于林可

【摘? ?要】 2016年10月份中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”的文件。十九大報(bào)告中明確要求，應(yīng)該持續(xù)健全承包地“三權(quán)”分置制度。它在一定程度上加快了農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，深入改革農(nóng)村土地制度，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，穩(wěn)步促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。然而它也受到了多種因素的制約和影響。應(yīng)該深入地分析這些問題，并從理論層面提出相應(yīng)的解決路徑和應(yīng)對策略。希望這些內(nèi)容能夠起到拋磚引玉之效。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地;三權(quán)分置;路徑選擇

[Abstract]? In October 2016， the General Office of the CPC Central Committee and the General Office of the State Council jointly issued the document on the separation of three rights in rural land. The report of the 19 th CPC National Congress explicitly called for the continuous improvement of the system of separating the "three rights" of contracted land. To a certain extent， it has accelerated the land transfer in rural areas， deeply reformed the rural land system， improved the rural land property rights system， and steadily promoted the development of urban-rural integration. However， it has also been restricted and influenced by many factors. These problems should be deeply analyzed， and the corresponding solutions and coping strategies should be put forward from the theoretical level. I hope these content can play a role in attracting jade.

[Keywords]? rural land; separation of three rights; path selection

自改革開放以來特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，國內(nèi)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷提速，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平日益提升。為了更好地適應(yīng)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地中辦以及國辦于2016年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，大力改革土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)施了土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)“三權(quán)分置”的制度。

1? 農(nóng)村土地三權(quán)分置政策及重要意義

農(nóng)村土地三權(quán)分置指的是，在恪守農(nóng)村土地所有制的前提下把土地經(jīng)營權(quán)以及承包權(quán)分置，詳細(xì)來講是分離了土地的所有權(quán)、使用權(quán)以及承包權(quán)。學(xué)者劃分了土地經(jīng)營權(quán)以及承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，認(rèn)為土地承包權(quán)涵蓋了退出權(quán)、收益權(quán)、占有權(quán)、分離對價請求權(quán)承包地位維持權(quán)、繼承權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)涵蓋了處分權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)以及收益權(quán)。十八屆三中全會頒布了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的相關(guān)政策來看，它從政策層面對土地的經(jīng)營權(quán)以及承包權(quán)進(jìn)行了分離，向上述兩權(quán)依次賦權(quán)：承包農(nóng)戶享有對承包土地的承包權(quán)，也就是收益權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)以及流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)營農(nóng)戶享有對流入土地的相應(yīng)經(jīng)營權(quán)，也就是擔(dān)保權(quán)以及抵押權(quán)。承包權(quán)重點(diǎn)涵蓋了退出權(quán)、繼承權(quán)、征收補(bǔ)償獲取權(quán)、分離對價請求權(quán)、承包地位維持權(quán)等。經(jīng)營權(quán)重點(diǎn)體現(xiàn)在在承包地開展自主經(jīng)營生產(chǎn)的權(quán)利，對經(jīng)營權(quán)實(shí)施入股、抵押等權(quán)利[1～3]。

它是解決“三農(nóng)”問題的主要措施之一，落實(shí)和執(zhí)行三權(quán)分置制度，能夠調(diào)整各方之間的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，激發(fā)農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，切實(shí)增加農(nóng)村土地的使用效率和質(zhì)量，加快流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，增加村民收入，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。然而在實(shí)施農(nóng)村土地三權(quán)分置政策的過程中，依舊會受到多種因素的影響和制約。

2? 影響農(nóng)村土地三權(quán)分置的重要因素分析

2.1? 缺乏完善的三權(quán)分置制度機(jī)制

大部分村鎮(zhèn)在開展土地流轉(zhuǎn)的過程中，因?yàn)椴痪邆渫晟频?、系統(tǒng)化的運(yùn)行機(jī)制作為引導(dǎo)，無法規(guī)范地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，對土地流轉(zhuǎn)的實(shí)效性產(chǎn)生了影響。而且，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有設(shè)立土地流轉(zhuǎn)方面的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)與主管部門，未能和相關(guān)村鎮(zhèn)制訂切實(shí)可行的三權(quán)分置實(shí)施政策以及方案，無法為三權(quán)分置制度的落實(shí)提供合理的配套政策和制度體系。而且，各級政府尚未密切聯(lián)系起來，未能從整體上充分地土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的積極作用。再者，土地流轉(zhuǎn)信息無法得到有效的傳遞，信息時效性無法得到保障。因此，為了更好地實(shí)施和貫徹三權(quán)分置制度和政策，應(yīng)該制定和健全相應(yīng)的機(jī)制體制和制度規(guī)則。

2.2? 土地流轉(zhuǎn)信息的及時性無法得到保障

從國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的情況來看，很多地方無法有效地保障土地流轉(zhuǎn)信息的時效性。在這種情況下，大部分農(nóng)民不能更好地流轉(zhuǎn)自己空閑的土地。再就是不少地區(qū)尚未組建起有效的土地流轉(zhuǎn)中心或市場，很多農(nóng)民都是從政府部門的相關(guān)機(jī)構(gòu)或者企業(yè)獲得一些土地流轉(zhuǎn)的供求信息。這種獲得信息的途徑非常單一化，對土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際效果造成了不利影響。村民和種植大戶、用地企業(yè)之間的合同內(nèi)容、溝通效果以及次數(shù)等，會對村民獲得土地流轉(zhuǎn)信息的質(zhì)量以及數(shù)量產(chǎn)生較大影響。所以只有建立健全土地流轉(zhuǎn)信息中心或者市場，才能有力地落實(shí)和執(zhí)行三權(quán)分置的相關(guān)政策。

2.3? 農(nóng)民缺乏完善有力的社保機(jī)制，影響“三權(quán)分置”進(jìn)程

農(nóng)村土地長時間以來擔(dān)負(fù)著農(nóng)民生活保障以及生產(chǎn)經(jīng)營等諸多功能。然而如今化肥、種子等原材料價格不斷漲高，種糧邊際成本日益增加。雖然國家對糧食實(shí)施了直補(bǔ)政策，然而國家補(bǔ)貼與不斷增加的種糧成本之間差距甚小，導(dǎo)致不少農(nóng)戶紛紛外出打工，將自己的承包地留給老人種植，效率低、規(guī)模小;部分情況下至廢棄耕地或者拋荒。一般來講，農(nóng)戶如果在進(jìn)城務(wù)工前流轉(zhuǎn)出自己的土地，即可得到相應(yīng)的農(nóng)地租金。然而由于受到現(xiàn)行戶籍制度的制約，農(nóng)民不能享受到城鎮(zhèn)居民那般的良好福利支付和社會保障。他們有著根深蒂固的“種地防老”理念。他們害怕土地流轉(zhuǎn)后“不再是自己的承包地了”，所以不情愿冒險流轉(zhuǎn)土地，對“三權(quán)分置”非常不利。在這種情況下，農(nóng)村種植大戶、企業(yè)等無法有效地解決土地小規(guī)模、碎片化的經(jīng)營生產(chǎn)難題，不能穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營的能力和水平。

3? 提升農(nóng)村土地三權(quán)分置實(shí)施效果的路徑選擇

3.1? 建立完善三權(quán)分置的相關(guān)制度體系

為了順暢有力地實(shí)施三權(quán)分置政策，相關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)該強(qiáng)化制度體系建設(shè)的力度，各村、鎮(zhèn)政府要制定科學(xué)具體的實(shí)施方案。如四川省下屬的崇州地區(qū)重點(diǎn)采取了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)方面的股份合作社機(jī)制，相關(guān)合作社社員能夠通過土地入股的方式，聘請專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行管理，實(shí)施了訂單種植模式。從這種制度體系下來看，它有效地增加了規(guī)?；N植糧食作物以及經(jīng)濟(jì)作物的效益。各級政府要持續(xù)健全土地流轉(zhuǎn)方面的機(jī)構(gòu)以及部門，如改進(jìn)國土資源機(jī)構(gòu)的相關(guān)科室配備和建設(shè)，細(xì)化他們管理土地流轉(zhuǎn)的職能，以增強(qiáng)他們的行政管理能力。在這套制度有效運(yùn)行的過程中，應(yīng)該高度重視其中的風(fēng)險。在這種情況下，政府部門應(yīng)該聯(lián)系開展開辦此類業(yè)務(wù)的保險公司，協(xié)商土地流轉(zhuǎn)過程中可能遭遇的租金風(fēng)險，和相關(guān)農(nóng)戶訂立土地流轉(zhuǎn)保險的協(xié)議，以實(shí)施針對性的風(fēng)險防范制度，確實(shí)維護(hù)流出土地的相關(guān)農(nóng)戶的合法利益，協(xié)調(diào)相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，切實(shí)增加廣大農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的主動性。為了公正公平地開展土地流轉(zhuǎn)活動，政府機(jī)構(gòu)要完善土地流轉(zhuǎn)信息公示機(jī)制，公平公正地開展土地流轉(zhuǎn)工作，穩(wěn)步推動土地流轉(zhuǎn)市場的可持續(xù)發(fā)展[4～6]。

3.2? 構(gòu)建與完善土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)機(jī)制

在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上， 結(jié)合各地區(qū)基本信息和農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況， 合理靈活的安排土地的流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)規(guī)模， 因地制宜促進(jìn)農(nóng)村土地健康有序的流轉(zhuǎn)[7]。只有合理地利用土地流轉(zhuǎn)信息，才能增強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)效性。所以，應(yīng)該加速健全和實(shí)施土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)制度和政策，為更好地實(shí)施三權(quán)分置政策提供可靠的信息支持。各級政府應(yīng)該共同打造地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)場所，健全流轉(zhuǎn)信息庫，讓農(nóng)戶及時獲取相關(guān)信息，開展土地評估以及咨詢鑒證等。而且，各地區(qū)要組建鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級、市級、省級的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，為農(nóng)戶提供有效的、最新的土地流轉(zhuǎn)信息。它也便于削減交易成本，讓農(nóng)戶更迅捷地做好土地轉(zhuǎn)包、出租、交易等工作。

3.3? 完善健全農(nóng)村保障體系

長期以來，土地被農(nóng)民當(dāng)成了自己的“命根子”，農(nóng)村土地為他們安身立命奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雖然我國已經(jīng)基本形成了農(nóng)村社會保障機(jī)制，然而保障力度依舊非常薄弱，土地依舊擔(dān)負(fù)著保障農(nóng)民基本生活和養(yǎng)老的重要功能。在這種情況下，中央政府以及地方政府首先要統(tǒng)籌考慮財(cái)政收入穩(wěn)步升高的情形，制定完善以及保障農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生保險等方面的制度和機(jī)制，切實(shí)削減農(nóng)民群眾的生活負(fù)擔(dān)以及精神壓力。其次，地方政府部門應(yīng)該充分地發(fā)揮自身的帶頭作用，為廣大農(nóng)民富余勞動力專門開展相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn)和教育活動，在培訓(xùn)過程中應(yīng)該最大限度地關(guān)注他們的文化水平，盡可能以通俗易懂的方式方法指導(dǎo)他們開展多元化經(jīng)營以及科學(xué)化生產(chǎn)。要穩(wěn)步推動農(nóng)業(yè)和第三、第二產(chǎn)業(yè)之間的融合發(fā)展。再次，應(yīng)該健全農(nóng)產(chǎn)品意外災(zāi)害險，打造防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險的制度保障。因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品種植受到市場風(fēng)險以及自然風(fēng)險的較大影響，因此應(yīng)該全方位地研發(fā)農(nóng)產(chǎn)品意外災(zāi)害險，它可以充分地保障廣大農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶以及農(nóng)地經(jīng)營者的切身利益。第四，如果農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出自己的承包地，然后進(jìn)城務(wù)工，應(yīng)該切實(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為他們提供普惠性的教育、醫(yī)療資源，切實(shí)解決城務(wù)工決農(nóng)戶的子女入學(xué)難的現(xiàn)象。讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工切實(shí)享受城里人同等的待遇以及福利，讓他們更好地融入到城市生活中，在城市中發(fā)展和定居。

4? 結(jié)語

實(shí)施農(nóng)村土地三權(quán)分置政策，在破解“三農(nóng)”問題的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。雖然眼下這項(xiàng)政策的實(shí)施中受到了諸多方面的影響，存在著諸多障礙以及瓶頸。為此要強(qiáng)化三權(quán)分置政策的普及和宣傳工作力度，為落實(shí)三權(quán)分置制度提供完善的配套體系以及制度，加速構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)機(jī)制，合理科學(xué)地實(shí)施土地流轉(zhuǎn)等，持續(xù)充實(shí)與完善三權(quán)分置制度的具體形式，使其實(shí)施效果循序漸進(jìn)地獲得理想效果，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及生產(chǎn)力的更大發(fā)展。

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