，充分了解舊工業(yè)用地的開發(fā)建設(shè)情況、周邊設(shè)施配套情況和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意愿等，并結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，明確舊工業(yè)用地現(xiàn)狀范圍。通過舊工業(yè)用地梳理，納入本次規(guī)劃范圍的舊工業(yè)用地更新規(guī)模為506.22公頃。其中工業(yè)區(qū)（集中成片、同屬一個(gè)工業(yè)區(qū)管理的工業(yè)用地集聚區(qū)）215.07公頃，占總舊工業(yè)用地的42.48%；村屬工業(yè)區(qū)（屬于村集體用地的工業(yè)）107.46公頃，占總舊工業(yè)用地的21.23%；零散工業(yè)（工業(yè)區(qū)和村屬工業(yè)區(qū)以外的其它工業(yè)用地）183.69公頃，占總舊工業(yè)用地的36.29%。

總體來看，現(xiàn)狀舊工業(yè)用地主要存在諸多問題，亟需通過城市更新進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和環(huán)境改善，滿足未來中心城區(qū)的發(fā)展需要。主要有以下問題：建筑質(zhì)量懸殊較大，臨時(shí)建筑、簡易廠房與永久建筑共存，低層與高層共存；環(huán)境品質(zhì)參差不齊，園區(qū)管理較為完善、道路寬敞的工業(yè)區(qū)與各自為政、道路狹窄、環(huán)境臟亂差、有污染的村屬和零散工業(yè)形成鮮明對比；產(chǎn)業(yè)類型較為低端：存在污染環(huán)境、生產(chǎn)效益低的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；設(shè)施配套不夠完善，道路等級低、不通暢和消防隱患等問題。

三、珠海舊工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級的空間格局

中心城區(qū)舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型更新應(yīng)符合城市總體規(guī)劃、城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的要求，嚴(yán)格控制人口規(guī)模和新增居住用地，落實(shí)設(shè)施配套，主導(dǎo)發(fā)展高端服務(wù)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)。綜合考慮區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間關(guān)系協(xié)調(diào)、城市功能結(jié)構(gòu)完善、生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、交通基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境約束等因素，結(jié)合城市總體規(guī)劃中心城區(qū)“一帶、兩軸、七心、五組團(tuán)”的空間功能結(jié)構(gòu)，確定中心城區(qū)舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型的空間格局為“一帶、一軸、四心、五片”。

1.“一帶一軸”：東部地區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集聚帶

以格力工業(yè)小鎮(zhèn)、前山商貿(mào)物流中心為帶動，以綜合整治為主，融合功能改變、加建擴(kuò)建、局部拆建等方式“騰籠換鳥”，建設(shè)高品質(zhì)創(chuàng)新載體，淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展與生產(chǎn)密切相關(guān)的研發(fā)、孵化、試驗(yàn)、創(chuàng)意、無污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)。

2.“四心”：吉大旅游服務(wù)中心、九洲商貿(mào)中心、香洲北研發(fā)中心和南屏文創(chuàng)中心

吉大旅游服務(wù)中心以酒店、會議會展、商業(yè)、文化服務(wù)為轉(zhuǎn)型方向，加強(qiáng)與港澳的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作，打造多功能的城市綜合服務(wù)中心，提升城市旅游服務(wù)品味。九洲商貿(mào)中心重點(diǎn)轉(zhuǎn)型方向?yàn)樯虡I(yè)、辦公、旅游服務(wù)，打造集酒店、辦公樓、購物中心、會議中心、會展中心、酒店式公寓于一體的城市綜合體集群。香洲北研發(fā)中心重點(diǎn)轉(zhuǎn)型方向?yàn)檠邪l(fā)設(shè)計(jì)、商務(wù)辦公，結(jié)合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向高端發(fā)展，引導(dǎo)工業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)設(shè)計(jì)和創(chuàng)新孵化、高端產(chǎn)業(yè)總部轉(zhuǎn)變。南屏文創(chuàng)中心重點(diǎn)發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，借鑒和依托V12文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，打造珠海文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)高地。

3.“五片”：界沖片、三溪片、上沖片、前山片、拱北片

界沖片重點(diǎn)轉(zhuǎn)型方向?yàn)楦叨酥圃旌透叨宋锪?，依托前山商貿(mào)物流中心，結(jié)合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，繼續(xù)提升和延伸產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展小家電、智能電網(wǎng)等高端制造產(chǎn)業(yè)。三溪片重點(diǎn)轉(zhuǎn)型方向?yàn)槲锪骺偛拷?jīng)濟(jì)、文化創(chuàng)意，依托前山商貿(mào)物流中心，融合“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，大力發(fā)展電商總部基地；打造蘇曼殊文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地。上沖片重點(diǎn)轉(zhuǎn)型方向?yàn)槁糜畏?wù)、商貿(mào)，依托鳳凰山旅游小鎮(zhèn)和富力足球產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，結(jié)合舊村改造，發(fā)展旅游服務(wù)配套。前山片重點(diǎn)轉(zhuǎn)型方向?yàn)閯?chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意，鼓勵(lì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展以產(chǎn)品設(shè)計(jì)、技術(shù)開發(fā)、加工制造、營銷管理和技術(shù)服務(wù)為主體的都市工業(yè)，融合創(chuàng)意設(shè)計(jì)，發(fā)展手辦等類型的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。拱北片重點(diǎn)轉(zhuǎn)型方向?yàn)樯虡I(yè)、商貿(mào)、餐飲、娛樂服務(wù)，引入新商業(yè)模式，通過舊工業(yè)轉(zhuǎn)型強(qiáng)化口岸地區(qū)商業(yè)中心功能。

四、珠海舊工業(yè)用地補(bǔ)公策略研究

1.一個(gè)中心——推行單元更新，減少“單打獨(dú)斗”的小地塊更新

（1）現(xiàn)實(shí)困境

根據(jù)《珠海市城市更新管理辦法》，更新單元內(nèi)用于補(bǔ)公的獨(dú)立用地應(yīng)不小于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積的15%。由于目前大部分更新項(xiàng)目為小地塊更新，導(dǎo)致補(bǔ)公用地不足，僅進(jìn)行廣場、綠地、公交首末站等設(shè)施的補(bǔ)充。

（2）解決思路

主要的解決思路是推行以片區(qū)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)的單元更新，減少“單打獨(dú)斗”的小地塊更新，這是本次規(guī)劃策略的中心思想。以石花西一個(gè)更新單元為例，該地塊屬于拆建類更新單元，更新單元面積40.22ha，按15%的補(bǔ)公要求，補(bǔ)公面積為6.03ha，可以滿足部分設(shè)施的面積需求。參照深圳經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格按照劃定的更新單元推進(jìn)改造，盡可能集中補(bǔ)公用地，保障設(shè)施規(guī)模（深圳市通過法定圖則確定更新地區(qū)需補(bǔ)設(shè)施類型及用地規(guī)模，進(jìn)行集中預(yù)留，并在后期更新規(guī)劃中進(jìn)行落實(shí)）。

2.兩種主體——政府與企業(yè)兩種主體，形成不同的組合方式

（1）政府主導(dǎo)，政府建設(shè)

對于舊工業(yè)用地需要補(bǔ)充設(shè)施較多的片區(qū)，采用政府逐步回收、逐年提供的方式。

（2）企業(yè)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，政府鼓勵(lì)

單個(gè)企業(yè)或產(chǎn)權(quán)人設(shè)立開發(fā)協(xié)會進(jìn)行更新，以產(chǎn)權(quán)人為主導(dǎo)，共同出資建設(shè)，土地整理后騰出用地用于建設(shè)公共設(shè)施，政府給予政策優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施。該模式與BOT模式有所類似。政府對這一基礎(chǔ)設(shè)施有監(jiān)督權(quán)，調(diào)控權(quán)，特許期滿，簽約方的私人企業(yè)將該基礎(chǔ)設(shè)施無償或有償移交給政府部門。

（3）政企聯(lián)合，共同建設(shè)

實(shí)行政企聯(lián)合模式實(shí)施改造，界定政府和企業(yè)的職責(zé)范圍，促進(jìn)開發(fā)效率。該模式與PPP模式有所類似。與BOT相比，PPP的主要特點(diǎn)是：政府對項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營過程參與更深，企業(yè)對項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長，信息也更對稱。

3.三項(xiàng)保障——資金保障、政策保障、安全保障

（1）資金保障

政府設(shè)立專項(xiàng)資金，用于舊工業(yè)用地升級及公共設(shè)施建設(shè)；補(bǔ)公用地和補(bǔ)公基金相結(jié)合，推行補(bǔ)公方式多樣化。

（2）政策保障

對于提供公共設(shè)施的更新改造，可享受政策優(yōu)惠：捆綁政策，具有公益性貢獻(xiàn)的允許提高容積率和異地轉(zhuǎn)移。補(bǔ)償政策，可采取貨幣補(bǔ)償、房屋產(chǎn)權(quán)置換的方式實(shí)行用地征收。淘汰政策，建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，以及劣勢產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制。

（3）安全保障

推行棕地治理，清理毒地；設(shè)立專項(xiàng)資金，用于土地評價(jià)、污染治理等開支。