彭凌云
經(jīng)濟責(zé)任審計是審計機關(guān)通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員及其所在部門、單位財政財務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟活動的審計,來監(jiān)督和評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任履行情況的行為。目前,我國開展經(jīng)濟責(zé)任審計主要是依據(jù)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的中辦發(fā)[2010]32號《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》。經(jīng)濟責(zé)任審計,是當(dāng)前審計機關(guān)重點關(guān)注的審計領(lǐng)域,也是基層人民銀行內(nèi)審工作的重點所在。本文就對基層人民銀行經(jīng)濟責(zé)任審計的特點與路徑進行思考。
一、經(jīng)濟責(zé)任審計的特點
1.經(jīng)濟責(zé)任審計是審計監(jiān)督與干部監(jiān)督管理的結(jié)合。經(jīng)濟責(zé)任審計既是審計部門的法定職能,又是干部監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)和組成部分。經(jīng)濟責(zé)任審計的結(jié)果是干部監(jiān)督管理部門選拔、任用、獎懲干部的重要參考依據(jù),在干部監(jiān)督管理工作中發(fā)揮著重要作用;而其他審計工作通常與干部監(jiān)督管理工作沒有直接的關(guān)聯(lián),這是經(jīng)濟責(zé)任審計有別于其他審計工作的重要特征之一。
2.經(jīng)濟責(zé)任審計的基礎(chǔ)是財務(wù)收支審計。經(jīng)濟責(zé)任審計與財務(wù)收支審計密切相關(guān),既有聯(lián)系,又有區(qū)別。經(jīng)濟責(zé)任審計無論從審計對象、審計目標(biāo)、審計重點、審計評價的方法等方面都與財務(wù)收支審計有著顯著的不同。但財務(wù)收支審計是經(jīng)濟責(zé)任審計的基礎(chǔ),也就是說,經(jīng)濟責(zé)任審計要在財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上,進一步查清黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人在財務(wù)收支中有無侵占國家資產(chǎn),違反領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政規(guī)定和其他違法違紀(jì)問題。
3.經(jīng)濟責(zé)任審計通常由審計部門與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門共同開展。經(jīng)濟責(zé)任審計首先要由干部管理部門提出審計意見,經(jīng)黨委同意后,再由干部管理部門(一般為組織部門)書面委托審計部門進行。在具體審計過程中,干部監(jiān)督管理部門有義務(wù)協(xié)助審計部門完成審計工作,審計部門應(yīng)將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果抄報有關(guān)部門,作為監(jiān)督管理被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的參考依據(jù)??梢姡?jīng)濟責(zé)任審計不單純是審計部門的工作,而是審計部門與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門共同承擔(dān)的工作。
4.審計評價和責(zé)任追究側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)干部本人。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計,應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況的監(jiān)督和評價。經(jīng)濟責(zé)任審計的對象是領(lǐng)導(dǎo)干部,追究的責(zé)任包括主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,在《規(guī)定》中還特別指出了領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任包括:直接違反國家財經(jīng)法規(guī)的行為;授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反國家財經(jīng)法規(guī)的行為;失職、瀆職的行為;其他違反國家財經(jīng)紀(jì)律的行為。與以往的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計和履職審計規(guī)定相比,這里強調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任,以往的則只對領(lǐng)導(dǎo)干部的主管責(zé)任進行追究。
二、探索基層人民銀行經(jīng)濟責(zé)任審計的路徑
1.審計標(biāo)準(zhǔn)的確定。
依據(jù)《規(guī)定》中經(jīng)濟責(zé)任審計的標(biāo)準(zhǔn)的真實性、合法性和效益性,結(jié)合人民銀行的自身特點,人民銀行經(jīng)濟責(zé)任審計的真實性,即反映經(jīng)濟活動的信息資料是否客觀真實;合法性即經(jīng)濟活動是否符合有關(guān)法規(guī);效益性則可延伸為績效性,即包括經(jīng)濟性、效率性和效果性。經(jīng)濟性是指一項活動,在關(guān)注保證其質(zhì)量的前提下將其資源消耗量降到最低水平。效率性是指以一定的投入實現(xiàn)最大的產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出使用最少的投入。效果性,是指既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度,以及一項活動的實際效果與預(yù)期效果的關(guān)系。
2.審計范圍的確定。
根據(jù)《規(guī)定》中明確的審計范圍,結(jié)合人民銀行的自身特點確定經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍主要包括:預(yù)算的編制與執(zhí)行情況、財務(wù)資金使用管理情況、固定資產(chǎn)購建與調(diào)撥情況、基建工程項目的建設(shè)和管理情況等四個方面。按照領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,審計范圍又可細(xì)分為如下內(nèi)容:
(1)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)直接責(zé)任的審計范圍。
①預(yù)算的編制與執(zhí)行及財務(wù)資金使用與管理合規(guī)性情況。領(lǐng)導(dǎo)干部作為財務(wù)預(yù)算編制委員會成員是對財務(wù)預(yù)算編制進行審查的情況;領(lǐng)導(dǎo)干部對大額資金開支進行集體審批的情況;領(lǐng)導(dǎo)干部對日常開支實行“一支筆”審批的情況。
②固定資產(chǎn)購建與調(diào)撥合規(guī)性情況。領(lǐng)導(dǎo)干部對固定資產(chǎn)購建和調(diào)撥按規(guī)定權(quán)限審批情況;領(lǐng)導(dǎo)干部對固定資產(chǎn)處置按權(quán)限審批情況;領(lǐng)導(dǎo)干部作為本級采購委員會成員或主管領(lǐng)導(dǎo)對分散采購固定資產(chǎn)進行審批情況;單位黨組對集中采購活動中的重大事項報采購批準(zhǔn)情況。
③基建工程項目的建設(shè)和管理合規(guī)性情況。建設(shè)單位實行基建項目法人負(fù)責(zé)制情況;領(lǐng)導(dǎo)干部簽訂或授權(quán)簽訂基建工程項目合同情況;行長辦公會對合同的變更金額較大的進行審批情況。
2.領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)主管責(zé)任的審計范圍。
①預(yù)算資金合規(guī)性情況。預(yù)算資金指標(biāo)是否嚴(yán)格控制在上級行下達的指標(biāo)內(nèi);是否存在預(yù)提虛列問題;預(yù)算指標(biāo)分配是否適當(dāng)、合理、及時。
②預(yù)算執(zhí)行情況。重點審核公務(wù)接待費、公務(wù)用車購置及運行費、因公出國經(jīng)費是否按照規(guī)定支出;三公經(jīng)費占公用經(jīng)費支出和行政事業(yè)類支出的比率是否過高。會計財務(wù)部門是否對全行所有銀行賬戶進行統(tǒng)一管理,是否存在私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象。專項資金是否按照專款專用的要求使用,是否存在挪用等情況。
③固定資產(chǎn)購建與調(diào)撥合規(guī)性情況。固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否明晰;賬賬、賬卡、賬實是否相符,新增固定資產(chǎn)是否及時入賬;固定資產(chǎn)調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓、報廢、盤盈、盤虧是否符合規(guī)定,是否建立了集中采購制度,采購活動的決策和執(zhí)行程序是否公開、透明;集中采購方式是否合理,招投標(biāo)和合同簽訂程序是否合規(guī);采購項目結(jié)束后是否按規(guī)定進行驗收。
④財務(wù)資金使用管理的真實性、合規(guī)性和效益性情況。財務(wù)收支的真實性情況:重點審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財務(wù)狀況是否真實、完整,賬實是否相符,會計核算是否準(zhǔn)確。合規(guī)性情況:重點審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間,財務(wù)資金管理和核算是否符合國家和人民銀行有關(guān)規(guī)定,有無虛列支出或者少列收入等問題;績效性情況:重點審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi),財務(wù)資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性情況,主要包括:辦公費、水電費、交通費、電子設(shè)備運轉(zhuǎn)費經(jīng)濟性情況。
三、當(dāng)前基層人民銀行經(jīng)濟責(zé)任審計面臨的難點
1.審計質(zhì)量難以有效保證。經(jīng)濟責(zé)任審計觸及的都是敏感問題,由于受到諸多方面的影響,被審計單位為了單位利益,審計對象為了個人前途的影響,審計主體為了工作的持續(xù)便利開展,未能有效實行審計責(zé)任追究制,審計質(zhì)量難以保證。
2.缺乏統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)。目前基層人民銀行還沒有一套完整的可參照執(zhí)行的經(jīng)濟責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn),審計實踐中往往要靠審計經(jīng)驗和職業(yè)判斷等主觀判斷,造成經(jīng)濟責(zé)任不易分清。
3.信息真實性、完整性難以保障。目前,基層人民銀行財務(wù)資料數(shù)據(jù)庫仍不健全,辦公費、水電費、交通費、電子設(shè)備運轉(zhuǎn)費等歷史數(shù)據(jù)的完整性、真實性難以保證,在不同程度上存在遺漏現(xiàn)象,由于被審計單位提供的資料真實性、完整性難以保障,因此審計結(jié)論和評價的客觀性也就會降低。
四、建議與對策
1.實行審計項目質(zhì)量責(zé)任追究制。按照《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法(試行)》規(guī)定:審計組成員、審計組組長、審計組所在部門負(fù)責(zé)人在執(zhí)行審計項目過程中,違反審計法規(guī)、國家審計準(zhǔn)則,應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)責(zé)任。為了保證審計項目質(zhì)量,人民銀行應(yīng)按《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法》實行項目質(zhì)量責(zé)任追究制,對因不負(fù)責(zé)任或不遵守準(zhǔn)則造成審計質(zhì)量低下、審計情況不完整、審計意見缺乏可行性等審計人員均應(yīng)追究其責(zé)任。
2.建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任評價指標(biāo),如定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。在進行經(jīng)濟責(zé)任審計評價時,首先明確評價范圍,同時注意掌握評價原則。一是對未審計的事項不予評價;二是對不涉及或不明確的事項,不予評價;三是對事實不清、證據(jù)不足的事項,不予評價。審計評價一定要憑事實數(shù)字說話,少用主觀評語,做到具體事實和相關(guān)數(shù)據(jù)緊密結(jié)合,使被審人員口服心服。同時,也為組織部門提供有力的使用依據(jù)。
3.強化審計結(jié)果運用。經(jīng)濟責(zé)任審計如果審而不用,就達不到審計工作的目的。首先審計結(jié)果要與干部任免機制結(jié)合起來,作為組織部門對干部進行人事任免的重要依據(jù)。其次,經(jīng)濟責(zé)任審計要與紀(jì)律處分制度相結(jié)合,審計結(jié)果應(yīng)作為處分或澄清問題干部的重要依據(jù)。最后審計結(jié)果要與問題整改相結(jié)合,確保在規(guī)定的期限將審計提出的問題及時、全面、有效整改到位。(作者單位:人行九江縣支行)