付秋梅，尹文嘉

（南寧師范大學(xué) 新型城鎮(zhèn)化研究中心，廣西 南寧 530299）

一、引言

改革開(kāi)放四十載，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，中國(guó)社會(huì)的方方面面都發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，各種生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題隨之而來(lái)。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著非常嚴(yán)重的以生態(tài)破壞、環(huán)境退化和資源短缺為特征的生態(tài)危機(jī)。

黨的十九大報(bào)告提出要踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，實(shí)行“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，推動(dòng)形成“人與自然和諧共生”。[1]緣于生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)緊迫性與政治要求的高標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界對(duì)于生態(tài)治理的研究也日益豐富。從治理主體上開(kāi)展的研究有：張勁松認(rèn)為政企合作共治是我國(guó)生態(tài)治理體制改革的一個(gè)重要舉措[2]；朱新林認(rèn)為多元小集體協(xié)同治理是提高城鎮(zhèn)生態(tài)治理效率的重要推手[3]；董珍認(rèn)為生態(tài)環(huán)境治理涉及多元化社會(huì)主體的利益，必須尋求多元主體的協(xié)同。[4]從治理模式上進(jìn)行的研究有：周博文基于眾創(chuàng)邏輯提出了眾創(chuàng)生態(tài)的治理模式[5]；武小龍、郭永福從法治化視角建構(gòu)了法治化生態(tài)治理路徑模式[6-7]；藺豐奇基于格蘭杰因果檢驗(yàn)對(duì)京津冀生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行研究，提出“碎片化”的生態(tài)治理模式存在諸多弊端，應(yīng)該向“整體性”治理模式轉(zhuǎn)變。[8]

上述及類(lèi)似文獻(xiàn)貫穿了對(duì)生態(tài)治理本體的研究、對(duì)生態(tài)治理實(shí)踐的研究和對(duì)生態(tài)治理模式的探索的過(guò)程，得出了許多有價(jià)值的理論成果，豐富了生態(tài)治理理論體系。但進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，較少有從政府主導(dǎo)的視角研究生態(tài)治理，已有研究中也沒(méi)有明確地闡述政府在生態(tài)治理中主導(dǎo)作用的邏輯理路。從政治要求上看，黨的十九大報(bào)告提出了“構(gòu)建政府為主導(dǎo)，社會(huì)共同參與的環(huán)境治理體系”，充分明確了政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)地位。鑒于此，研究政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義與理論價(jià)值。本文擬對(duì)政府生態(tài)治理的邏輯以及形態(tài)進(jìn)行梳理闡述，以期進(jìn)一步豐富生態(tài)治理理論體系。

二、生態(tài)治理：政府主導(dǎo)作用的邏輯理路

（一）外因：彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)局限性的必然要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只“看不見(jiàn)的手”在環(huán)境資源配置過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身具有局限性，極大地制約著生態(tài)治理效用。

一是市場(chǎng)的自利性使生態(tài)治理主體參與消極?；诠策x擇理論分析，市場(chǎng)主體都是理性的自利主義者，普遍具有經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)設(shè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”特征。在參與生態(tài)治理中，其行為取向是尋求成本最小化和利潤(rùn)最大化。生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)本質(zhì)上屬于公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征。其不具備私人物品的營(yíng)利屬性，很難讓營(yíng)利為目的的市場(chǎng)主體積極廣泛參與其中。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，就算部分社會(huì)責(zé)任感較強(qiáng)的市場(chǎng)主體主動(dòng)參與其中，但當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品的邊際成本遠(yuǎn)大于邊際效益時(shí)，往往最終會(huì)選擇消極參與、知難而退。

二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性使生態(tài)治理責(zé)任機(jī)制模糊。目前，我國(guó)生態(tài)治理的原則是“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”、“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”。這些原則設(shè)計(jì)具有傾斜性，一定程度上壓制了高污染、高排放企業(yè)，保護(hù)了生態(tài)治理弱勢(shì)群體，但在當(dāng)前的市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則中存在著機(jī)制不健全、執(zhí)行力弱、監(jiān)管困難等問(wèn)題，導(dǎo)致市場(chǎng)主體自發(fā)地規(guī)避生態(tài)治理責(zé)任。

三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的盲目性使生態(tài)治理區(qū)域失衡。市場(chǎng)調(diào)節(jié)是建立在價(jià)格基礎(chǔ)上的。價(jià)格越高，越有利可圖。從生態(tài)治理角度來(lái)看，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，自然資源較為稀缺，而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，卻擁有資源稟賦。東部地區(qū)為了滿(mǎn)足巨大的市場(chǎng)需求而盲目地低成本地從中西部地區(qū)輸入自然資源，將經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)通過(guò)轉(zhuǎn)換再次發(fā)展為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在轉(zhuǎn)換過(guò)程中，過(guò)度地消費(fèi)自然資源，導(dǎo)致中西部地區(qū)生態(tài)破壞嚴(yán)重，不得不以更大的資金投入來(lái)治理生態(tài)，經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)再次轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)，拉大了東中西部地區(qū)的發(fā)展差距。

總的來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生態(tài)治理能力比較羸弱，“市場(chǎng)失靈”往往會(huì)帶來(lái)生態(tài)治理領(lǐng)域的“公地悲劇”、“負(fù)外部性”等問(wèn)題。只有讓政府這只“看得見(jiàn)的手”通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)主導(dǎo)生態(tài)治理、糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的局限性，使得外部性問(wèn)題內(nèi)部化，才能更好地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

（二）內(nèi)因：政府基本職能的價(jià)值指向

政府恪守以人為中心的生態(tài)治理價(jià)值取向。黨的十九大報(bào)告把“堅(jiān)持以人民為中心”列入發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之中。政府的基本職能體現(xiàn)著公共屬性。政府職能的設(shè)置、根本目的和價(jià)值取向要為社會(huì)所有群體提供普遍的、公平的基本公共服務(wù)。在生態(tài)治理過(guò)程中，無(wú)論是政治職能上制定環(huán)境保護(hù)法律體系、經(jīng)濟(jì)職能上提高資金保障，還是社會(huì)職能上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督控制，政府都要以人民的健康、安全需求為出發(fā)點(diǎn)，恪守以人民為中心的生態(tài)治理價(jià)值取向。而這一公共特征是與市場(chǎng)主體自利性最大的區(qū)別。

政府遵循綠色可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)治理路徑。堅(jiān)持可持續(xù)的綠色發(fā)展是黨中央堅(jiān)持的基本國(guó)策。習(xí)近平總書(shū)記提出了生動(dòng)的“兩山論”：“綠水青山就是金山銀山?！盵9]“兩山論”破除了發(fā)展與保護(hù)之間的二元對(duì)立，追尋發(fā)展與保護(hù)二者的平衡。政府在生態(tài)治理過(guò)程中的拒絕“先發(fā)展后治理”傳統(tǒng)路徑、革除粗放型的發(fā)展方式、規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等都是遵循綠色可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)治理路徑表現(xiàn)。

政府倡導(dǎo)規(guī)范有序的生態(tài)治理價(jià)值取向。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，人對(duì)自然的保護(hù)與開(kāi)發(fā)存在著一定的沖突，帶來(lái)無(wú)序的狀態(tài)。這促使政府倡導(dǎo)規(guī)范有序的生態(tài)治理價(jià)值取向。政府通過(guò)理性和邏輯的思考，既發(fā)揚(yáng)民主，通過(guò)對(duì)生態(tài)治理這一媒介將特定的人或不特定的人聯(lián)系起來(lái)，科學(xué)構(gòu)建規(guī)范有序的人為秩序，又遵循自然秩序，尊重人與自然和諧的規(guī)律。[10]

綜上邏輯理路，在生態(tài)治理體系建構(gòu)過(guò)程中，依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有自利性、自發(fā)性和盲目性的局限，必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用；根據(jù)政府基本職能的價(jià)值取向分析，政府能夠且理應(yīng)在生態(tài)治理中起主導(dǎo)作用。因此，在生態(tài)治理體系建構(gòu)中，政府要發(fā)揮龍頭作用。

表1 2018年中央財(cái)政支持生態(tài)治理政策一覽表

表2 2018年財(cái)政投入生態(tài)治理工程明細(xì)表

三、生態(tài)治理：政府主導(dǎo)作用的基本樣態(tài)

（一）提供體制支撐，多渠道整合資金投入

1.財(cái)政體制支撐。財(cái)政體制是資金整合的基礎(chǔ)性制度安排，在生態(tài)治理中發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用。近年來(lái)，政府部門(mén)充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的緊迫性與重要性，將全方位生態(tài)治理作為切入點(diǎn)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保因素，在財(cái)政體制上出臺(tái)了各項(xiàng)支持政策，積極調(diào)整了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加了對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金投入。

由表2可以看出，2018年，中央財(cái)政對(duì)生態(tài)治理資金高達(dá)15187億元。財(cái)政投入之多足以體現(xiàn)生態(tài)治理決心之強(qiáng)。從投入的項(xiàng)目可以看出，政府一是大力支持生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，著力解決群眾最關(guān)心的突出環(huán)境問(wèn)題。二是促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。三是推進(jìn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)。

2.稅收體制支撐。稅收是財(cái)政收入的重要來(lái)源，具有調(diào)節(jié)生態(tài)治理與保護(hù)的作用。近年來(lái)，政府著力完善生態(tài)環(huán)境稅收政策。一是擴(kuò)展消費(fèi)稅調(diào)征范圍，把過(guò)度消耗自然資源、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征稅范圍。二是發(fā)揮增值稅引導(dǎo)作用，對(duì)開(kāi)發(fā)利用可再生能源實(shí)施增值稅優(yōu)惠政策。三是推進(jìn)資源稅改革，全面實(shí)行資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。2018年征收資源稅高達(dá) 1529億元，同比增長(zhǎng)了22.5%。這一舉措有效淘汰高能耗、低技術(shù)企業(yè)，提高資源利用率。四是落實(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)企業(yè)排放的污水、廢氣、噪音和廢棄物等顯性污染強(qiáng)制征收環(huán)境保護(hù)稅。2018年環(huán)境保護(hù)稅收150億元?？梢?jiàn)，稅收體制的落實(shí)與支撐是生態(tài)治理的重要推手。

3.金融體制支撐。金融體制的支撐作用主要體現(xiàn)在政策性金融的專(zhuān)項(xiàng)貸款。這是生態(tài)治理資金投入的主要方式之一。政策性銀行是政府干預(yù)市場(chǎng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制局限性在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[11]，體現(xiàn)了政府對(duì)資源配置的宏觀調(diào)控能力和對(duì)人、自然和社會(huì)三者之間利益平衡的綜合考慮。近年來(lái)，政府加大了政策性金融在生態(tài)治理工程中的支持投入力度。一是設(shè)置了生態(tài)治理與保護(hù)項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)優(yōu)惠貸款；二是引導(dǎo)資本市場(chǎng)參與，實(shí)施資本市場(chǎng)傾斜政策，通過(guò)股票、債券等融資形式支持高效循環(huán)和綠色清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為生態(tài)建設(shè)拓展資金投資渠道。

（二）提供機(jī)制保障，全方位護(hù)航生態(tài)文明

1.科學(xué)決策機(jī)制保障。在當(dāng)代中國(guó)，政府作為政策制定和決策功能主體通過(guò)行政決策管理公共事務(wù)。政府決策機(jī)制的正確性、科學(xué)性是生態(tài)治理政策得到有效落實(shí)的重要前提。隨著生態(tài)文明上升為國(guó)家戰(zhàn)略，政府對(duì)生態(tài)治理日趨重視，在制定相關(guān)決策時(shí)，通過(guò)程序化的決策信息系統(tǒng)收集真實(shí)數(shù)據(jù)資料、專(zhuān)業(yè)化的決策咨詢(xún)系統(tǒng)修正與完善、科學(xué)化的決策中樞系統(tǒng)指揮與協(xié)調(diào)三個(gè)自下而上的透視者途徑，保障了行政決策的工具理性和價(jià)值理性，從而確保了生態(tài)治理政策科學(xué)性和可行性。

2.法律約束機(jī)制保障。法律約束機(jī)制是以法律法規(guī)政策的強(qiáng)制性來(lái)約束社會(huì)主體以達(dá)到生態(tài)治理的目的。它是一種保障生態(tài)環(huán)境底線的有效舉措。政府擁有合法的公共權(quán)力，是環(huán)境政策和環(huán)境法律、規(guī)章的重要提供者，同時(shí)也是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的制定者。近年來(lái)，中央政府修訂和完善了環(huán)境保護(hù)法，各級(jí)地方政府也針對(duì)生態(tài)治理工程出臺(tái)了一系列地方法規(guī)條例。其外延廣泛而又具體，如污水處理?xiàng)l例、養(yǎng)殖污染防治條例、節(jié)約能源條例等，涵蓋了公眾生活的方方面面。

3.激勵(lì)機(jī)制保障。生態(tài)治理激勵(lì)機(jī)制是政府通過(guò)一系列的行政管理舉措，調(diào)動(dòng)廣大干部、企業(yè)、社會(huì)群眾積極參與生態(tài)治理的過(guò)程。目前，政府在生態(tài)治理過(guò)程中提供了較為完備的激勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)了政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用。對(duì)于社會(huì)公眾群體而言，政府實(shí)施了一系列優(yōu)惠補(bǔ)償政策來(lái)調(diào)動(dòng)其參與生態(tài)治理的積極性。如通過(guò)糧食補(bǔ)貼、提供種苗等方法激勵(lì)農(nóng)民參與退耕還林、還草、植樹(shù)造林等工程。對(duì)于企業(yè)而言，通過(guò)制定稅收優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)補(bǔ)政策鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展循環(huán)清潔產(chǎn)業(yè)來(lái)參與環(huán)境建設(shè)。對(duì)于自身而言，通過(guò)制定生態(tài)責(zé)任考核制，在干部政績(jī)考核指標(biāo)中增設(shè)了生態(tài)環(huán)境狀況指標(biāo)來(lái)提高各級(jí)干部參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

4.監(jiān)管機(jī)制保障。監(jiān)管機(jī)制就是通過(guò)一定監(jiān)督與管理上的手段和措施使生態(tài)治理日趨實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo)。從2015年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定來(lái)看，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，縣級(jí)以上地方政府對(duì)本行政區(qū)域資源保護(hù)和污染防治等工作實(shí)施監(jiān)管。這意味著政府收回了更多的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，也論證了生態(tài)治理監(jiān)管機(jī)制是政府主導(dǎo)作用的主要樣態(tài)。政府部門(mén)作為權(quán)力主體，在法律、法規(guī)等條件的規(guī)制下實(shí)施權(quán)責(zé)職能和社會(huì)行為以求對(duì)市場(chǎng)主體和公眾實(shí)施有效監(jiān)管。一是行政手段監(jiān)管，對(duì)于嚴(yán)重污染生態(tài)的主體進(jìn)行行政處罰、直接干預(yù)以達(dá)到震懾作用。二是經(jīng)濟(jì)手段監(jiān)管，通過(guò)稅收政策和較高的經(jīng)濟(jì)罰款維系生態(tài)保護(hù)。三是技術(shù)手段監(jiān)管，通過(guò)建立定位生態(tài)監(jiān)測(cè)站和利用高新技術(shù)對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施定期監(jiān)測(cè)，以掌握整體變化趨勢(shì)。四是教育手段監(jiān)管，對(duì)處于生態(tài)破壞邊緣的企業(yè)、公眾主要以教育宣傳手段來(lái)管理。

5.補(bǔ)償機(jī)制保障。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)環(huán)境為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展計(jì)劃成本，運(yùn)用行政手段調(diào)控生態(tài)建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排。[12]我國(guó)生態(tài)資源的分布在地理位置劃分上明顯呈現(xiàn)區(qū)域差異，具體表現(xiàn)在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)擁有資源稟賦優(yōu)勢(shì)、東部發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)資源缺乏。東部地區(qū)以經(jīng)濟(jì)輸出方式從中西部地區(qū)輸入資源。中西部地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中不能完全依靠自然稟賦。其為落實(shí)生態(tài)治理而放棄資源優(yōu)勢(shì)，勢(shì)必會(huì)遭受一定的經(jīng)濟(jì)損失。這需要政府層面給予相應(yīng)的補(bǔ)償或是協(xié)調(diào)享受生態(tài)經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)的地區(qū)給予相應(yīng)補(bǔ)償。自2005年我國(guó)首次提出生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來(lái)，政府部門(mén)一直在不斷地完善其制度框架，以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，以“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”為原則[13]，逐步建構(gòu)法治化、規(guī)范化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

四、生態(tài)治理：政府主導(dǎo)作用的多維轉(zhuǎn)變

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。[1]在新時(shí)代背景下，人們對(duì)綠色、健康、安全等的要求也日益增長(zhǎng)。與此同時(shí)，生態(tài)治理不是靜態(tài)的，而是動(dòng)態(tài)的，必須追求生態(tài)治理現(xiàn)代化，隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。鑒于此，政府作為生態(tài)治理的主導(dǎo)力量必須轉(zhuǎn)變生態(tài)治理的思維和行動(dòng)，推進(jìn)生態(tài)治理的科學(xué)化、現(xiàn)代化和系統(tǒng)化，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

（一）價(jià)值理念：從利益驅(qū)動(dòng)到生態(tài)正義

政府在生態(tài)治理中主導(dǎo)作用的發(fā)揮依賴(lài)于政策制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)轉(zhuǎn)，而政策制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與政府官員的整體素質(zhì)、價(jià)值觀念有著十分密切的聯(lián)系。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的支撐力來(lái)源于以經(jīng)濟(jì)利益為首要目標(biāo)的發(fā)展邏輯，形成了“高污染、高排放、不循環(huán)、低效率”的缺點(diǎn)，從而帶來(lái)各種嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。透過(guò)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象解讀，各級(jí)政府及其官員也普遍具有經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)設(shè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”的特征。這些“經(jīng)濟(jì)人”特征無(wú)一例外地體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中。因此，生態(tài)治理過(guò)程可透析為政府的行政權(quán)力博弈過(guò)程?；诟鞯貐^(qū)資源稟賦和可獲利益的差異，各級(jí)政府部門(mén)之間相互博弈的結(jié)果即為生態(tài)治理的成效與進(jìn)度。

新時(shí)代的生態(tài)治理應(yīng)該革除這種以經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)動(dòng)力的價(jià)值理念，將生態(tài)公平正義作為追求的核心價(jià)值，更多地聚焦生態(tài)治理行為是否合乎公正。一是從時(shí)間維度著力，維系代際之間的公正。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督管理，推進(jìn)綠色可持續(xù)發(fā)展，保障子孫后代共享生態(tài)文明權(quán)利。二是從空間維度著力，明確東中西部地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間生態(tài)治理職責(zé)，采取差異化的梯級(jí)管理，逐步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是從權(quán)力維度著力，兼顧生態(tài)治理中的弱勢(shì)群體。

（二）思維方式：從碎片化思維到整體性思維

在生態(tài)治理過(guò)程中，各地、各級(jí)政府和部門(mén)普遍存在著碎片化、部落式化的管理思維。對(duì)于可獲利益而言，往往以本地區(qū)的實(shí)際空間為硬性邊界，以本部門(mén)利益為出發(fā)點(diǎn)，不顧其他部門(mén)的生態(tài)利益；對(duì)于管理職責(zé)則邊界模糊，一些地區(qū)和部門(mén)往往選擇在其他地區(qū)或其他部門(mén)進(jìn)行生態(tài)治理時(shí)“搭便車(chē)”。最為典型的例子就是河流生態(tài)治理，上游地區(qū)投入大量人財(cái)物力推進(jìn)生態(tài)治理，下游地區(qū)在未支付任何治理費(fèi)用的情況下，享受著生態(tài)治理帶來(lái)的溢出效應(yīng)，存在“搭便車(chē)”行為。這極易造成治理區(qū)域主體的矛盾升級(jí)，降低其參與積極性，最終使得生態(tài)治理處于“真空”狀態(tài)。

促進(jìn)生態(tài)治理長(zhǎng)效化需要起主導(dǎo)作用的政府樹(shù)立整體性思維，以“生命共同體”的生態(tài)治理思想貫穿始終，處理好要素與系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的關(guān)系。在縱向體系上將行政基本職能與行政運(yùn)行職能緊密聯(lián)系。橫向體系上需要各地區(qū)之間、各部門(mén)之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，形成縱橫交錯(cuò)的整體性聯(lián)動(dòng)機(jī)制。只有這樣，才能夠提升生態(tài)治理的效率，促進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化。

（三）行動(dòng)邏輯：從被動(dòng)參與到主動(dòng)參與

在生態(tài)治理過(guò)程中，起著主導(dǎo)作用的政府有時(shí)是被動(dòng)參與的。從參與動(dòng)力上分析，應(yīng)付上級(jí)檢查的政治壓力和謀取職位升遷的個(gè)人利益是被動(dòng)參與的驅(qū)動(dòng)力；從參與過(guò)程上分析，政府部門(mén)的被動(dòng)參與常常停留在運(yùn)動(dòng)式、表面式的治理；從參與結(jié)果上分析，政府部門(mén)的被動(dòng)參與會(huì)將不良后果貫穿始末，致使生態(tài)治理無(wú)效且失序。

實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的現(xiàn)代化有賴(lài)于政府行政人員的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和倫理主動(dòng)性。因此，政府應(yīng)該積極主動(dòng)作為。一是重構(gòu)參與動(dòng)力。主動(dòng)堅(jiān)持從歷史使命和社會(huì)職責(zé)出發(fā)主導(dǎo)生態(tài)治理。二是主動(dòng)利用基本職能力量，發(fā)揮行政權(quán)力優(yōu)勢(shì)。在政治職能上，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的法律政策的制定與落實(shí)，明確各方治理責(zé)任體系；在經(jīng)濟(jì)職能上，運(yùn)用財(cái)政稅收政策設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)治理資金加速生態(tài)恢復(fù)；在社會(huì)職能上，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制，建立政府、媒體、群眾三位一體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)的違法違規(guī)行為。

五、總結(jié)

生態(tài)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的工程?；谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的自利性、自發(fā)性、盲目性局限和政府基本職能的以人民為中心、遵循綠色可持續(xù)發(fā)展、倡導(dǎo)規(guī)范有序的價(jià)值取向，我們必須肯定和堅(jiān)持政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用。經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷向前發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨復(fù)雜，生態(tài)治理也逐步進(jìn)入攻堅(jiān)期。政府不僅要轉(zhuǎn)變思維方式與行動(dòng)邏輯，也要優(yōu)化生態(tài)治理體制機(jī)制，更要提升自身組織效能，促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，以便助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。