賴寒 馮嫻慧

（華南理工大學(xué)建筑學(xué)院，廣東 廣州 510642）

1 中美兩國(guó)城市雨水管理目標(biāo)對(duì)比

美國(guó)城市雨水管理經(jīng)歷了“由土木工程設(shè)施干預(yù)控制洪水泛濫→城市社區(qū)微觀層面的雨水防澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)→水量的排放控制→水量排放與水質(zhì)凈化共同控制→雨水資源化利用”的過(guò)程[1]?！兜陀绊戦_發(fā)設(shè)計(jì)策略》（Low Impact Development Design Strategies：An Integrated Design Approach）提出美國(guó)的城市雨水管理目標(biāo)是模擬流域的自然水文循環(huán)，維持徑流滲透、儲(chǔ)存、地下水補(bǔ)給和蒸發(fā)的水平衡[2]。我國(guó)傳統(tǒng)的城市雨水排放系統(tǒng)是單一的“雨水排放”系統(tǒng)，目的是達(dá)到雨水水量控制。隨著海綿城市理念的興起，模擬流域的自然水文循環(huán)也成為我國(guó)的目標(biāo)。

中美兩國(guó)雨水控制目標(biāo)的提法不同，但基本內(nèi)涵一致。2009年美國(guó)制定了《聯(lián)邦項(xiàng)目暴雨管理技術(shù)指南》（Federal Project Storm Management Technical Guide），通過(guò)研究分析年降雨場(chǎng)次控制率，對(duì)開發(fā)前水文條件進(jìn)行評(píng)估，確定徑流總量控制目標(biāo)[3]；2011年美國(guó)制定了《國(guó)家雨水標(biāo)準(zhǔn)匯總》（Summery of State Stormwater Standards），分別在50個(gè)州提出基于場(chǎng)次控制率、徑流體積控制率及水質(zhì)控制容積的雨水滯蓄（retention）和水質(zhì)處理（treatment）體積控制標(biāo)準(zhǔn)[4]。我國(guó)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南（2014）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）根據(jù)日降雨量統(tǒng)計(jì)分析，確定年徑流總量控制率及其對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)降雨量值關(guān)系，在原有排水重現(xiàn)期基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了徑流總量控制、徑流峰值控制、徑流污染控制、雨水資源化利用的目標(biāo)，同時(shí)提出了雨水在源頭、中途和末端不同尺度的控制措施[5]。中美兩國(guó)雨水控制目標(biāo)取值都是分區(qū)域的。例如在年徑流總量控制目標(biāo)上，美國(guó)環(huán)保署（EPA）在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一采用95%的年降雨場(chǎng)次控制率作為總目標(biāo)，在50個(gè)州分別確定不同的降雨場(chǎng)次控制率；我國(guó)的《指南》在全國(guó)范圍內(nèi)分出五個(gè)區(qū)，并給出各區(qū)年徑流總量控制率的限值。

2 中美兩國(guó)城市雨水管理工具

2.1 法律法規(guī)

美國(guó)城市雨水管理的相關(guān)法案頒布早于我國(guó)，完善法案的探索過(guò)程也更長(zhǎng)（表1）。美國(guó)從20世紀(jì)30年代開始關(guān)注雨水防洪治理，在1936—1987年間經(jīng)歷了“控制洪水泛濫到城市雨水防澇，到控制水量排放和水質(zhì)改善”的思想和管理實(shí)踐歷程。我國(guó)自1984年開始頒布水資源管理相關(guān)法律，內(nèi)容包括水污染控制、水土保持、防洪和水資源管理，這些法律中均未涉及城市雨水管理的內(nèi)容。

美國(guó)城市雨水管理的指南及規(guī)范發(fā)布早于我國(guó)（表2）。1972年至今，美國(guó)提出低影響開發(fā)理念（LID）及最佳實(shí)踐措施（BMPS），發(fā)布雨水徑流控制技術(shù)導(dǎo)則、基于社區(qū)和公園等小尺度級(jí)別的雨水管理解決方案等。我國(guó)因2010年各地頻繁暴發(fā)城市內(nèi)澇開始關(guān)注雨水管理，2014年住建部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》是第一部真正意義上的雨水管理規(guī)范。此后國(guó)務(wù)院、住建部、財(cái)政部等紛紛發(fā)布相關(guān)規(guī)范及手冊(cè)推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

表1 中美兩國(guó)城市雨水管理相關(guān)法律法規(guī)對(duì)比

表2 中美兩國(guó)城市雨水管理相關(guān)指南及規(guī)范對(duì)比

表3 中美兩國(guó)城市雨水管理機(jī)構(gòu)對(duì)比

2.2 管理機(jī)構(gòu)

美國(guó)現(xiàn)有的雨水管理機(jī)構(gòu)主體是聯(lián)邦環(huán)保署（U.S.EPA），輔助管理機(jī)構(gòu)有能源安全局（U.S.ESA）、美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)（U.S.ACE）和國(guó)家海洋與大氣管理局(U.S.NOAA)。環(huán)保署和能源安全局共同編寫《低影響開發(fā)設(shè)計(jì)策略》（Low Impact Development Design Strategies：An Integrated Design Approach）。 環(huán) 保署下設(shè)的水務(wù)局（Of fi ce of Water，OW）負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)規(guī)范，為相關(guān)人員提供指導(dǎo)、實(shí)施監(jiān)督并促進(jìn)人員之間的溝通。

我國(guó)的雨水管理機(jī)構(gòu)主體是住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，輔助管理機(jī)構(gòu)有水利部、環(huán)保部和發(fā)改委。住建部編寫《海綿城市建設(shè)指南》，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)管理，由市級(jí)政府水務(wù)局負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)規(guī)范，實(shí)施監(jiān)督。此外在地方政府層面，也有建委等作為主要行政管理部門的情況。

對(duì)比中美兩國(guó)城市雨水管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)偏重（表3），我國(guó)水利部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)保部、發(fā)改委對(duì)城市雨水管理都有部分權(quán)限，每個(gè)部門有不同的職責(zé)偏重。由于管理主體不明確，各機(jī)構(gòu)管理權(quán)限交叉和管理權(quán)限不夠的情況時(shí)有發(fā)生。

2.3 財(cái)政手段

在雨水管理上，美國(guó)最重要的財(cái)政手段是設(shè)立了針對(duì)民眾的聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)制度（National Flood Insurance Program, NFIP）。目前，聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（聯(lián)邦政府保險(xiǎn)組織）的規(guī)模和重要性僅次于聯(lián)邦保險(xiǎn)計(jì)劃的老年、遺屬、傷殘保險(xiǎn)，覆蓋了每個(gè)州總共約 200萬(wàn)洪水保險(xiǎn)保單持有者。此外美國(guó)在雨水管理上還有相關(guān)的稅收、補(bǔ)貼、貸款、債券發(fā)行政策。我國(guó)的財(cái)政手段主要體現(xiàn)在海綿城市建設(shè)的相關(guān)政策，由中央財(cái)政投入，各級(jí)政府運(yùn)作和實(shí)施海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。從財(cái)政手段的類型和數(shù)量來(lái)看（表4），美國(guó)實(shí)施的相關(guān)制度具有多類型、覆蓋廣、多尺度、分步驟的特征。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)的財(cái)政政策也覆蓋了全國(guó)范圍，并且在多尺度、分步驟實(shí)施，但財(cái)政手段類型比較單一。

3 中美兩國(guó)城市雨水管理執(zhí)行

美國(guó)的雨水管理執(zhí)行首先是“自上而下”的，由聯(lián)邦環(huán)保署發(fā)布和推行政策，水務(wù)局落實(shí)到具體措施，包括可衡量的目標(biāo)和辦法；同時(shí)也是“自下而上”的，隨著雨水管理策略的實(shí)踐和推進(jìn)，利益相關(guān)者、相關(guān)團(tuán)體、社會(huì)民眾予以反饋，促進(jìn)國(guó)家修正和完善相關(guān)法律法規(guī)，制定更為科學(xué)和詳盡的目標(biāo)和具體辦法。我國(guó)僅采用“自上而下”的雨水管理執(zhí)行方式，國(guó)家和中央政府占據(jù)主導(dǎo)地位，各部門根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決議制定和執(zhí)行法規(guī)，地方政府落實(shí)和配合各部門的工作。相對(duì)來(lái)說(shuō)，社會(huì)民眾的反饋力度不大，多方合作和多學(xué)科交流欠缺（圖1）。

4 探討與展望

雨水管理不僅僅解決城市雨水排放的工程問(wèn)題，還能提高雨水的綜合價(jià)值。模擬流域的自然水文循環(huán)，有利于建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市，保護(hù)自然水體的健康生態(tài)。我國(guó)開始雨水管理、防治城市內(nèi)澇晚于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，正處在發(fā)展和探索階段，建立健全我國(guó)的雨水管理保障體系仍需要長(zhǎng)久的努力和實(shí)踐。我國(guó)相比發(fā)達(dá)國(guó)家人口更多、土地開發(fā)強(qiáng)度更大，雨水管理需要結(jié)合實(shí)際考慮空間條件、經(jīng)濟(jì)成本。本文討論雨水管理機(jī)制時(shí)選擇了“管理目標(biāo)、管理工具、管理執(zhí)行”3個(gè)指標(biāo)，探討美國(guó)雨水管理機(jī)制的可借鑒點(diǎn)。

中美兩國(guó)的雨水管理終極目標(biāo)是

表4 中美兩國(guó)城市雨水管理財(cái)政手段對(duì)比

圖1 中美兩國(guó)雨水管理執(zhí)行流程對(duì)比

一致的，都著眼于生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。但我國(guó)的雨水管理發(fā)展歷程尚短，城市之間的基礎(chǔ)條件復(fù)雜且差異巨大，雨水管理的目標(biāo)無(wú)法統(tǒng)一制定。因此雨水管理目標(biāo)必須是分階段、由多個(gè)子目標(biāo)推進(jìn)的。建議積極推進(jìn)雨水管理體系的推廣與運(yùn)作，完善城市雨水管理信息的建設(shè)，注重多方信息的收集和整理、多方合作和多學(xué)科融合。

中美兩國(guó)的管理工具差異很大：1）從法律法規(guī)來(lái)看，美國(guó)涉及雨水管理的法律法規(guī)、規(guī)范、指南的數(shù)量和適用性都大于中國(guó)，雨水管理的各個(gè)環(huán)節(jié)有更詳盡、成熟的規(guī)定。同時(shí)，美國(guó)在法律法規(guī)和指南、規(guī)范的制定上采用了相對(duì)于我國(guó)更高的標(biāo)準(zhǔn)。例如我國(guó)《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》(GBJ14—87)規(guī)定“重要干道、重要地區(qū)或短期積水能引起嚴(yán)重后果的地區(qū)，重現(xiàn)期宜采用3～5年，其他地區(qū)重現(xiàn)期宜采用1～3年”，實(shí)際上是一個(gè)界限模糊的限定，我國(guó)南方暴雨頻發(fā)、地形低洼的城市仍然在排雨工程建設(shè)中選取了較低的暴雨重現(xiàn)期。因此建議我國(guó)針對(duì)不同控制目標(biāo)分別制定控制標(biāo)準(zhǔn)。2）從管理機(jī)構(gòu)上看，我國(guó)住建部著眼于解決城市內(nèi)澇問(wèn)題，將雨水管理的主要權(quán)限劃歸到水利部、自然資源部或環(huán)保部更為合理。3）從財(cái)政手段上看，我國(guó)由中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)，是符合國(guó)情的有力手段，能夠提高地方政府的積極性。建議在此基礎(chǔ)上采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，例如小范圍雨水處理方法的方案征集，鼓勵(lì)民眾和各類組織關(guān)注和參與海綿城市建設(shè)，提高雨水管理效率。

從管理執(zhí)行上看，美國(guó)的雨水管理是“自上而下”和“自下而上”結(jié)合的，執(zhí)行反饋閉環(huán)由“政府-社會(huì)團(tuán)體-民眾”構(gòu)成。我國(guó)是“自上而下”式的執(zhí)行方式，管理執(zhí)行反饋未形成閉環(huán)，造成行效率低下的現(xiàn)狀。中美兩國(guó)的政治體制不同，雨水管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)國(guó)情進(jìn)行制定和實(shí)踐。我國(guó)可適當(dāng)借鑒美國(guó)的雨水管理執(zhí)行方式，加快全民參與共同管理水資源的進(jìn)程。