穆文奇，史國強，王镠瑩，史俊玲

（1. 中國鐵道科學研究院集團有限公司 科學技術(shù)信息研究所，北京 100081；2. 中國鐵路總公司 工電部，北京 100844）

1 我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修現(xiàn)狀

近年來，我國鐵路行業(yè)保持高速發(fā)展的態(tài)勢，鐵路新線建設(shè)和投產(chǎn)規(guī)模持續(xù)擴大，在“四縱四橫”客運專線網(wǎng)絡(luò)全面建成基礎(chǔ)上，2016年提出的“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)宏偉藍圖為我國鐵路建設(shè)打開了更廣闊的市場空間。但鐵路、特別是高速鐵路的快速延伸，給鐵路基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護維修管理單位帶來巨大的安全、生產(chǎn)運營壓力。整體來看，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修呈現(xiàn)專業(yè)技術(shù)人才缺乏、一線生產(chǎn)力量不足、運營成本居高不下等問題，運營管理流程粗放，已經(jīng)無法滿足快速發(fā)展的鐵路運營管理要求?；诖?，中國鐵路總公司（簡稱總公司）開始將目光從修煉自身內(nèi)功轉(zhuǎn)向企業(yè)外部，希望通過市場化運營的方式更加優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)整體運營體制機制的深刻變革[1]。

鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修是在社會分工專業(yè)化背景下，委托代理模式逐步成熟而得到現(xiàn)實應(yīng)用的。通過委托代理方法，鐵路部門能夠充分發(fā)揮社會力量的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，解決鐵路企業(yè)自有維修人員不足的問題，有效降低運營維修成本，提高維修效率。較之傳統(tǒng)鐵路企業(yè)，社會專業(yè)力量用工制度更加靈活，管理成本較低，因而在維管價格方面也具有一定的競爭優(yōu)勢。隨著國家大力鼓勵社會資本參與鐵路建設(shè)和運營管理，目前部分民營企業(yè)已開始逐步進入鐵路委外維修行業(yè)，如中國鐵路廣州局集團有限公司管內(nèi)的十二局，邯黃鐵路有限公司管內(nèi)的六局、十四局、十六局等，神華包神鐵路集團公司管內(nèi)的十六局，中國鐵路呼和浩特局集團有限公司管內(nèi)的六局等，社會施工單位均不同程度參與到鐵路工務(wù)、電務(wù)、供電等專業(yè)的維修業(yè)務(wù)中。

由于鐵路多年來固有發(fā)展模式的限制，加之鐵路企業(yè)在推行委外維修過程中有安全生產(chǎn)等諸多顧慮，因此當前鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外市場并不成熟，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修仍以自主修為主，委外維修主要以供電和電務(wù)專業(yè)的大修、系統(tǒng)維護及相關(guān)更新改造項目為主。伴隨鐵路大建設(shè)、大發(fā)展時代的來臨，我國鐵路開始了全面深化改革的進程，市場倒逼鐵路企業(yè)加大營運系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施管理的運作變革，進一步深化鐵路與市場的融合，從而實現(xiàn)整個鐵路行業(yè)的深層次體制機制改革，這為鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修市場的發(fā)展提供了便利條件。為進一步規(guī)范委外維修市場，合理利用社會專業(yè)力量，推動鐵路行業(yè)融入市場分工，優(yōu)化資源配置，應(yīng)進一步研究鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修優(yōu)勢以及委外維修的原則、范圍，為我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修健康、科學發(fā)展提供借鑒。

2 基于社會交易成本的委外維修模式優(yōu)勢分析

2.1 社會交易理論及其經(jīng)濟性特點

社會交易被定義為“期望交易對方能夠給予相應(yīng)回報的一種自愿行為”，是利益主體“視其他人的回報而采取行動”的互惠過程[2]。社會交易理論的奠基者Homans[3]指出，“社會行為是一種對物品的交易，該物品廣泛包括物質(zhì)和非物質(zhì)物品；人們在給予其他人物品的同時也試圖從他們那里得到相應(yīng)的回報，而從別人那里得到給予的那些人也面臨著對此進行回報的壓力”。由此可知，社會交易屬于一種自愿的互惠交易。

但是，大多數(shù)社會交易仍具有經(jīng)濟性的特點，即交易者作為有限理性人，在社會交易過程中雖主要以效率和公平作為交易的準則，但仍會追求交易績效的最大化，當雙方交易成本小于內(nèi)部交易成本時，社會交易將更容易發(fā)生。Blau[4]指出，從事交易的個體所給予對方的可能會是一項成本支出，就像他所得到的回報是一項利益收入一樣，如果回報減去成本——即他所獲得的利潤趨向最大，則其更加傾向于進行交易。Emerson[5]指出，雖然社會交易并不一定在市場中發(fā)生，也不可能就交易的內(nèi)容進行討價還價，但其本身“互惠”的特點表明效率和公平仍然是交易的隱性準則，而互惠式的交易體現(xiàn)了只有交易者所獲得回報大于前期付出的成本時，交易雙方才可能啟動后續(xù)頻繁的持續(xù)交易。

可以看出，與經(jīng)濟交易相似，參與社會交易的交易者也同樣希望能夠在交易中實現(xiàn)交易績效的最大化和公平化，通過社會交易的經(jīng)濟性特點，可以有效解釋當前鐵路市場的相關(guān)經(jīng)濟及交易活動。

2.2 社會交易視角下鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修發(fā)展路徑

鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修業(yè)務(wù)委托外包模式的應(yīng)用是我國市場化逐步深入、改革進程逐步深化、市場機制倒逼鐵路進一步融入市場的結(jié)果，其發(fā)展路徑可從社會交易成本的視角解釋。

（1）第一階段：交易成本大于內(nèi)部成本。21世紀前，我國社會多個行業(yè)市場化逐步提高，但出于整體把控質(zhì)量安全等因素的需要，原鐵道部保持了政府部門垂直管理的統(tǒng)籌管理模式，宏觀推進鐵路系統(tǒng)各方面功能的完善。從外部環(huán)境來看，當時市場化程度不高，社會分工不夠細致，各方面市場發(fā)展不甚成熟，相關(guān)服務(wù)通過與外部社會交易的方式會帶來較高的交易成本，因而鐵路通過聚集各類資源和人才，不斷強化自身系統(tǒng)內(nèi)部功能以有效控制運營成本，保證自成體系、自行運轉(zhuǎn)，主要交易發(fā)生在系統(tǒng)內(nèi)部。因此，長期以來，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部除了車、機、工、電、輛、供電等系統(tǒng)外，還自帶公檢法、教育、醫(yī)療、文化、供銷等系統(tǒng)，持續(xù)以“大而全”模式發(fā)展，在當時社會經(jīng)濟背景下實現(xiàn)了較高的運營效率。

（2）第二階段：內(nèi)部成本大于交易成本。進入21世紀后，隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、新興行業(yè)嶄露頭角、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟興起等宏觀市場環(huán)境背景下，跨界融合、平臺戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)聚合等新的發(fā)展模式引領(lǐng)社會發(fā)展，行業(yè)與行業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的邊界變得模糊，社會分工結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，外部社會交易成本不斷下降，并在市場競爭逐步充分的背景下逐漸低于鐵路內(nèi)部交易成本。這深刻影響了經(jīng)濟社會的運行，使鐵路主導社會分工的能力和影響越來越低，過去鐵路“大而全”的優(yōu)勢逐步被弱化，因而必然需要鐵路將優(yōu)勢資源集中于最本職的運輸生產(chǎn)業(yè)務(wù)以持續(xù)保持競爭優(yōu)勢，而將屬于服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施維修等業(yè)務(wù)外包出去。

通過近年來在鐵路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ξ饩S修模式的探索應(yīng)用可以看出，我國鐵路通過主動參與社會分工、充分發(fā)揮社會力量作用，以市場規(guī)律為主導進行企業(yè)化運營，以委托外包的模式推動鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修高效協(xié)作，可有效降低運營成本，提高生產(chǎn)效率，彌補資源短缺，推動整個鐵路事業(yè)長足發(fā)展。

2.3 國外鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修模式

近年來世界鐵路市場分工逐步細化，市場結(jié)構(gòu)不斷完善優(yōu)化，市場交易模式呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢，因而國外鐵路基礎(chǔ)設(shè)施市場委托外包模式也得到發(fā)展，其中，日本、德國、法國等鐵路發(fā)達國家鐵路基礎(chǔ)設(shè)施形成了較為成熟的委外維修模式。

2.3.1 日本

日本新干線檢查工作全部由鐵路公司承擔，具體的施工作業(yè)則由外包公司完成。新干線各項施工由鐵路公司檢查、檢測、確定作業(yè)任務(wù)，并由鐵路公司下達施工指示，每次施工完畢后，外包公司都要向鐵路公司提交施工作業(yè)報告，由鐵路公司嚴格按標準進行驗收，驗收合格后付款。在委外范圍方面，工務(wù)系統(tǒng)中JR公司負責設(shè)備管理相關(guān)技術(shù)，協(xié)作公司分擔施工相關(guān)技術(shù)；電務(wù)系統(tǒng)維修基本全部委托JR東日本公司參股子公司負責，其中通信信號技術(shù)中心主要負責全年養(yǎng)護計劃及維修計劃的制定、定期檢查測量數(shù)據(jù)的管理、工程設(shè)計及合同簽訂等相關(guān)業(yè)務(wù)（基干回路、放送設(shè)備、列車無線等設(shè)備保全），而通信信號維護管理中心則主要負責信號設(shè)備檢查、維護作業(yè)工程調(diào)整、信號相關(guān)工程的發(fā)包監(jiān)督等；供電系統(tǒng)中，委外單位有維修公司、施工公司、制造廠家3類，其中維修公司主要完成設(shè)備檢修方面任務(wù)，施工公司主要完成設(shè)備改造及大型維修業(yè)務(wù)，制造廠家主要完成技術(shù)性較強的任務(wù)及新產(chǎn)品的開發(fā)工作，并承擔交貨設(shè)備的維修。

2.3.2 法國

法國鐵路的綜合維修工作大多采用委外模式，外包給專業(yè)維修公司承擔，外包企業(yè)根據(jù)協(xié)議開展維修工作。具體委外工作流程為：工區(qū)根據(jù)段下達的計劃，制定大工程各項工作的月、周計劃內(nèi)容，計劃中需列出自有的設(shè)備、人員，線路工程涉及的所有類別以及各類別所需設(shè)備和施工人員，其中較大設(shè)備列出詳細的利用計劃表，從而對比確認該計劃中應(yīng)委外的內(nèi)容；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)上級下達的預(yù)算，制定委外工作計劃，提出委外企業(yè)需具備的專長和條件，繼而從委外（及后備）名單中選取合適的企業(yè)，承擔相應(yīng)的維修任務(wù)。

2.3.3 德國

德國鐵路軌道施工80%~85%的工作量均是委外處理，通信系統(tǒng)幾乎全部為委外維修。德國選擇委外維修的范圍可表述為：DB路網(wǎng)公司委外維修的服務(wù)都屬于在市場上可以以更低價格獲得的服務(wù)，如計劃性的大型維修、更新改造等；而自身維修部將精力集中于市場價格貴、難度大、返工概率大的服務(wù)，如軌道、焊接、結(jié)構(gòu)物、信號設(shè)備和接觸網(wǎng)設(shè)備的檢測和日常小量維護、小型故障處理。

2.4 鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修主要優(yōu)勢

從我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護維修工作的現(xiàn)狀來看，目前存在一些不足。一是合格的技術(shù)人員不足；二是維修工作對設(shè)備的依賴性高，維修需配備的檢測設(shè)備和儀器越來越多，而配備齊全的維護設(shè)備又進一步增加了設(shè)備的維護成本，這將導致人力、物力成本顯著提高；三是維修人員培訓成本比較昂貴。隨著世界范圍內(nèi)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護維修的社會化和市場化不斷深入，通過委托外包模式實施鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修的優(yōu)勢不僅僅體現(xiàn)為一種降低成本的理念，更是充分利用專業(yè)化社會資源、優(yōu)化社會資源配置、分散風險以及提高鐵路競爭力的有效手段。鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修主要優(yōu)勢具體表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，可使鐵路企業(yè)更加專注于核心業(yè)務(wù)。Arnold[6]從業(yè)務(wù)重要程度的角度將企業(yè)業(yè)務(wù)分為4類：核心業(yè)務(wù)、輔助性業(yè)務(wù)、外圍業(yè)務(wù)和無關(guān)業(yè)務(wù)，其中輔助性業(yè)務(wù)、外圍業(yè)務(wù)和無關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)稱為非核心業(yè)務(wù)。核心業(yè)務(wù)關(guān)系到企業(yè)的核心能力，應(yīng)該在企業(yè)內(nèi)部制造；而非核心業(yè)務(wù)則不是企業(yè)應(yīng)該考慮的主要資源投入對象，可以外包給那些在這項業(yè)務(wù)上更具核心能力的企業(yè)，充分發(fā)揮外部信息優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢實現(xiàn)整體生產(chǎn)效率的提高。在鐵路維修領(lǐng)域，隨著各專業(yè)技術(shù)不斷發(fā)展，社會專業(yè)技術(shù)公司紛紛崛起，一大批以設(shè)備制造及維修為核心主業(yè)的企業(yè)不斷涌現(xiàn)，對于我國鐵路企業(yè)來講，通過委外模式將維修業(yè)務(wù)外包給這些技術(shù)公司，自身則可將優(yōu)勢資源配置在客貨運的主營核心業(yè)務(wù)中，這有助于社會分工結(jié)構(gòu)、資源配置的進一步優(yōu)化，有利于推動整個鐵路行業(yè)的繁榮。

第二，可有效降低鐵路企業(yè)的維修成本。根據(jù)社會交易理論，在給定生產(chǎn)要素的情況下，企業(yè)有3種選擇：一是自己生產(chǎn)，二是從現(xiàn)貨市場購買，三是實行外包，而企業(yè)的所有者將根據(jù)交易成本和生產(chǎn)成本的最小值做出選擇[7]。隨著市場化不斷深入，外包市場日漸成熟，社會力量規(guī)模效應(yīng)日益形成，鐵路維修市場交易成本因而逐步下降并低于內(nèi)部自主修成本。以線路條件相似的太中銀線和蘭渝線為例，自主修（蘭渝線）條件下單位公里成本約為852 937.6元，而委外維修（太中銀線）條件下單位公里成本約為650 409.3元，委外維修比自主修節(jié)約23.74%的成本。可以看出，我國鐵路企業(yè)通過委外模式可大幅降低維修成本及設(shè)備采購成本。

第三，可有效控制鐵路企業(yè)人力成本。鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修一般分為大修、中修、小修以及日常維修，按照鐵路自主維修思路，各鐵路局集團公司必須配備滿足大修要求的維修人員。按此思路，截至2016年底，國家鐵路工務(wù)基層職工達25.8萬人，電務(wù)專業(yè)10.0萬人，供電專業(yè)10.8萬人，約占全路職工人數(shù)的17.3%。然而，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施大修周期長達幾年，這導致日常性維修出現(xiàn)大量人員閑置，人員的安置問題成為各鐵路局集團公司長期難以解決的痼疾，人力資源在時間維度上的配備極不合理。委外維修模式為鐵路企業(yè)解決人員安排問題提供了新思路，將大修等業(yè)務(wù)通過委托代理方式外包給專業(yè)機構(gòu)，鐵路企業(yè)只保留較小的人員規(guī)模即可滿足基本維修需求，從而可以有效降低人力成本，推動鐵路企業(yè)進一步精簡維修組織及機構(gòu)。

第四，可有效提高鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修質(zhì)量。近年來，高技術(shù)集成的高速鐵路成為發(fā)展主流，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施也朝著綜合化、系統(tǒng)化、自動化、技術(shù)密集化方向發(fā)展，特別是信號、通信、供電等相關(guān)系統(tǒng)的構(gòu)成更加先進復(fù)雜，功能也更加強大，維修技術(shù)含量不斷上升，維修質(zhì)量需求也不斷提高[8-10]。各鐵路局集團公司自有技術(shù)力量難以匹配先進的設(shè)施維修需求，且跟不上CTC、TDCS等前沿技術(shù)的發(fā)展速度，而社會力量在這些前沿技術(shù)方面則有較大優(yōu)勢，且其體制的靈活性能夠有效促進各類新技術(shù)的不斷應(yīng)用，進而推動整體維修水平的不斷提高。特別是對于技術(shù)密集型鐵路設(shè)備來講，通過維修外包的方式將相關(guān)系統(tǒng)維修服務(wù)外包給原廠家或?qū)I(yè)的維修公司，可有效解決鐵路局集團公司內(nèi)部維修技能不足的困境，提高鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修質(zhì)量，減少鐵路維修的故障率和返工率。

第五，可有效降低鐵路企業(yè)的風險。Quinn等[11]在其研究中曾指出，企業(yè)通過業(yè)務(wù)外包借鑒外部能力和新技術(shù)，有助于企業(yè)降低自身風險。同樣地，各鐵路局集團公司通過將原件采購及維修服務(wù)等業(yè)務(wù)同時打包專業(yè)化企業(yè)，能夠有效降低由于技術(shù)進步等因素所帶來的維修質(zhì)量風險，起到真正的風險分散作用。

3 委外維修原則及范圍

3.1 委外維修原則

綜上分析可知，市場化的委外維修模式為鐵路企業(yè)實施更高效率的維修工作提供了新思路。但由于目前我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修市場尚不成熟，相關(guān)政策尚不健全，路內(nèi)、路外各單位間委外合作模式、管理模式、招標模式等仍處于探索階段，加之鐵路企業(yè)負有鐵路運輸安全的全部責任，因而在推進委外維修模式應(yīng)用的過程中，應(yīng)結(jié)合社會交易成本、技術(shù)能力、人力成本等因素綜合考量，科學確定委外維修的原則、范圍和邊界。

現(xiàn)階段我國鐵路企業(yè)開展委外維修應(yīng)遵循以下幾方面原則：

（1）通過委外模式可有效彌補技術(shù)不足的業(yè)務(wù)。隨著鐵路技術(shù)不斷更新，不斷有先進的技術(shù)應(yīng)用于鐵路相關(guān)設(shè)施設(shè)備中，若培養(yǎng)專業(yè)的自有維修人員，短期內(nèi)專業(yè)人員供給難以跟上需求，長期則會帶來大量的人員培訓費用及相應(yīng)的工資成本，因此此類業(yè)務(wù)可采取委外模式提高維修效率。包括：受技術(shù)、能力、資源、設(shè)備等條件限制，自身難以完成的業(yè)務(wù)；有相關(guān)技術(shù)資源，但缺乏相關(guān)資質(zhì)的業(yè)務(wù)；涉及設(shè)備廠家專利（知識產(chǎn)權(quán)）的業(yè)務(wù)；自身技術(shù)能力跟不上相關(guān)技術(shù)更新?lián)Q代速度的業(yè)務(wù)；維保到期，受技術(shù)限制，需繼續(xù)延續(xù)維保的業(yè)務(wù)等。

（2）通過委外模式可有效控制內(nèi)部成本的業(yè)務(wù)。規(guī)模經(jīng)濟是決定生產(chǎn)成本的主要因素。對于不具備管理和技術(shù)優(yōu)勢、規(guī)模經(jīng)濟性不強的業(yè)務(wù)，或外部市場有眾多規(guī)模生產(chǎn)的廠家、自主修成本相對較高的業(yè)務(wù)宜選擇委外。包括：原件采購成本難以控制的業(yè)務(wù)，宜采用委外模式將維修服務(wù)整體打包給設(shè)備廠家；經(jīng)過測算，委外維修合同金額顯著低于自主修所需要的人員工資、培訓成本、折舊、材料、燃料、電力等成本總額的業(yè)務(wù)等。

（3）通過委外模式可降低勞動密集型人力成本的業(yè)務(wù)。包括：短期低技術(shù)含量、勞動密集型業(yè)務(wù)，宜通過勞務(wù)合同購買社會勞動服務(wù)，實施勞務(wù)外包；其他通過委外維修能有效精簡相關(guān)單位定編數(shù)量的業(yè)務(wù)，如“生產(chǎn)生活一體化”背景下的生活相關(guān)業(yè)務(wù)等。

（4）通過委外模式可有效提高維修質(zhì)量的業(yè)務(wù)。例如，在宏觀層面可以有效延長單位維修周期的業(yè)務(wù)等。

（5）構(gòu)成鐵路企業(yè)核心競爭力的業(yè)務(wù)不應(yīng)采用委外模式?？偣炯八鶎倨髽I(yè)負有安全生產(chǎn)的主體責任，是鐵路運營管理的主體，經(jīng)過多年國家鐵路的運營管理實踐，積累了大量的維修經(jīng)驗，形成了經(jīng)濟的維修策略、科學的維修方法、高效的維修組織、整合基礎(chǔ)設(shè)施維修供應(yīng)鏈的能力等核心競爭力[12]。為長期鞏固鐵路企業(yè)的核心技術(shù)能力，對于構(gòu)成鐵路企業(yè)核心競爭力的業(yè)務(wù)不應(yīng)過多考慮社會交易成本，不應(yīng)采取委外模式。

3.2 建議范圍

根據(jù)以上原則，結(jié)合鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修工作中工務(wù)、電務(wù)、供電等各專業(yè)維修內(nèi)容特點，可初步框定未來鐵路基礎(chǔ)設(shè)施各專業(yè)委外維修范圍（見表1）。

4 委外維修體制機制相關(guān)建議

由于當前我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修業(yè)務(wù)的發(fā)展仍處于探索階段，市場開放程度不高，未形成良好的競爭環(huán)境，因此鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的委外維修模式不能一蹴而就，而應(yīng)在保證安全第一的前提下，依據(jù)市場發(fā)展及技術(shù)進步的現(xiàn)實情況，分階段、分層次地推進鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修模式的應(yīng)用，并在管理制度、監(jiān)管制度上深挖細作?；诖耍凑辗蛛A段循序推進的思路，明確近期、中期、遠期等各階段逐步推進鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修模式的重點任務(wù)，保證委外維修模式科學、規(guī)范發(fā)展。

4.1 第一階段（近期）：體制機制完善階段

在此階段，應(yīng)做好頂層設(shè)計，完善鐵路局集團公司、站段專門的委外管理機構(gòu)，根據(jù)各級管理機構(gòu)生產(chǎn)及技術(shù)水平發(fā)展情況，分層次成立專業(yè)維修公司。同時引導市場發(fā)展，結(jié)合體制改革契機發(fā)展多元化經(jīng)營業(yè)務(wù)，培育社會力量，豐富委外維修市場主體。在此基礎(chǔ)上依據(jù)項目難度及重要級別確定招標主體，建立鐵路局集團公司委外、站段委外等多專業(yè)、多層次招標管理體系，建立權(quán)力下放、自主性強的委外體制，逐步形成總公司負責宏觀計劃、采購等工作，鐵路主體部門負責管理、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)管及培訓職能的委外維修管理體制。

表1 鐵路基礎(chǔ)設(shè)施各專業(yè)委外維修建議范圍

4.1.1 完善管理體制機制

應(yīng)結(jié)合當前委外維修推進實際，著力完善委外管理組織機構(gòu)及制度，以鐵路局集團公司、站段兩級單位為委外工作的管理主體，召集相應(yīng)的專業(yè)人員共同成立專門的委外管理辦公室，負責委外方案設(shè)計、委外招投標、委外監(jiān)管組織等工作。同時建立完善的制度，明確委外原則、委外范圍和委外工作流程，做到委外工作有章可循，從而規(guī)范、強化鐵路基礎(chǔ)設(shè)施委外維修管理。

4.1.2 成立專業(yè)維修公司

著力加強路內(nèi)專業(yè)技術(shù)力量的培養(yǎng)，根據(jù)各鐵路局集團公司技術(shù)力量發(fā)展實際情況，整合相關(guān)技術(shù)資源、人力資源，在各鐵路局集團公司管內(nèi)設(shè)立全資專業(yè)維修子/分公司并逐步委托其承擔鐵路局集團公司的專業(yè)維修業(yè)務(wù)，從而有效提高維修效率，降低維修成本；探索與中國中鐵電氣化局集團公司、中國通信信號有限公司、卡斯柯信號有限公司等技術(shù)成熟的社會專業(yè)公司合作，成立鐵路局集團公司控股、相關(guān)專業(yè)公司參股的控股子公司，拓寬融資渠道，提高維修能力，引導路內(nèi)維修市場的發(fā)展；加強對市場力量的培育和引導，營造有利于社會勞務(wù)參與、市場主體進入的政策環(huán)境和制度環(huán)境，盤活市場，推動社會勞務(wù)市場、社會維修市場、材料供應(yīng)市場等的成熟發(fā)展，完善市場競爭機制。

4.1.3 推進管理職能轉(zhuǎn)變

應(yīng)盡可能將委外工作相關(guān)權(quán)力下放，鐵路局集團公司層面以宏觀把控為主，相關(guān)站段則應(yīng)以組織實施為主。特別對于委外招標工作，鐵路局集團公司應(yīng)主要致力于計劃審批、預(yù)算籌措及整體把控，各站段根據(jù)維修實際情況編制委外維修項目列表及維修項目等，并應(yīng)作為招標工作的核心單位組織開展招標工作，而車間、工區(qū)則主要依據(jù)維修過程中遇到的實際問題向站段上報委外需求，各級組織各司其職，分層次開展委外工作。

4.2 第二階段（中期）：內(nèi)外部市場培育階段

隨著委外市場逐步發(fā)展成熟、各鐵路局集團公司及站段的委外管理機制逐步完善，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修應(yīng)大力培育鐵路行業(yè)內(nèi)部交易市場，同時充分發(fā)揮市場活力。具體思路為：在保證安全、質(zhì)量和經(jīng)濟效率的前提下，鐵路局集團公司保留工務(wù)、電務(wù)、供電等專業(yè)技術(shù)力量以加強委外監(jiān)督管理，而具體的維修作業(yè)實施工作可大規(guī)模委托給路內(nèi)大機段和專業(yè)維修公司負責；部分技術(shù)壟斷、維修難度較大、鐵路局集團公司相關(guān)技術(shù)受限的業(yè)務(wù)（如電務(wù)相關(guān)專業(yè)），則采用委外模式委托給原廠家；維修勞務(wù)則可擴大社會力量委外范圍，從而降低基礎(chǔ)設(shè)施維修的人力成本。

4.2.1 進一步明確各類市場主體職能

在此階段：總公司、鐵路局集團公司、站段等路內(nèi)單位應(yīng)在當前“計劃、統(tǒng)籌、管理、協(xié)調(diào)、作業(yè)”等“一攬子”維修職能基礎(chǔ)上，逐步剝離具體的維修作業(yè)職能，向安全監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、統(tǒng)一指揮、專業(yè)協(xié)調(diào)等管理職能轉(zhuǎn)型；路內(nèi)專業(yè)維修公司、大機段應(yīng)通過公平、公正、公開的市場競爭及規(guī)范的招投標程序獲得相應(yīng)的外包合同，充分發(fā)揮自己的技術(shù)優(yōu)勢、管理體制優(yōu)勢及成本控制優(yōu)勢，保質(zhì)、保量完成本局管內(nèi)的外包維修任務(wù)。

4.2.2 加大路內(nèi)委外市場的培養(yǎng)力度

根據(jù)各鐵路局集團公司的優(yōu)勢技術(shù)能力，探索跨局間的業(yè)務(wù)委外模式，即各鐵路局集團公司形成完善的橫向合作機制，根據(jù)維修任務(wù)實際技術(shù)難題，通過外包合同方式委托其他鐵路局集團公司下屬專業(yè)維修子公司開展專業(yè)維修任務(wù)，重要、關(guān)鍵的設(shè)施設(shè)備主要委托路內(nèi)專業(yè)維修公司及技術(shù)力量較強的大機段承擔，從而實現(xiàn)18個鐵路局集團公司針對具體維修業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展的局面，用活路內(nèi)資源。此外，對于技術(shù)難度高、涉及廠家知識產(chǎn)權(quán)的設(shè)備設(shè)施維修任務(wù)，則在保證鐵路局集團公司統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過委外方式委托社會專業(yè)廠家延續(xù)維保工作，從而保證鐵路運營安全和維修質(zhì)量，降低維修成本。

4.2.3 審慎推進各級單位的職能轉(zhuǎn)變

由于工區(qū)是當前維修作業(yè)的主體，因而在本階段推進委外維修模式過程中，應(yīng)以各車間、工區(qū)技術(shù)力量的實際情況為試點，審慎推進各級單位的職能轉(zhuǎn)變，自下而上逐步推進機構(gòu)精簡、人員優(yōu)化及具體維修作業(yè)的外包，從而保證工區(qū)、車間、站段直到鐵路局集團公司在職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型升級方面實現(xiàn)順利過渡。

4.3 第三階段（遠期）：基于全生命周期的委外維修模式探索階段

隨著“八縱八橫”高速鐵路新戰(zhàn)略的提出，我國將迎來新一輪的高速鐵路建設(shè)高潮，未來鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修的壓力將越來越大。因此，應(yīng)從鐵路全生命周期管理的角度，探索更加多元化的委外模式。

首先，結(jié)合鐵路建設(shè)領(lǐng)域EPC、PPP等模式的逐步推廣應(yīng)用，各鐵路局集團公司可在新線建設(shè)規(guī)劃及設(shè)計階段，探索與建筑企業(yè)、四電工程企業(yè)開展長期合作，通過BOT、PPP、EPC等多元化新興建設(shè)模式，擴大建設(shè)項目范圍（建設(shè)+運營維護）和建設(shè)周期（保修10年及以上），從而從建設(shè)、竣工、運營、維護等鐵路全生命周期角度，將鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修業(yè)務(wù)以“維?！毙问酱虬o建設(shè)單位，而路內(nèi)單位則應(yīng)加強在維保期內(nèi)對建筑企業(yè)、四電工程企業(yè)的監(jiān)管。

其次，通過推進多元化委外模式，促進建設(shè)單位相關(guān)技術(shù)力量從設(shè)計施工到運營維護期保持維修方案設(shè)計和維修技術(shù)的延續(xù)性和一致性，從而對相關(guān)維修路況更加了解，有效提高維修質(zhì)量和維修效率，而鐵路局集團公司等路內(nèi)單位則進一步精簡機構(gòu)設(shè)置，節(jié)約人力、資源成本。

下一步，隨著鐵路基礎(chǔ)設(shè)施綜合維修模式逐步深入，各綜合工區(qū)可探索向“綜合維修監(jiān)管”職能轉(zhuǎn)變，從而推進全路基礎(chǔ)設(shè)施維修模式的整體改革，進一步深化鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修的資源優(yōu)化配置和社會合理分工。

5 結(jié)束語

新時期，我國鐵路管理體制和經(jīng)營機制改革將逐步深化，為有效應(yīng)對外部環(huán)境深刻變化，推動鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維修的高質(zhì)量發(fā)展，鐵路企業(yè)應(yīng)更加緊密關(guān)注未來維修市場需求，主動融入社會分工，支持和培育路內(nèi)外委外維修市場，以市場化手段提高維修效率和維修質(zhì)量，確保我國鐵路安全高效運營，促進鐵路在“交通強國”建設(shè)中當好先行。