張潔

摘要：近年來旅游業(yè)快速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟一體化程度也在不斷提高，邊境地區(qū)已成為許多國家旅游業(yè)發(fā)展的重要區(qū)域。從邊境旅游通關便利化建設的必要性入手，分析了云南邊境旅游通關便利化主要在口岸通行、通關配套設施、通關流程和制度、與鄰國合作機制以及專業(yè)人才方面存在問題，在此基礎上提出相應的對策，以期提升云南邊境旅游通關便利化程度，給云南邊境旅游發(fā)展提供有益借鑒。

關鍵詞：邊境旅游;云南;通關便利化;區(qū)域旅游合作

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.16.009

隨著中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）的不斷推進，跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)的設立，以及“一帶一路”等重大國家戰(zhàn)略的實施，標志著邊境地區(qū)開放開發(fā)已上升為國家戰(zhàn)略，云南由傳統(tǒng)的邊緣地帶轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊鴮|南亞南亞開放的重要前沿。2016年國務院發(fā)布《關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》，標志著國家高度重視旅游業(yè)在邊疆發(fā)展中的作用。因此積極進行邊境旅游研究，解決瓶頸問題，是助推云南深度參與“一帶一路”、提高區(qū)域一體化進程的重要途徑。

本文定義邊境旅游為：相鄰兩國協(xié)商和約定開放指定的邊境口岸，允許兩國公民以及其他國家和地區(qū)的公民持相關證件從指定口岸出入邊境，在雙方協(xié)商的邊境區(qū)域和時間里開展跨境旅游。本文中邊境旅游包含兩個涵義：一是邊境旅游是一種特殊的出境旅游;二是邊境旅游活動范圍是邊境線周邊地區(qū)，且旅游者實現(xiàn)了國境線的跨越。

1云南邊境旅游通關便利化建設的必要性

1.1推動“一帶一路”發(fā)展需要

云南在“一帶一路”建設中承擔了重要作用，被定位為建設“面向南亞、東南亞的輻射中心”。而旅游業(yè)是“一帶一路”建設的突破口和先鋒產(chǎn)業(yè)，云南和東南亞三國接壤，具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，邊境旅游的發(fā)展得到了國務院和云南省政府的重視。2015年國家發(fā)改委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，強調(diào)推進和擴大邊境旅游規(guī)模，提升“一帶一路”沿線各國通關便利化程度。因此，推動邊境旅游快速發(fā)展，提升通關便利化程度，成為執(zhí)行“一帶一路”倡議的重要舉措。

1.2提升云南邊境旅游競爭力需要

近年來，越來越多的國家以強化海外宣傳促銷、簽證便利化、區(qū)域合作深化等多種方式全面深入?yún)⑴c國際客源市場爭奪，便利化是影響游客選擇旅游目的地的重要因素之一，便利化政策正在成為當前世界各國爭取國際游客的重要手段。通關便利化程度直接影響到游客能否順利通關，以及通關的效率和成本，我國邊境旅游要想在激烈的國際競爭中獲勝，提升通關便利化程度是關鍵?！丁笆濉甭糜螛I(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確指出，要推動邊境旅游發(fā)展，改善邊境旅游政策，推進邊境旅游簽證、通關便利化，研究制定邊境旅游自駕游便利化政策。

云南作為邊境口岸大省，近年來邊境旅游取得了很大發(fā)展，但也出現(xiàn)了一些制約發(fā)展的因素。其中通關問題已成為云南邊境旅游發(fā)展的瓶頸之一，無法滿足邊境游客快速增長的需要，給邊境游客帶來不滿，嚴重影響了云南與東南亞南亞邊境旅游合作。因此，完善和提升邊境口岸通關便利化，使通關服務更便捷、高效、安全，是促進云南跨境旅游區(qū)域合作，提升云南邊境旅游競爭力的重點。

1.3加強區(qū)域經(jīng)濟一體化需要

云南地處西南邊疆，與東南亞三國接壤，是中國接壤國家數(shù)量、國境線長度名列前茅的省份，擁有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。在各級政府和部門的共同推進下，邊境旅游已成為中國與南亞東南亞開展國際旅游合作的重要載體，成為促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要途徑。隨著中國與南亞東南亞國家互惠措施不斷出臺，中國與南亞東南亞國家旅游合作前景值得看好。云南應與鄰國應建立跨國無障礙旅游合作機制，不斷提升互聯(lián)互通以及簽證便利化，開放更便利的出入境管理制度，這些通關便利化措施將有力地促進云南與南亞、東南亞的旅游合作，提升云南對外開放水平，推進中國——東盟和大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟一體化步伐。

2云南邊境旅游通關便利化存在的問題

隨著國際通道的建成和邊境旅游線路的開放，云南邊境旅游迎來了發(fā)展高峰。但在口岸建設、通關方面仍存在許多困難和問題，與發(fā)達地區(qū)相比仍然存在較大差距和一些突出問題。

2.1口岸通行方面的問題

口岸級別不對等。比如中緬8對對開口岸中，僅有3對為一類口岸（瑞麗-木姐、畹町-九谷和打洛-勐拉），其他口岸都有不對等的問題，如中國清水河口岸是一類口岸，緬方清水河口岸是二類口岸;中國南傘口岸是二類口岸，對口緬方果敢口岸是一類口岸。因為雙方口岸不對等，《中緬邊境管理協(xié)定》中“持護照等有效證件的中國游客或第三國公民及貨物可通過”的條例就無法實施，嚴重阻礙了邊境游客的通行。

交通不暢。云南不少陸路口岸目前只通二級公路，從臨近城市至口岸路程超過3小時。此外和云南口岸對應的接壤國家邊境公路等級更低，對口岸暢影響極大。如老撾境內(nèi)沒有高速公路，以彎多彎急、低限速的山路為主，黃金周因為大量自駕游車輛的到來，形成擁堵，影響口岸暢通。

2.2通關配套設施存在的問題

口岸通關配套設施建設不足。云南省口岸建設起步晚，多數(shù)口岸處在經(jīng)濟落后地區(qū)，大部分口岸存在通關設施建設滯后，通關查驗設施設備不足，通關效率低，過境時間長的問題。口岸的人員通道規(guī)模較小，常出現(xiàn)游客、車輛通關隊伍排長隊的情況。而大部分境外對應口岸通關設施更加落后，嚴重影響通關效率。

口岸智能化水平較低。相比東部沿海發(fā)達地區(qū)，云南電子口岸建設水平太低，嚴重阻礙通關效率?？诎锻P沒有完全實現(xiàn)電子申報、電子審單，書面文件形式依舊為主導。未建立完備的電子信息平臺，難以實現(xiàn)信息共享與整合。大多數(shù)二類口岸還沒有推廣電子口岸建設，通關過程以人工處理為主導，效率低耗費時間長。而越南、老撾、緬甸三國電子通關改革起步較晚，目前通關作業(yè)基本是人工審單，通關速度更慢，導致邊境游客在鄰國口岸花費太多時間。

2.3通關流程和制度存在的問題

通關手續(xù)復雜，耗費時間長。出于國家安全以及游客安全考慮，邊境雙方國家對出入境管理、交通工具和通關檢查較為嚴格，簽證辦理較為復雜，在西雙版納磨憨口岸，每年中國大假期間，中國自駕車往往排成長龍等待通關已是常態(tài)。部分口岸盡管開通了邊境旅游線路，但出境手續(xù)需要提前申請，且必須有持證導游陪同活動，只能參加團隊游，自助游客不能通行。部分口岸只允許云南省居民參加邊境旅游，國內(nèi)居民和持第三國護照者還不能通行。

通關制度不穩(wěn)定。由于外交、政局等原因，云南口岸邊境旅游簽證多年來處于時辦時停的狀態(tài)。云南與緬甸相對接口岸最多，緬甸局勢不穩(wěn)定，多次出現(xiàn)某些口岸因戰(zhàn)事而緊急關閉，影響了邊境旅游的發(fā)展。部分國家或地區(qū)通關政策執(zhí)行隨意性大，也給邊境游客帶來了諸多不便。如2017年云南西雙版納和老撾瑯勃拉邦簽訂協(xié)議，允許云南省的昆明玉溪等8個州市團隊游客不需辦理護照，通過異地辦理邊境通行證就可從景洪口岸前往瑯勃拉邦旅游，可是不到一年的時間瑯勃拉邦單方面取消了協(xié)議。

自駕車通關限制多。目前針對云南陸路口岸，只有老撾和中國簽訂了《車輛出入境管理辦法》，可以允許邊境游客從中國磨憨——越南磨丁口岸自駕游進入老撾。目前尚不能從云南口岸自駕進入越南和緬甸。2014年云南和緬甸曾協(xié)商推出了中緬自駕車旅游環(huán)線，由云南瑞麗口岸出境，自駕進入緬甸，再從云南騰沖猴橋口岸或西雙版納勐臘口岸入境，但由于緬甸內(nèi)政原因2016年底緬甸關閉了通過瑞麗口岸進出的自駕車通道。

2.4與鄰國合作機制的問題

缺乏邊境旅游合作機制。邊境旅游合作機制尚未建立或完善，全面溝通與協(xié)商機制尚未形成。云南邊境地區(qū)與接壤國家，尤其與緬甸，只在某些方面如警務、衛(wèi)生建立了會晤商談機制，其他方面合作中出現(xiàn)的問題，通常采用臨時協(xié)商的方式，沒有制定完善的合作機制。鄰國方面除了貿(mào)易商人，少有高級官員來訪。如緬甸方面，最近5年就未有省部級以上官員訪問過云南臨滄市。已經(jīng)建立跨境旅游合作的口岸，合作也僅僅在一兩個方面展開，合作方式單一，進展緩慢。

缺少有效信息交流機制。信息交流是提升通關便利化水平的重要方面，但至今云南與鄰國仍缺乏有效的信息交流機制，互聯(lián)互通還有很多亟待完善的方面，通關便利化措施上與鄰國對接困難，在通關政策、通關程序和通關技術等方面存在根本上的制度性差異。邊境兩國缺乏統(tǒng)一的通關標準，如邊檢標準不一致、通關手續(xù)不統(tǒng)一，有的甚至相互沖突，對口岸通關便利化發(fā)展影響較大。邊境兩國缺乏有效的信息交流平臺，邊境游客缺乏有效獲取通關信息的便捷途徑，尤其是通過簡單查詢就能獲取相關信息的多語種平臺。

缺少制度保障。中國經(jīng)過多方努力和鄰國簽訂旅游合作協(xié)議，但要落實和持久往往存在困難，對鄰國單方面不履行協(xié)議行為缺乏有效約束。我國與緬甸1997年簽訂《中緬邊境管理與合作協(xié)定》，約定八對協(xié)議口岸，批準雙方公民持邊境通行證通關，弄島——南坎口岸是其中之一。之后按協(xié)議我國邊檢、海關等部門均到位，但緬方相應機構(gòu)一直未到位，結(jié)果至今為止該口岸只能作為邊境通道來使用，沒有發(fā)揮出應有價值。

2.5專業(yè)人才缺乏的問題

專業(yè)人才匱乏，口岸工作人員需要掌握兩國語言，需要兩國雙方聯(lián)合培養(yǎng)，在達成共識上有一定難度。如緬甸很多旅游企業(yè)總部設在仰光等南部城市，靠近云南的北部邊境地區(qū)中文人才較為匱乏，通關過程中存在交流障礙。

3推進云南邊境旅游通關便利化的對策

3.1完善口岸基礎建設，提升口岸暢通性

提升雙方口岸對等性。如緬甸果敢口岸為一級口岸，比對應的云南南傘口岸級別高，云南應大力爭取將其升級為一類口岸，以達到口岸對等開放，便于邊境游客持護照通行。再如云南清水河口岸為一級口岸，比對應的緬甸清水河口岸級別高，云南應和緬方積極協(xié)商，推動緬方清水河口岸建設成一類口岸，實現(xiàn)雙方口岸級別對等，游客通關通暢。

改善口岸交通。促進云南重要口岸的交通建設，提高到各口岸公路的級別;加大與周邊國家交通建設合作，采用合資合作、援建等方式支持鄰國建設口岸主要公路通道。

3.2推進通關設施建設，完善電子口岸平臺

推進口岸通關配套設施建設。加強口岸硬件設施建設，增加和升級通關查驗設施，擴大人員通道規(guī)模，設立團隊游客綠色通道和自駕車專用通道，提升口岸通行條件。

推進電子口岸平臺建設，加快口岸通關自助查驗設備建設，利用指紋、面相等信息識別實現(xiàn)快速高效的自助通關。實現(xiàn)口岸管理部門的部分通關數(shù)據(jù)共享，建立和完善網(wǎng)上預約辦證系統(tǒng)，實現(xiàn)游客網(wǎng)上自主預約通關、自主查詢、支付和一鍵式辦理。為旅游團推出網(wǎng)上預檢、大型旅游團分流、登車驗放等通關便利化措施，確保口岸的安全順暢和通關便捷。采用合作、援建等方式支持鄰國建設電子口岸平臺。

3.3簡化通關手續(xù)和流程，建立快速通關模式

進一步簡化出入境手續(xù)。解決簽證和通關過程的繁瑣與復雜，爭取將辦證權限和團隊出境游審批權限下放到地方，放寬非邊境地區(qū)居民參加邊境旅游的限制條件。允許游客持邊境通行證，在雙方協(xié)商區(qū)域內(nèi)自助游。根據(jù)歐美通關便利化經(jīng)驗，嘗試在云南與接壤國家邊境地區(qū)實行“一證通”互免簽證，建設無障礙邊境旅游圈，實現(xiàn)24小時通關。對第三國公民采取“單一簽證”制度，第三國游客持護照及其中一國的簽證即可在另一國出入境。

穩(wěn)定口岸簽證和通關政策。應加強與鄰國相關部門的交流與合作，共同制定長期有效、穩(wěn)定的口岸簽證和通關政策，包括旅游團隊簽證、旅游者口岸簽證、異地通行證辦理和互免簽證政策，以及持何種證件可以允許跨境的政策，以使邊境游客掌握正確信息，做出正確決策。

促進自駕車通關便利化。在出入境車輛管理方面，積極促進和落實云南與接壤三國間車輛運輸?shù)膮f(xié)定，達成雙方自駕車旅游者在協(xié)商范圍內(nèi)的跨境通行;簡化跨境手續(xù)，降低跨境費用，允許自駕游客憑雙方認可的證件便捷通關，尤其是昆曼公路沿線城市間自駕游團隊的互免簽證政策，實現(xiàn)雙方跨境無障礙自駕旅游。為自駕車旅游團提供“一站式”通關服務，提高通關效率。

3.4完善跨境旅游合作機制

完善與鄰國邊境旅游的交流合作與會晤磋商機制，建立常態(tài)化的互訪交流機制，共商口岸通關中出現(xiàn)的新情況、新問題，協(xié)商制定解決辦法。由于東南亞形勢政策復雜多變，鼓勵邊境市縣主管旅游的領導定期出訪考察協(xié)商;培養(yǎng)一批熟悉鄰國事務的地方專家，以協(xié)助妥善解決問題。

完善信息交流機制。完善與鄰國的互聯(lián)互通，逐漸在通關程序、通關政策和通關技術標準上達成一致，統(tǒng)一邊檢標準、通關手續(xù)。搭建跨境網(wǎng)絡旅游信息服務平臺，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式對口岸傳統(tǒng)信息服務設施進行升級改造，供給游客便捷的多語種通關信息查詢平臺，解決兩國口岸信息不對稱的問題。與鄰國建立穩(wěn)定的旅游聯(lián)合執(zhí)法機制，及時協(xié)調(diào)和處理跨境旅游合作中不履行合約、協(xié)議的行為。

3.5加強人才培養(yǎng)

與鄰國積極開展多種形式的口岸通關人才培養(yǎng)的交流合作。積極為鄰國中文人才培養(yǎng)提供幫助，互送工作人員到對方進行學習培訓，或互派師資到對方進行教學，共同提高口岸通關工作人員的業(yè)務素質(zhì)和語言能力，提升通關服務水平和效率。

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