陳文林，劉 立

（興義民族師范學(xué)院 歷史學(xué)院，貴州 興義 562400）

2019年中央一號(hào)文件重新提及“食用菌”應(yīng)作為“土字號(hào)、鄉(xiāng)字號(hào)”鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，這引起各省廣泛關(guān)注，尤其是在將食用菌產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)扶貧產(chǎn)業(yè)之一的貴州。為推進(jìn)該中央部署，2019年貴州省召開了食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展菌種供保座談會(huì),明確全省食用菌年種植目標(biāo)為30億棒[1]。但是保持該發(fā)展勢(shì)頭必須保證一個(gè)最關(guān)鍵的前提——安全，即只有保證食用菌的食品安全，才能真正促進(jìn)食用菌產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健快速發(fā)展，才能真正做到貫徹落實(shí)中央相關(guān)部署[2]。而對(duì)于食用菌食品安全問題，最關(guān)鍵的便是其食品安全行政管理機(jī)制。

1 貴州食用菌食品安全行政管理機(jī)制的現(xiàn)狀

1.1 行政管理依據(jù)現(xiàn)狀

目前，貴州對(duì)于食用菌的食品安全行政管理的現(xiàn)狀，從法律規(guī)范的角度看，并沒有針對(duì)性的具體規(guī)定。目前食用菌的安全主要是通過適用關(guān)于食品安全這一大類的相關(guān)制度規(guī)范予以保障[3]。

通過北大法寶、威科先行等法律數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索，在法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方性規(guī)范三個(gè)效力層級(jí)上，主要有以下幾個(gè)制度規(guī)范對(duì)食用菌的安全問題予以規(guī)定：1）從法律層面，沒有對(duì)食用菌專門的法律，因?yàn)槭秤镁鳛橐环N食品，其生產(chǎn)消費(fèi)過程的安全保障適用2018年新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，而對(duì)于一些野生菌的生產(chǎn)過程可以適用《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》予以安全保障；2）從行政法規(guī)和部位規(guī)章的層面看，有2016年現(xiàn)行有效的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》對(duì)食用菌的食品安全規(guī)范予以細(xì)化，至于食用菌菌種的安全保障也有2015年的《食用菌菌種管理辦法》予以制度保證；3）從地方法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件層面看，貴州省目前現(xiàn)行有效的是2017年的《貴州省食品安全條例》。

但根據(jù)《關(guān)于征集2019年貴州省食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂立項(xiàng)建議的函》，食用菌作為貴州的地方特色食品，相應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范制度即將被立項(xiàng)制定并予以實(shí)施，在不久的將來，這也將對(duì)食用菌的食品安全提供進(jìn)一步的制度保障[4]。

1.2 行政管理主體現(xiàn)狀

根據(jù)貴州省政府官網(wǎng)，其組織機(jī)構(gòu)（如圖1所示）包括貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、貴州省衛(wèi)生健康委員會(huì)、貴州省自然資源廳、貴州省生態(tài)環(huán)境廳等23個(gè)部門，其中與食用菌安全行政管理相關(guān)的是貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳。因?yàn)樵摬块T負(fù)責(zé)的事務(wù)包括農(nóng)產(chǎn)品安全管理，而食用菌也是農(nóng)產(chǎn)品的一種。貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳還下設(shè)政策調(diào)研處(省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室)、法規(guī)處、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理處（農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室、茶產(chǎn)業(yè)辦公室）、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管處等24個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管處主要負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，包括政策和相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)的擬定、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)制的建立、指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系的建設(shè)、實(shí)施監(jiān)測(cè)、抽査、質(zhì)量認(rèn)證和監(jiān)管等工作。

圖1 貴州省人民政府組成部門Fig.1 component departments of GuiZhou provincial people's government

根據(jù)黔府發(fā)[2011] 20號(hào)文的規(guī)定，貴州省政府還設(shè)立了“貴州省人民政府食品安全委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)食品安全形勢(shì)進(jìn)行分析，然后對(duì)全省食品安全工作予以研究部署和統(tǒng)籌指導(dǎo)，提出關(guān)于食品安全監(jiān)管的具體政策措施，以確保食品安全監(jiān)管責(zé)任得以落實(shí)[5]。該機(jī)構(gòu)替代原來的食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)履行職能。

此外，根據(jù)《貴州省食品安全條例[2017]》，管理主體還包括縣級(jí)以上各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的食品安全委員會(huì)以及食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、農(nóng)業(yè)行政部門等有關(guān)部門。

1.3 行政責(zé)任追究現(xiàn)狀

對(duì)于上述這些管理主體的追責(zé)規(guī)范，除了可以適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及其配套的司法解釋和其他我們熟知的行政法規(guī)之外，似乎沒有其他具體的規(guī)范可以參照。因?yàn)榍笆龅摹吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》《貴州省食品安全條例》等法律規(guī)范中對(duì)于行政管理主體的責(zé)任追究，幾乎都是用一個(gè)條文予以籠統(tǒng)地規(guī)定，內(nèi)容不外乎是若不履行食品安全管理的法定職責(zé)導(dǎo)致出現(xiàn)重大的食品安全事故，并造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，將對(duì)主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分[6]。此外，貴州省人民政府辦公廳頒發(fā)的《貴州省食品安全行政責(zé)任追究暫行辦法》也于2017年12月27日被黔府發(fā)[2017] 38號(hào)文所廢止。因此，對(duì)于管理主體的責(zé)任追究，大都屬于粗線條的法律規(guī)范，目前并無針對(duì)貴州食用菌食品安全行政管理責(zé)任的具體規(guī)定。

而對(duì)于被管理者的責(zé)任追究，法律規(guī)定則比較細(xì)致。對(duì)于貴州省的食用菌食品安全，被管理者包括從事食用菌、食用菌添加劑及相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。其法律責(zé)任的主要形式為行政處罰，包括但不限于責(zé)令改正、警告、數(shù)額不等的罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷相應(yīng)的許可證等[7]。對(duì)于什么行為，造成的何種后果予以何等的行政處罰，在前述的現(xiàn)行法律制度規(guī)范中，規(guī)定得都較為詳細(xì)。

由此可見，對(duì)于貴州省食用菌的食品安全行政管理機(jī)制之現(xiàn)狀，從管理依據(jù)角度看，有大線條的制度規(guī)范但缺乏針對(duì)性的具體規(guī)定；從管理主體角度看，主要是貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和各級(jí)食品安全委員會(huì)、食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門等；從責(zé)任追究的角度看，對(duì)于被管理者規(guī)定較為詳細(xì)，而對(duì)行政管理主體的追究依據(jù)和流程的規(guī)定則較為粗獷。

2 貴州食用菌食品安全行政管理機(jī)制的問題

2.1 行政制度層面

如前所述，目前適用貴州省食用菌的食品安全的相關(guān)制度規(guī)范基本都是大線條的，缺乏具體詳細(xì)的規(guī)定，尤其是行政具體制度。法律是制定行政法律規(guī)范的依據(jù)和前提，為做出行政行為出提供合法性和正當(dāng)性。但是僅僅有法律是不夠的，在全國(guó)范圍內(nèi)適用的《食品安全法實(shí)施條例》也不足以解決貴州省食用菌食品安全問題，而貴州省當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的《貴州省食品安全條例》也僅僅是針對(duì)食品，并非直接對(duì)貴州食用菌安全的具體規(guī)范[8]。更不用說，《貴州省食品安全條例》本身存在的諸多問題。

首先，為什么需要對(duì)食用菌進(jìn)行特別規(guī)范？因?yàn)槭秤镁⒎且话闫胀ǖ氖称?。第一，食用菌本身的?nèi)涵和外延就是一個(gè)值得被討論的問題，2017年12月貴州省衛(wèi)計(jì)委還曾經(jīng)針對(duì)冬蓀是否可被列入食用菌范疇召開論證會(huì)。第二，食用菌可分為人工養(yǎng)殖的食用菌和野生的食用菌?，F(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)食品安全法》和相關(guān)的食品條例等本質(zhì)上規(guī)范的都只是二次加工的食品，即野生的食用菌這種類似農(nóng)產(chǎn)品的食品是不被包含在其規(guī)范，保護(hù)范圍之內(nèi)的，但其與農(nóng)產(chǎn)品又有著本質(zhì)區(qū)別——有的藥用價(jià)值豐富、有的難以辨別是否有毒，野生和人工種植的性質(zhì)也存在差異，因此對(duì)于野生的食用菌如何進(jìn)行安全行政管理，已然成為一個(gè)亟待解決的問題。第三，食用菌的安全問題不同于其他食品。由于食用菌的生長(zhǎng)不需要化肥和農(nóng)藥，都在無菌條件下進(jìn)行,所以不存在農(nóng)殘超標(biāo)的問題；又因?yàn)槲覈?guó)目前農(nóng)田污染并不那么嚴(yán)重，所以食用菌重金屬污染也不常見。食用菌安全問題主要集中在增白問題上：用熒光增白劑增白，用工業(yè)檸檬酸增白和保鮮金針菇等等。因此，食用菌安全應(yīng)區(qū)別于一般的食品安全加以規(guī)范。

其次，現(xiàn)行有效的《貴州省食品安全條例》存在兩個(gè)重要的問題。第一，行政管理主體規(guī)定與實(shí)際運(yùn)行相脫節(jié)。有些在該條例中規(guī)定的管理主體在實(shí)際中并不容易找到，如貴州省畢節(jié)市就不存在所謂的食品藥品監(jiān)督管理局（如圖2所示）。第二，對(duì)于行政管理主體的職責(zé)權(quán)限缺乏約束?？v觀本條例法律責(zé)任部分，僅有一條規(guī)定了行政主體不依法履行管理職責(zé)的后果，其他全部條文均為對(duì)被管理人（行政相對(duì)人）實(shí)施何種行政處罰的規(guī)定。盡管行政法規(guī)規(guī)定了對(duì)行政主體的規(guī)范，但就貴州省食用菌的安全行政管理這一具體情況而言，還是缺少了必要的管理主體的限制，容易引發(fā)“該管理的不管理、不該管理的亂管理”的重大問題，直接后果就是法律規(guī)范和制度體系為一堆廢紙。

圖2 畢節(jié)市機(jī)構(gòu)設(shè)置圖Fig.2 establishment chart of BiJie municipal organization

最后，缺乏程序性規(guī)范。貴州省關(guān)于食用菌的安全并未出臺(tái)按照什么樣的流程進(jìn)行行政處罰和行政處分、具體由誰來執(zhí)行某一具體問題等可操作性的規(guī)范，尤其是在《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》已失效的情形下，更加無法可依。

2.2 管理主體層面

對(duì)于行政管理主體，主要就是找不到主體的問題。從紙面角度，亂制定規(guī)范。正如前述，貴州省畢節(jié)市根本就不存在《貴州省食品安全條例》規(guī)定的食品藥品監(jiān)督管理局這一管理主體，這將給社會(huì)監(jiān)督人帶來諸多不便，更為重要的是將導(dǎo)致違法者逍遙法外，該條例永遠(yuǎn)被束之高閣。

從實(shí)踐的角度，由于前幾年，李克強(qiáng)總理就提出簡(jiǎn)政放權(quán)，很多政府機(jī)構(gòu)也隨之改革，尤其是現(xiàn)在食品和藥品監(jiān)管管理局合二為一，還有衛(wèi)計(jì)委等部門，直接引發(fā)的問題就是部門之間、部門內(nèi)部的權(quán)限不甚明晰。這種改革過程導(dǎo)致的混亂在所難免，但也提示——機(jī)構(gòu)的設(shè)置最好在全省保持統(tǒng)一，不要某個(gè)市這樣搞，另一個(gè)市那樣搞，不僅僅是對(duì)社會(huì)大眾的監(jiān)督提高難度，更是制度設(shè)計(jì)的巨大攔路虎。同時(shí)，還應(yīng)健全政府公示制度。畢竟在檢索過程中，缺少貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的機(jī)構(gòu)職能，只有各領(lǐng)導(dǎo)人及其職責(zé)的公示。

總的來說，貴州省各級(jí)食用菌的安全行政管理主體目前仍處于一個(gè)相對(duì)混亂的狀態(tài)，尤其是與《貴州省食品安全條例》難以一一對(duì)應(yīng)。行政管理主體的難以確定，也就導(dǎo)致了對(duì)管理主體的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。

2.3 管理體系層面

貴州省目前對(duì)食用菌食品安全的行政管理還是比較粗線條的政府機(jī)構(gòu)予以管理的體系。具體流程主要就是各部分負(fù)責(zé)相應(yīng)的管理職責(zé)，不服管理的對(duì)行政相對(duì)人予以行政處罰。但是其他國(guó)家，已經(jīng)升級(jí)了食品安全行政管理體系。以歐盟為例（如圖3所示），建立了以三級(jí)實(shí)驗(yàn)室為基礎(chǔ)的食品安全監(jiān)控、檢測(cè)和管理體系。貴州食用菌的安全管理是否可以借鑒該管理體系，構(gòu)建的實(shí)驗(yàn)室承擔(dān)部分的政府職能，真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)呢？

圖3 歐盟食品安全保障體系Fig.3 European food safety system

3 貴州食用菌食品安全行政管理機(jī)制的完善

針對(duì)上述三類問題，必須各個(gè)擊破，才能完善貴州省食用菌的食品安全行政管理機(jī)制。

3.1 加快相關(guān)行政法規(guī)的立法和細(xì)化

首先，對(duì)于食用菌的安全管理，必須加快相關(guān)的針對(duì)性立法，尤其是更為具體的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，最好出臺(tái)《貴州省食用菌安全條例》。

其次，對(duì)于上述具體規(guī)范，必須明確行政管理主體和監(jiān)督主體。行政管理主體要確保與實(shí)踐中的機(jī)構(gòu)設(shè)置保持一致，容易被找到。監(jiān)督主體主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)與對(duì)應(yīng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)、同級(jí)人民代表大會(huì)和司法機(jī)關(guān)。同時(shí)，對(duì)責(zé)任范圍也應(yīng)具體明確,尤其是針對(duì)監(jiān)督主體的，如責(zé)任倒查制、終身負(fù)責(zé)制，減少“嚴(yán)重”“重大”“其他”等模糊的用詞，盡量量化標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)無法可依、掩飾責(zé)任、推諉責(zé)任等現(xiàn)象。

最后，還應(yīng)建立科學(xué)完善的程序規(guī)范。對(duì)于行政處罰和行政處分的啟動(dòng)方式、實(shí)施步驟、公示和權(quán)利救濟(jì)都應(yīng)具體規(guī)定。啟動(dòng)方式應(yīng)保持多樣性——群眾舉報(bào)、部門建議、媒體揭露等，加強(qiáng)社會(huì)的共同監(jiān)督。實(shí)施步驟應(yīng)至少包含受理、調(diào)查、審理、決定等步驟,并對(duì)結(jié)果予以公示，尤其是對(duì)行政處分的公示。

3.2 明確行政管理主體的劃分和權(quán)限

以畢節(jié)市為例，盡快建立食品藥品監(jiān)督管理局，或者在相應(yīng)地方性文件中予以明確食用菌的食品安全行政管理主體及其權(quán)限。該工作應(yīng)在貴州全省予以展開，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的劃分、權(quán)限和職責(zé)的明確、與地方性規(guī)范的一一對(duì)應(yīng)、官方網(wǎng)站的及時(shí)更新……只有讓群眾很容易找到管理主體，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督，真正的違法者才會(huì)難逃法網(wǎng)，食用菌的食品安全才能得到保障。

3.3 建立類似歐盟實(shí)驗(yàn)室的檢驗(yàn)中心

要實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，必須把部分管理工作予以外放。目前貴州省的食品（食用菌）安全管理是按照行政區(qū)域進(jìn)行劃分的，實(shí)行屬地管理，因此建議借鑒歐盟、美國(guó)、加拿大的實(shí)驗(yàn)室做法，在貴陽及其他9個(gè)市州建立食用菌安全檢驗(yàn)中心及分中心,以點(diǎn)帶面的覆蓋整個(gè)貴州食用菌安全行政管理。檢驗(yàn)中心承擔(dān)全省食用菌的安全抽樣檢驗(yàn)、食用菌企業(yè)送樣檢驗(yàn)和快速篩查復(fù)查的工作，并通過實(shí)驗(yàn)室管理系統(tǒng)對(duì)分中心檢測(cè)業(yè)務(wù)、傳輸數(shù)據(jù)、控制質(zhì)量等予以遠(yuǎn)程管理。這樣不僅可以加快管理質(zhì)量和速度，也可以帶動(dòng)就業(yè)。當(dāng)然，這樣的設(shè)想還有待進(jìn)一步研究和論證。

綜上所述，貴州省食用菌的食品安全行政管理機(jī)制，就制度層面，目前只能適用食品安全的相關(guān)規(guī)定而缺乏針對(duì)食用菌安全的具體規(guī)定，同時(shí)缺乏對(duì)行政管理主體的監(jiān)督和約束及程序性規(guī)范。就主體層面，存在行政管理主體不明晰、與現(xiàn)行規(guī)范難以對(duì)應(yīng)的問題。此外，管理機(jī)制過于傳統(tǒng)。因此，建議加快相關(guān)行政法規(guī)的立法和細(xì)化，明確行政管理主體的劃分和權(quán)限，建立類似歐盟實(shí)驗(yàn)室的檢驗(yàn)中心以實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，真正做到有效保障貴州食用菌安全。