高晨輝

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院；北京100000）

一、問(wèn)題的提出

疫苗對(duì)于我們每個(gè)人來(lái)說(shuō)并不陌生，疫苗一方面能夠誘導(dǎo)人體產(chǎn)生免疫力，預(yù)防一些特定的疾病，另一方面也會(huì)由于其自身屬性使得少數(shù)受種者遭受異常反應(yīng)，而這卻是最容易被人們所忽視的，因?yàn)橐呙绠惓７磻?yīng)的比例并不高。根據(jù)《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》（本文簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例》）的規(guī)定，我國(guó)疫苗分為兩類，本文的研究對(duì)象是第一類疫苗?！豆芾?xiàng)l例》第40 條規(guī)定：“預(yù)防接種異常反應(yīng)，是指合格的疫苗在實(shí)施規(guī)范接種過(guò)程中或者實(shí)施規(guī)范接種后造成受種者機(jī)體組織器官、功能損害，相關(guān)各方均無(wú)過(guò)錯(cuò)的藥品不良反應(yīng)?！庇纱丝芍?，第一類疫苗異常反應(yīng)的構(gòu)成要件如下：（1）接種的疫苗合格；（2）疫苗接種符合規(guī)范；（3）受種者機(jī)體組織器官、功能損害；（4）相關(guān)方均沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。第一類疫苗異常反應(yīng)的關(guān)鍵問(wèn)題在于相關(guān)方均無(wú)過(guò)錯(cuò)的前提下，誰(shuí)應(yīng)該為此承擔(dān)責(zé)任，怎樣承擔(dān)責(zé)任，以及承擔(dān)什么樣的責(zé)任。

2013 年，深圳泰康公司注射的疫苗導(dǎo)致全國(guó)18 名嬰兒死亡，引起了全社會(huì)的擔(dān)憂，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委調(diào)查的結(jié)果認(rèn)為嬰兒的死亡是由于偶合性導(dǎo)致的而非異常反應(yīng)，泰康公司對(duì)此沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)疫苗安全的擔(dān)憂，本次案件中的乙肝疫苗屬于第一類疫苗。統(tǒng)計(jì)顯示，2015 年我國(guó)大陸地區(qū)報(bào)告接種疫苗5.19 億劑次，報(bào)告預(yù)防接種異常反應(yīng)10201 例，總報(bào)告發(fā)生率為1.97/10 萬(wàn)劑次，即每10 萬(wàn)個(gè)受種者里面大約有2 個(gè)受種者遭受疫苗異常反應(yīng)，這個(gè)比例看似不大，考慮到我國(guó)的人口基數(shù)，受害群體的數(shù)量不容忽視。

實(shí)踐中亦有諸多相關(guān)訴訟案件，但是，第一類疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)脑V訟請(qǐng)求很難得到支持，主要原因在于鑒定意見(jiàn)的結(jié)論往往是“本病例不屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)，屬于偶合癥?！奔词沟玫搅酥С?，也面臨補(bǔ)償水平較低、各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距較大等問(wèn)題。對(duì)于第一類疫苗異常反應(yīng)的受種者來(lái)說(shuō)，缺乏其他有效的保障方式，現(xiàn)階段單一的行政補(bǔ)償難以彌補(bǔ)他們?cè)馐艿膿p害。值《疫苗管理法（征求意見(jiàn)稿）》公開征求意見(jiàn)之際，希望通過(guò)分析第一類疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償存在的問(wèn)題及成因，結(jié)合法學(xué)理論和我國(guó)國(guó)情，一方面研究如何完善第一類疫苗異常反應(yīng)的行政補(bǔ)償，另一方面探討是否存在其他有效的保障模式，以期能夠引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)第一類疫苗異常反應(yīng)受種者合法權(quán)益保障的重視。

二、第一類疫苗異常反應(yīng)受種者權(quán)益保障的現(xiàn)狀研究

（一）第一類疫苗預(yù)防接種法律性質(zhì)的爭(zhēng)論

如何保障第一類疫苗異常反應(yīng)受種者的合法權(quán)益，首先要回答的問(wèn)題就是第一類疫苗預(yù)防接種的法律性質(zhì)是什么，以及權(quán)益得到侵犯應(yīng)當(dāng)提起什么樣的訴訟。我國(guó)有關(guān)預(yù)防接種的法律法規(guī)有《藥品管理法》、《傳染病防治法》以及《管理?xiàng)l例》，前述法律規(guī)范均未對(duì)我國(guó)第一類疫苗預(yù)防接種的法律性質(zhì)作出明確說(shuō)明，而《管理?xiàng)l例》第27 條和28 條分別規(guī)定了兒童入托、入學(xué)時(shí)的預(yù)防接種證制度以及區(qū)域接種率等要求，使得第一類疫苗預(yù)防接種在實(shí)踐中具備事實(shí)上的強(qiáng)制力。第一類疫苗屬于強(qiáng)制接種，但是強(qiáng)制接種并不能當(dāng)然證明其法律性質(zhì)如何。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，強(qiáng)制接種法律關(guān)系的本質(zhì)是行政法律關(guān)系。第一類疫苗預(yù)防接種是政府行為，是政府社會(huì)服務(wù)職能在公共衛(wèi)生服務(wù)上的具體體現(xiàn)[1]。實(shí)踐中有法院在判決中指出“因第一類疫苗預(yù)防接種異常反應(yīng)與政府的補(bǔ)償爭(zhēng)議并非單純的民事糾紛，不屬人民法院民事案件受案條件?！钡?，該裁判并沒(méi)有直接說(shuō)明補(bǔ)償爭(zhēng)議屬于行政法律關(guān)系，只是明確這類補(bǔ)償不是民事法律關(guān)系；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“強(qiáng)制接種并非單純的行政法律關(guān)系，亦有民事法律關(guān)系的成分，在確定損害責(zé)任的承擔(dān)時(shí)，應(yīng)首先判斷損害發(fā)生在行政領(lǐng)域還是民事領(lǐng)域?！盵2]而實(shí)踐中接種單位和受種者的訴訟往往歸入民事糾紛，似乎是對(duì)這種學(xué)說(shuō)的支持。此外，亦有學(xué)者認(rèn)為強(qiáng)制接種法律關(guān)系屬于醫(yī)療法律關(guān)系，“醫(yī)療法律關(guān)系是存在于國(guó)家和公眾之間的，這種法律關(guān)系可稱之為強(qiáng)制醫(yī)療關(guān)系?！盵3]筆者認(rèn)為，將疫苗強(qiáng)制接種理解為強(qiáng)制醫(yī)療關(guān)系并不恰當(dāng)。預(yù)防接種是一種在疾病尚未發(fā)生時(shí)預(yù)防疾病的措施，而醫(yī)療則是在疾病發(fā)生后進(jìn)行治療的措施，兩者不可混淆，第一類疫苗預(yù)防接種雖然具有強(qiáng)制性但并不構(gòu)成強(qiáng)制醫(yī)療關(guān)系。

第一類疫苗預(yù)防接種屬于行政法律關(guān)系。在行政法律關(guān)系中存在行政主體與行政相對(duì)人兩方主體，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為接種單位由于得到行政機(jī)關(guān)的授權(quán)而獲得行政主體資格，第一類疫苗預(yù)防接種實(shí)質(zhì)上是接種單位管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的具體行政行為。相似的是在教育領(lǐng)域，學(xué)校通常是民事主體，但是在對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理方面可能構(gòu)成行政法律關(guān)系。同時(shí)，《管理?xiàng)l例》規(guī)定了第一類疫苗異常反應(yīng)的行政補(bǔ)償，行政補(bǔ)償是“國(guó)家對(duì)行政主體的合法行政行為給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害進(jìn)行的給付救濟(jì)”[4]，其性質(zhì)有特殊行政責(zé)任說(shuō)[5]、法定義務(wù)說(shuō)[6]等觀點(diǎn)。通過(guò)全體公民接種第一類疫苗，保護(hù)了社會(huì)大多數(shù)群體的利益，而為了彌補(bǔ)個(gè)別受種者的損害，由國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，因此，接種單位和受種者之間形成的是行政法律關(guān)系。

（二）第一類疫苗異常反應(yīng)行政補(bǔ)償存在的問(wèn)題

1.第一類疫苗異常反應(yīng)認(rèn)定階段存在的問(wèn)題

實(shí)踐中第一類疫苗異常反應(yīng)的認(rèn)定異常困難，原因如下：其一，因果關(guān)系的認(rèn)定不合理。《預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定辦法》第26 條規(guī)定：“專家鑒定組應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審閱有關(guān)資料，依照有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)原理和專業(yè)知識(shí)，獨(dú)立進(jìn)行鑒定?！笨梢钥闯觯t(yī)學(xué)會(huì)組織開展的鑒定僅僅是事實(shí)因果關(guān)系的鑒定，不包括法律因果關(guān)系的鑒定。而法院在因果關(guān)系認(rèn)定方面往往只是憑借專家鑒定意見(jiàn)作出，由此導(dǎo)致了因果關(guān)系的認(rèn)定只有事實(shí)上的因果關(guān)系，缺少法律上的因果關(guān)系。其二，異常反應(yīng)的范圍過(guò)窄?！豆芾?xiàng)l例》規(guī)定了六種不屬于異常反應(yīng)的情形，主要包括一般反應(yīng)、因疫苗質(zhì)量不合格給受種者造成的損害、接種單位違反預(yù)防接種的工作規(guī)范、偶合癥、因心理因素發(fā)生的個(gè)體或者群體的心因性反應(yīng)等情形?！豆芾?xiàng)l例》不恰當(dāng)?shù)嘏懦艘恍?yīng)該進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那樾?，如偶合癥，實(shí)踐中偶合癥是疫苗損害最主要的情形，排除了偶合癥也就排除了大多數(shù)的疫苗損害情形。[7]《管理?xiàng)l例》將偶合致害排除在行政補(bǔ)償之外，大大削減了補(bǔ)償范圍，在理論界也廣受詬病。2.第一類疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償階段存在的問(wèn)題

即使能夠認(rèn)定屬于異常反應(yīng)也面臨一些問(wèn)題，原因如下：其一，行政補(bǔ)償缺乏細(xì)致性的規(guī)定。第一類疫苗異常反應(yīng)的行政補(bǔ)償僅在《管理?xiàng)l例》有所規(guī)定，該《管理?xiàng)l例》性質(zhì)上屬于行政法規(guī)，除此之外，我國(guó)沒(méi)有其他相關(guān)法律對(duì)此進(jìn)行規(guī)定；而且《管理?xiàng)l例》僅僅是原則性地作出了補(bǔ)償規(guī)定，模糊地規(guī)定了費(fèi)用由政府財(cái)政部門在預(yù)防接種工作中安排，并沒(méi)有明確實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償條件、經(jīng)費(fèi)支出等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。其二，補(bǔ)償方式存在問(wèn)題。《管理?xiàng)l例》第46 條第1 款規(guī)定：“因預(yù)防接種異常反應(yīng)造成受種者死亡、嚴(yán)重殘疾或者器官組織損傷的，應(yīng)當(dāng)給予一次性補(bǔ)償?！币呙绠惓７磻?yīng)的損害具有長(zhǎng)期性，多數(shù)受害者終生遭受疾病的痛苦，在沒(méi)有其他保障機(jī)制的情況下，一次性補(bǔ)償對(duì)受種者的保障顯然是不利的。其三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，區(qū)域差距較大?！豆芾?xiàng)l例》第46 條第2 款規(guī)定：“因接種第一類疫苗引起預(yù)防接種異常反應(yīng)需要對(duì)受種者予以補(bǔ)償?shù)模a(bǔ)償費(fèi)用由省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門在預(yù)防接種工作經(jīng)費(fèi)中安排。”具體補(bǔ)償交由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，實(shí)踐中各省份規(guī)定的補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及計(jì)算方法均有不同，補(bǔ)償費(fèi)用區(qū)域差距較大。

三、第一類疫苗異常反應(yīng)受種者權(quán)益保障存在問(wèn)題的成因

（一）疫苗異常反應(yīng)的比例較小，未能引起國(guó)家和社會(huì)的重視

疫苗異常反應(yīng)的比例大概是十萬(wàn)分之二，相比實(shí)踐中的醫(yī)療侵權(quán)糾紛、問(wèn)題疫苗糾紛，疫苗異常反應(yīng)糾紛并沒(méi)有引起社會(huì)公眾和國(guó)家的重視。疫苗的異常反應(yīng)是疫苗在沒(méi)有質(zhì)量問(wèn)題前提下發(fā)生的，我國(guó)長(zhǎng)期以往對(duì)疫苗的宣傳重心是對(duì)人體的有益之處，社會(huì)公眾對(duì)疫苗的異常反應(yīng)了解不多，往往以為只要疫苗質(zhì)量合格就沒(méi)有大的問(wèn)題；即使意識(shí)到疫苗有異常反應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，考慮到發(fā)生的概率，往往覺(jué)得自己不會(huì)剛好是那十萬(wàn)分之二。衛(wèi)生領(lǐng)域的立法具有應(yīng)急性，即發(fā)生了一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)事件有可能推動(dòng)一部衛(wèi)生法律的出臺(tái)，《傳染病防治法》的出臺(tái)很大程度上是因?yàn)?003 年非典給我們帶來(lái)的恐懼，使得我們重視傳染病領(lǐng)域。2018 年的長(zhǎng)生疫苗案使得國(guó)家意識(shí)到疫苗的重要性，于是《疫苗管理法（征求意見(jiàn)稿）》公開征求意見(jiàn)，側(cè)面反映了國(guó)家之前對(duì)疫苗的重視程度不足。需要指出的是，《疫苗管理法（征求意見(jiàn)稿）》在第一類疫苗異常反應(yīng)保障方面仍然沿襲了《管理?xiàng)l例》的規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題加以回應(yīng)。

（二）接種單位與受種者之間的法律關(guān)系不明確，導(dǎo)致維權(quán)困難

現(xiàn)階段，第一類疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范依據(jù)主要是《管理?xiàng)l例》和各地的疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法。《管理?xiàng)l例》的原則性規(guī)定缺少配套的法律規(guī)范，因此第一類疫苗異常反應(yīng)受種者對(duì)補(bǔ)償不滿而提起的訴訟，在實(shí)踐中法院的處理有所不同。有學(xué)者指出，“發(fā)生疑似預(yù)防接種糾紛受種者可提起民事訴訟還是行政訴訟并未明確規(guī)定，這導(dǎo)致司法實(shí)踐中的混亂，部分法院不給立案，有的法院以民事訴訟案件立案?！盵8]同時(shí)，也有律師指出，第一類疫苗異常反應(yīng)的案件，在訴訟中各地法院的處理方法不同。上海的法院會(huì)認(rèn)為一類疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償案件屬于行政行為，而不做民事立案；但是北京的法院可能會(huì)按照醫(yī)療損害責(zé)任糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任糾紛這兩個(gè)案由同時(shí)進(jìn)行立案審理。由于法律沒(méi)有明確第一類疫苗預(yù)防接種的法律性質(zhì)，這種現(xiàn)象在實(shí)踐中長(zhǎng)期存在。接種單位和受種者的法律關(guān)系有待立法或者司法解釋予以界定，雙方存在行政法律關(guān)系。

（三）行政補(bǔ)償?shù)姆秶^窄、程度有限、地區(qū)差異較大

根據(jù)《管理?xiàng)l例》的規(guī)定，第一類疫苗異常反應(yīng)受種者的救濟(jì)只有行政補(bǔ)償，行政補(bǔ)償不僅存在補(bǔ)償力度小的問(wèn)題，還面臨著地區(qū)差異大等問(wèn)題。僅僅憑借行政補(bǔ)償很難使第一類疫苗異常反應(yīng)受種者得到有效的救濟(jì)，值得一提的是，有些省份開始做出有益的探索。2018 年2 月廣東省出臺(tái)了《廣東省預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償保險(xiǎn)實(shí)施方案》，探索建立“基礎(chǔ)保險(xiǎn)”加“補(bǔ)充保險(xiǎn)”的預(yù)防接種異常反應(yīng)多層次補(bǔ)償體系，第一類疫苗基礎(chǔ)保險(xiǎn)費(fèi)用由廣東省省級(jí)衛(wèi)生計(jì)生事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支付，鼓勵(lì)受種方、接種單位投保補(bǔ)充保險(xiǎn)；四川省緊隨其后，于2018 年5 月就《四川省第一類疫苗預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基礎(chǔ)保險(xiǎn)實(shí)施方案（征求意見(jiàn)稿）》公開征求意見(jiàn)，指出通過(guò)財(cái)政資金購(gòu)買基礎(chǔ)保險(xiǎn)方式，建立全省第一類疫苗預(yù)防接種異常反應(yīng)基礎(chǔ)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，省級(jí)財(cái)政安排基礎(chǔ)保險(xiǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，國(guó)外也有其他的模式保障，如基金模式、強(qiáng)制保險(xiǎn)模式等等，這些保障模式是否能夠?yàn)槲覈?guó)所借鑒值得分析。

四、第一類疫苗異常反應(yīng)受種者權(quán)益保障的制度構(gòu)建

（一）其他保障模式的分析與研究

他山之石，可以攻玉。疫苗異常反應(yīng)的問(wèn)題并非只存在于我國(guó)，其他國(guó)家亦面臨如何保障受種者合法權(quán)益的難題，為此，各國(guó)采用了各具特色的保障模式。其他國(guó)家的保障模式或許能夠?yàn)槲覀兲峁┮恍┯幸娴乃伎?，但是，切不可脫離我國(guó)的實(shí)際情況而理想化地借鑒、照搬域外經(jīng)驗(yàn)。有鑒于此，在簡(jiǎn)要介紹其他保障模式的基礎(chǔ)上分析其能否為我國(guó)所采用。

基金模式的代表是美國(guó)。美國(guó)建立了疫苗傷害補(bǔ)償信托基金，補(bǔ)償費(fèi)統(tǒng)一由該基金負(fù)擔(dān)，基金的資金來(lái)源于聯(lián)邦稅收、疫苗的消費(fèi)稅和前兩項(xiàng)資金的利息等收入，具有雄厚的補(bǔ)償能力[9]。補(bǔ)償?shù)姆秶抻诹斜砻麊紊系囊呙纾斜砀采w的疫苗基本上是在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)制接種的疫苗，與我國(guó)第一類疫苗多有重合[10]。美國(guó)的基金模式運(yùn)行良好，因此一些學(xué)者主張我國(guó)采用基金模式，但是筆者對(duì)此持不同意見(jiàn)?；鹉Ｊ较拢紫让媾R的問(wèn)題便是——基金由誰(shuí)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)？有人主張?jiān)O(shè)立專門管理該項(xiàng)基金的機(jī)構(gòu)，有人主張由病友協(xié)會(huì)進(jìn)行管理。設(shè)立專門管理該項(xiàng)基金的機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)改革的大背景下可能性極低。同時(shí)，設(shè)立專門管理基金的機(jī)構(gòu)不僅會(huì)使得財(cái)政負(fù)擔(dān)的增加，而且有權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)，容易滋生腐敗；病友協(xié)會(huì)進(jìn)行管理容易使得基金的安全運(yùn)行受到質(zhì)疑，很難保證基金真正用到其應(yīng)用之地。基金模式雖然能夠分散風(fēng)險(xiǎn)，但是，亦存在運(yùn)行困難的問(wèn)題，在我國(guó)推行的難度也比較大。

2.強(qiáng)制保險(xiǎn)模式

強(qiáng)制保險(xiǎn)模式的代表是德國(guó)。需要指出的是德國(guó)鼓勵(lì)人們接種疫苗，但是并不強(qiáng)制要求人們進(jìn)行預(yù)防接種。德國(guó)法律規(guī)定醫(yī)藥企業(yè)必須向保險(xiǎn)公司投保責(zé)任險(xiǎn)或提供金融擔(dān)保，賠償費(fèi)用主要有兩種形式，即或者由藥品生產(chǎn)者所投保責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司賠付，或者由與藥品生產(chǎn)者有金融擔(dān)保約定的金融機(jī)構(gòu)賠付或提供擔(dān)保[11]。德國(guó)強(qiáng)制保險(xiǎn)模式的適用對(duì)象是自由接種的疫苗，切不可將其過(guò)度解讀。強(qiáng)制保險(xiǎn)模式在我國(guó)廣為人知的是交強(qiáng)險(xiǎn)，實(shí)踐中交強(qiáng)險(xiǎn)之所以被廣泛接受，很大程度上是因?yàn)檫@類事故的高發(fā)生率，但是第一類疫苗異常反應(yīng)的概率并不大。同時(shí)，強(qiáng)制保險(xiǎn)模式下是由企業(yè)進(jìn)行投保，雖然能夠給予受種者更多的保障，但是，也加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。法律不得不面對(duì)各種利益之間的平衡問(wèn)題，如果有其他更合適的保障模式，何必采取犧牲一方而保護(hù)另一方的模式？需要指出的是，《疫苗管理法（征求意見(jiàn)稿）》也擬規(guī)定強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，適用條件是“疫苗出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題”，而非針對(duì)疫苗的異常反應(yīng)。在征求意見(jiàn)的過(guò)程中，不乏有人主張將強(qiáng)制保險(xiǎn)推致第一類疫苗異常反應(yīng)的損害情況，鑒于強(qiáng)制保險(xiǎn)模式下企業(yè)的成本過(guò)高，而異常反應(yīng)的概率較小，筆者對(duì)此持反對(duì)態(tài)度。

3.國(guó)家給付模式

國(guó)家給付模式的代表是日本。在日本，疫苗的異常反應(yīng)被稱為“惡魔抽簽”，因?yàn)檎l(shuí)也無(wú)法預(yù)測(cè)誰(shuí)會(huì)不幸抽中惡魔之簽而禍從天降[12]。日本法律規(guī)定對(duì)于強(qiáng)制接種遭受損害的受種者進(jìn)行救濟(jì)，具體是由國(guó)、都道府縣、市村町按1/1、1/4、1/4 的比例給予受害者一定金錢，金額包括全額醫(yī)療費(fèi)、后遺癥補(bǔ)償以及慰問(wèn)金[13]。由此可知，日本的國(guó)家給付模式和我國(guó)的行政補(bǔ)償模式相似，不同的是日本在補(bǔ)償方面不僅明確規(guī)定了的補(bǔ)償金來(lái)源，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也比較高，能夠很好地保障受種者的權(quán)益。實(shí)踐中我國(guó)的行政補(bǔ)償模式雖然出現(xiàn)了各種問(wèn)題，但不容否認(rèn)它仍然是符合國(guó)情的保障模式，通過(guò)合理的制度安排，行政補(bǔ)償模式在保障方面能夠大有可為。

4.基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式

基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式在我國(guó)屬于試點(diǎn)階段。2017 年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)疫苗流通和預(yù)防接種管理工作的意見(jiàn)》提出：“逐步建立包括基礎(chǔ)保險(xiǎn)、補(bǔ)充保險(xiǎn)在內(nèi)的多層次補(bǔ)償體系，提高預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償效率?！被A(chǔ)保險(xiǎn)的試點(diǎn)包括廣東省、河北省、四川省等地區(qū)，通過(guò)對(duì)比研究幾個(gè)試點(diǎn)省份的相關(guān)文件，廣東省的基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式最值得學(xué)習(xí)。廣東省基礎(chǔ)保險(xiǎn)的亮點(diǎn)主要有以下兩點(diǎn)：其一，補(bǔ)償范圍比較大。經(jīng)調(diào)查診斷或鑒定后，不能排除預(yù)防接種異常反應(yīng)的個(gè)案，按照與預(yù)防接種因果關(guān)系的關(guān)聯(lián)強(qiáng)度給予相應(yīng)比例的補(bǔ)償。其二，提供人道主義救助。預(yù)防接種后72 小時(shí)內(nèi)發(fā)生的死亡個(gè)案，臨床無(wú)法排除與疫苗相關(guān)且受種方同意尸體解剖以明確死因的，給予3 萬(wàn)元人道主義救助?；A(chǔ)保險(xiǎn)模式下，由政府投保、保險(xiǎn)公司支付補(bǔ)償金，是我國(guó)第一類疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)挠幸嫣剿??；A(chǔ)保險(xiǎn)模式一方面減輕了政府支付補(bǔ)償金的壓力，另一方面能夠發(fā)揮保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)的功能，相比而言能夠給予更大程度上的保障。

上述美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家在疫苗異常反應(yīng)受種者的保障方面，有著典型的保障模式，且各有特色，各種保障模式都是基于本國(guó)國(guó)情作出的選擇。通過(guò)對(duì)上述保障模式的分析，筆者對(duì)基金模式和強(qiáng)制保險(xiǎn)模式在我國(guó)施行的可行性及功能性持懷疑態(tài)度。綜合各種考量，我國(guó)第一類疫苗異常反應(yīng)受種者的保障可以分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段，首先解決行政補(bǔ)償存在的問(wèn)題，充分發(fā)揮行政補(bǔ)償?shù)膽?yīng)有作用；第二個(gè)階段，深入考察基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式的實(shí)際運(yùn)行效果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，加以完善的前提下推廣基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式。

（二）第一類疫苗異常反應(yīng)行政補(bǔ)償?shù)耐晟?/h3>

1.明確第一類疫苗的預(yù)防接種屬于行政法律關(guān)系

第一類疫苗異常反應(yīng)的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)屬于行政法律關(guān)系，第一類疫苗異常反應(yīng)的受種者與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的糾紛應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍。受種者以醫(yī)療損害賠償糾紛案由提起民事訴訟，要求基層衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)給予異常反應(yīng)補(bǔ)償是錯(cuò)誤的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；當(dāng)受種者對(duì)基層衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員的具體行政行為不服，依法提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理，并審查具體行政行為的合法性，依法作出相應(yīng)的裁判，這一點(diǎn)有待立法或者司法解釋予以明確。

2.采用合理的因果關(guān)系認(rèn)定

實(shí)踐中第一類疫苗異常反應(yīng)的因果關(guān)系認(rèn)定并不一致。通過(guò)分析理論界的因果關(guān)系學(xué)說(shuō)，并對(duì)比研究諸多國(guó)家在這方面的規(guī)范，筆者認(rèn)為，因果關(guān)系方面應(yīng)當(dāng)先由訴訟雙方證明是否存在事實(shí)上的因果關(guān)系；如果認(rèn)定存在事實(shí)上的因果關(guān)系，那么就應(yīng)當(dāng)由法官考察在法律上是否存在因果關(guān)系。在舉證責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)采取有條件的舉證責(zé)任倒置，即當(dāng)原告的證明達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，則由被告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，借此解決雙方舉證難度的懸殊、因果關(guān)系的難以認(rèn)定等問(wèn)題。

3.擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，偶合癥應(yīng)當(dāng)予以考慮

實(shí)踐中第一類疫苗異常反應(yīng)受種者往往因?yàn)椤氨静±粚儆陬A(yù)防接種異常反應(yīng)，屬于偶合癥”而得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，偶合癥雖然是《管理?xiàng)l例》規(guī)定的不屬于異常反應(yīng)的情形，但是這不意味著這樣的規(guī)定是合理的。實(shí)踐中開始有省份對(duì)偶合癥予以關(guān)照，如《四川省第一類疫苗預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基礎(chǔ)保險(xiǎn)實(shí)施方案（征求意見(jiàn)稿）》中規(guī)定：“對(duì)于受種者死亡，調(diào)查診斷或鑒定結(jié)論是偶合癥的受種者，由中標(biāo)保險(xiǎn)公司按照保險(xiǎn)合同給予一次性人道主義救助，具體救助金額依照保險(xiǎn)合同執(zhí)行?！边@意味著偶合癥的受種者在一定程度上得到了照顧，但是該規(guī)定僅僅針對(duì)的是偶合癥致死的情況，而且補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也不高。事實(shí)上偶合癥致人殘疾、重病等情況也應(yīng)考慮其中，由于偶合癥而遭受損害的受種者應(yīng)當(dāng)有權(quán)得到補(bǔ)償。

4.提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善補(bǔ)償方式

第一類疫苗異常反應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，其不僅遠(yuǎn)低于第二類疫苗異常反應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且遠(yuǎn)低于基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于目前全國(guó)各地預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、整體補(bǔ)償水平偏低等問(wèn)題，導(dǎo)致相關(guān)糾紛甚至出現(xiàn)自訴“疫苗受害者”上訪等情況。解決這類問(wèn)題的關(guān)鍵在于直面問(wèn)題，合理確定相對(duì)一致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、通過(guò)劃定專項(xiàng)財(cái)政資金以提高補(bǔ)償金，如日本的國(guó)家補(bǔ)償模式明確規(guī)定了補(bǔ)償金的詳細(xì)來(lái)源、全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償內(nèi)容。第一類疫苗異常反應(yīng)的發(fā)生概率并沒(méi)有地區(qū)差別，既然是國(guó)家補(bǔ)償，各地“因地制宜”的補(bǔ)償差異是否合理值得推敲；同時(shí)，第一類疫苗異常反應(yīng)受種者往往遭受一生的痛苦，其醫(yī)療費(fèi)也隨著后續(xù)治療而發(fā)生，應(yīng)當(dāng)給予他們自由選擇權(quán)，即可以選擇一次性領(lǐng)取補(bǔ)償金，也可以每年領(lǐng)取一部分補(bǔ)償金。

（三）基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式的批判性思考

基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式也并非沒(méi)有缺陷和風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為至少有以下幾個(gè)問(wèn)題值得思考：其一，基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式的實(shí)際運(yùn)行效果到底如何。以廣東省為例，據(jù)報(bào)道，廣東省已接到7 月1 日后接種的疑似異常反應(yīng)個(gè)案報(bào)案7 宗，其中3 宗為接種一類疫苗引起，4 例為接種二類疫苗引起。目前，已經(jīng)由篩查、調(diào)查診斷明確為預(yù)防接種異常反應(yīng)個(gè)案2 例，一般反應(yīng)個(gè)案為1 例，都已進(jìn)入調(diào)解與申請(qǐng)基礎(chǔ)保險(xiǎn)補(bǔ)償階段。但是，筆者并沒(méi)有查詢到后續(xù)的處理結(jié)果，基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式是否能夠切實(shí)保障受種者的權(quán)益有待進(jìn)一步研究。其二，實(shí)踐中保險(xiǎn)費(fèi)的索取并不容易，索取保費(fèi)的糾紛層出不窮。基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式存在著一種風(fēng)險(xiǎn)，即第一類疫苗異常反應(yīng)受種者在遭受疾病的同時(shí)可能面臨漫長(zhǎng)的保費(fèi)索取糾紛，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。其三，基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式下，鑒定方法沒(méi)有變化、因果關(guān)系的認(rèn)定也沒(méi)有變化、偶合癥仍然排除在補(bǔ)償?shù)姆秶?，基礎(chǔ)保險(xiǎn)模式針對(duì)的僅僅是鑒定后屬于異常反應(yīng)的補(bǔ)償情形，不可過(guò)分夸大其作用。

結(jié)語(yǔ)

疫苗的安全問(wèn)題涉及千家萬(wàn)戶，第一類疫苗異常反應(yīng)的保障問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起社會(huì)公眾和國(guó)家的重視。我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理的制度安排平衡不同利益之間的矛盾，平衡公共利益和個(gè)人利益，平衡疫苗受種者的權(quán)益和疫苗生產(chǎn)者的權(quán)益。正如著名法學(xué)家王澤鑒所言，“法學(xué)理論與司法實(shí)務(wù)相輔相成，學(xué)說(shuō)理論影響判決發(fā)展，法院判決又對(duì)學(xué)說(shuō)理論產(chǎn)生影響?！盵14]為了更好地解決司法實(shí)務(wù)中紛繁復(fù)雜的第一類疫苗異常反應(yīng)損害案件，還有諸多問(wèn)題需要理論界進(jìn)一步厘清和界定，亦需要法律對(duì)此做出回應(yīng)?！?/p>