宋冠群

【摘 要】當(dāng)前，霧霾對(duì)人們生活的影響越來(lái)越大，根治霧霾的方法無(wú)非是節(jié)能減排，但適逢中國(guó)發(fā)展的黃金時(shí)期，工業(yè)廢氣污染最為嚴(yán)重的地區(qū)恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的。因此，環(huán)境問(wèn)題成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱門(mén)話(huà)題，同時(shí)也是近階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要化解的問(wèn)題。文章擬從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，為霧霾治理提供解決方案。

【關(guān)鍵詞】霧霾;經(jīng)濟(jì)學(xué);措施

【中圖分類(lèi)號(hào)】X5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2019）11-0178-03

如今，中國(guó)成為帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的重要引擎，但一些粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式也帶來(lái)環(huán)境污染的負(fù)面效應(yīng)。2013年1月，4次霧霾過(guò)程籠罩全國(guó)30個(gè)?。▍^(qū)、市）。有報(bào)告顯示，中國(guó)500個(gè)大城市中，只有不到1%的城市達(dá)到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)，世界污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市中有7個(gè)在中國(guó)。世界衛(wèi)生組織宣布空氣污染物是地球上“最危險(xiǎn)的環(huán)境致癌物質(zhì)之一”。對(duì)此，國(guó)家屢屢出臺(tái)新規(guī)，設(shè)法解決“霧霾問(wèn)題”，其成效正逐步顯現(xiàn)。

1 霧霾的主要成分和形成原因

霧霾主要是指大量極細(xì)微的塵粒、煙粒等浮游于空氣之中，導(dǎo)致空氣質(zhì)量下降，能見(jiàn)度小于10 km的空氣污染現(xiàn)象。高密度人口的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)必然會(huì)排放大量細(xì)顆粒物，PM2.5主要來(lái)自于人類(lèi)活動(dòng)。同時(shí)，一些工業(yè)排放廢物在大氣中發(fā)生化學(xué)反應(yīng)后也會(huì)生成PM2.5。復(fù)旦大學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期生活在高濃度PM2.5的空氣環(huán)境中，會(huì)產(chǎn)生呼吸系統(tǒng)和心血管疾病，并與居民日死亡數(shù)呈正相關(guān)[1]。

《第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)》顯示，生活源廢氣排放：二氧化硫199.40萬(wàn)t，煙塵183.51萬(wàn)t，氮氧化物58.20萬(wàn)t;機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放：總顆粒物59.06萬(wàn)t，氮氧化物549.65萬(wàn)t，一氧化碳3 947.46萬(wàn)t，碳?xì)浠衔?78.62萬(wàn)t;工業(yè)廢氣中主要污染物：二氧化硫2 119.75萬(wàn)t，煙塵982.01萬(wàn)t，氮氧化物1 188.44萬(wàn)t，粉塵764.68萬(wàn)t。由此可以看出工業(yè)是產(chǎn)生霧霾的最主要因素，3項(xiàng)主要指標(biāo)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)生活廢氣排放和機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放。因此，能不能有效解決工業(yè)排放將是有效解決霧霾的關(guān)鍵所在。

2 從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考察霧霾產(chǎn)生的原因

霧霾形成的原因多種多樣，既有自然因素，又有人為原因。有的地方風(fēng)季多，霧霾易擴(kuò)散，空氣質(zhì)量相對(duì)較好;有的地區(qū)為盆地，霧霾難以擴(kuò)散導(dǎo)致大量有害物質(zhì)囤積;過(guò)密的區(qū)位布局，也導(dǎo)致城市間交叉污染。

2.1 能源結(jié)構(gòu)

雖然天然氣和清潔能源消費(fèi)已由1990年的7.2%上升到13%，但總體來(lái)說(shuō)中國(guó)以煤炭為主要能源的時(shí)代并沒(méi)有根本性改變（如圖1所示）。煤炭相比其他化石能源會(huì)排放更多粉塵和煙塵。加之，中國(guó)技術(shù)水平限制，煤炭工業(yè)整體較為落后。工廠(chǎng)大多直接將煤炭產(chǎn)生的廢氣直接排入大氣，這也是大氣污染的主要來(lái)源之一。

2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

工業(yè)是中國(guó)支柱性產(chǎn)業(yè)，鋼鐵、水泥、冶金、汽車(chē)等高耗能行業(yè)長(zhǎng)期居世界第一。這些行業(yè)不但是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，同時(shí)也是污染大戶(hù)。伴隨著工業(yè)發(fā)展，廢氣排放量總體上升，加上一些地方過(guò)分追求高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)空氣質(zhì)量造成極大危害。

中國(guó)處于世界產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的底部，大量冶金、低端制造業(yè)由發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移到中國(guó)，造成中國(guó)大多數(shù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“高污染，低回報(bào)，低科技含量”的狀況。第三產(chǎn)業(yè)占比較低，對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較少。另外，中國(guó)城市化率不高，低效率、低產(chǎn)出、高污染的農(nóng)村業(yè)態(tài)仍是主要的生產(chǎn)方式。無(wú)法利用大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市發(fā)展更高效的產(chǎn)業(yè)，也無(wú)法同時(shí)發(fā)展以大農(nóng)場(chǎng)形式生產(chǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。圖2為2010年中國(guó)部分部門(mén)碳排放統(tǒng)計(jì)。

2.3 監(jiān)管不力造成負(fù)外部性

我國(guó)大氣污染治理的立法有《關(guān)于防止廠(chǎng)礦企業(yè)中矽塵危害的決定》（1956年）、《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》（1973年）及《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》。北京、江蘇、陜西、廣東等省市根據(jù)本地特征制定自己的大氣污染防止條例。陜西省的《大氣污染防治條例》2014年開(kāi)始實(shí)施，相對(duì)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（2000年）可操作性更強(qiáng)，也更符合現(xiàn)在總體環(huán)境?！侗本┦写髿馕廴緱l例》在內(nèi)容上更有針對(duì)性，為控制霧霾嚴(yán)格規(guī)定燃煤總量，同時(shí)對(duì)我國(guó)新出臺(tái)的大氣污染相關(guān)法律有一定的指導(dǎo)作用。2015年、2018年我國(guó)兩次對(duì)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》進(jìn)行修訂。然而，不完善的法律條款和較低的違法成本，加上監(jiān)管不到位，使得有些企業(yè)仍然進(jìn)行污染排放。

2.4 中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際難以執(zhí)行

我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)盲目向歐美國(guó)家看齊，缺少可執(zhí)行性，造成彈性執(zhí)法嚴(yán)重。對(duì)比中德鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，1 m3煙氣排放上限，德國(guó)是二氧化硫1 000 mg、氧化氮500 mg、顆粒物20 mg;中國(guó)（已有/新建/重點(diǎn)地區(qū)）是二氧化硫400/300/200 mg、氧化氮400/300/200 mg、顆粒物80/50/30 mg。中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)比德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格得多，但中國(guó)的空氣污染物排放卻是德國(guó)的好多倍。這樣不切實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)反而會(huì)造成執(zhí)法成本高，執(zhí)行難度大，地方政府不得不降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)造成大量的尋租空間。

3 霧霾帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失

以經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)講，機(jī)會(huì)成本才是真正付出的費(fèi)用。根據(jù)《美國(guó)新聞與世界報(bào)道》（U.S. News & World Report）估算中國(guó)每年投入2 150億～2 350億美元來(lái)治理霧霾。如果能減少及有效治理空氣污染將使中國(guó)獲得超過(guò)5 000億美元的收益，這還不包括因心理?yè)?dān)憂(yōu)霧霾而帶來(lái)的損失等間接成本。空氣混濁、能見(jiàn)度低，造成更多的交通事故、航班延誤，交通行業(yè)損失巨大。對(duì)農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)，霧霾天氣遮擋陽(yáng)光使農(nóng)作物生長(zhǎng)緩慢，空氣中的有害物質(zhì)吸附在作物上，造成農(nóng)產(chǎn)品污染。此外，霧霾使得人們健康狀況日益變差，呼吸道疾病高發(fā)。市場(chǎng)上充斥著各種除霾抗霾產(chǎn)品，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在霧霾高發(fā)的2013年1月11日、12日，全國(guó)網(wǎng)購(gòu)口罩訂單超過(guò)2.3萬(wàn)筆，合計(jì)近50萬(wàn)只[2]?？谡趾蛢艋鞯南M(fèi)除增加居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)外，又造成生產(chǎn)和使用除霾產(chǎn)品時(shí)的能源消耗，形成一個(gè)惡性循環(huán)。2005年，美國(guó)發(fā)布《清潔空氣州際法》，根據(jù)估算實(shí)施此項(xiàng)法案5年后帶來(lái)凈收益為714億美元，2015年可量化收益為1 010億美元，而年社會(huì)成本為26億美元[3]，收益—成本比為39∶1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般企業(yè)收益率。1994年，世界銀行對(duì)智利PM10政策效用的分析結(jié)論：只要控制成本低于18 000美元/t，這項(xiàng)干預(yù)就是值得的[4]。所以，無(wú)論是從國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)還是國(guó)際治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)講，治理霧霾收益巨大，只是這個(gè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出的“產(chǎn)品”大多是隱性的。

4 霧霾治理的思路

4.1 正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系

理論界普遍認(rèn)為環(huán)境污染主要是由于環(huán)境本身的外部性產(chǎn)生的。所謂外部性就是經(jīng)濟(jì)主體不把對(duì)他人的影響計(jì)入自身成本之中。此時(shí)，價(jià)格并不能最有效地配置資源，造成“市場(chǎng)失靈”，而環(huán)境問(wèn)題正是市場(chǎng)失靈最常見(jiàn)的，在環(huán)境治理中呈現(xiàn)出“公地悲劇”。由于外部性原因，工廠(chǎng)為了追求更低的成本，所以肆無(wú)忌憚地排污，造成整個(gè)社會(huì)的負(fù)外部性，而且產(chǎn)權(quán)難以界定及環(huán)境信息稀缺，信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題的存在，使環(huán)境問(wèn)題難以通過(guò)交易解決，這就使市場(chǎng)機(jī)制解決環(huán)境問(wèn)題化為泡影。

市場(chǎng)難以解決，就為政府干預(yù)提供了機(jī)會(huì)。一方面政府所獲得的信息也是不完全、不對(duì)稱(chēng)的，政策實(shí)施的滯后性及尋租問(wèn)題的存在，難以起到根治環(huán)境問(wèn)題的作用;另一方面市場(chǎng)失靈并不是政策的主要目標(biāo)，實(shí)際上政府更愿意選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不是治理環(huán)境去耗費(fèi)經(jīng)費(fèi)。本質(zhì)上來(lái)講，“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”都是人們?cè)谔幚憝h(huán)境這個(gè)公共產(chǎn)品時(shí)配置、核算、價(jià)格、責(zé)任等方面的偏差導(dǎo)致“制度失靈”，這種根本性的“制度失靈”才導(dǎo)致不合理的資源配置[5]。

4.2 政府加大行政執(zhí)法力度

（1）征收“庇古稅”。這種思路以政府管理為主導(dǎo)方向，不需要建立完善的交易市場(chǎng)，以政府征收企業(yè)排放污染稅為主，即“庇古稅”。意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古針對(duì)負(fù)外部性，提出向污染者征稅或收費(fèi)，從而使污染者被迫降低排放，中國(guó)燃油稅就是典型的“庇古稅”。

“庇古稅”操作性強(qiáng)，能給企業(yè)長(zhǎng)久的刺激，而政府也能從稅收中獲得不少收入，再用于環(huán)境治理。但是，“庇古稅”的不足之處也越來(lái)越為大家詬病。首先，確定稅率相當(dāng)困難，理論上每家企業(yè)不同、產(chǎn)品不同，排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所區(qū)別，應(yīng)根據(jù)不同排放者規(guī)定不同的稅率，但這是完全不可能的，政府往往針對(duì)類(lèi)似企業(yè)規(guī)定完全相同的稅率，導(dǎo)致大企業(yè)的稅反而低于中小企業(yè)，這明顯是不公平的。其次，由于政府征稅，排污越多政府收入越多，政府本身缺少動(dòng)力去制止超量排污企業(yè)。最后，對(duì)于一些彈性較小的產(chǎn)業(yè)征稅效果有限，就像提高汽油稅并不能很好地減少污染一樣。

（2）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展綱要（2006—2020）》指出：要重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)相對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有的大部分工業(yè)能創(chuàng)造更高的附加值，并且?guī)缀鯖](méi)有環(huán)境污染問(wèn)題。20世紀(jì)90年代，在東北三省國(guó)企轉(zhuǎn)型時(shí)政府對(duì)第三產(chǎn)業(yè)投入大量補(bǔ)貼，但收效并不明顯。主要原因是發(fā)展像餐飲之類(lèi)的低端服務(wù)業(yè)，沒(méi)有美國(guó)硅谷、華爾街（金融服務(wù)業(yè)）這些稱(chēng)霸世界的服務(wù)業(yè)。所以，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型一定要以高端服務(wù)業(yè)為主，政府要給予完全支持，打斷國(guó)企長(zhǎng)期低效率壟斷的局面，要有“壯士斷腕”的決心。

4.3 大力推動(dòng)市場(chǎng)化治理方式

（1）建立排污權(quán)交易市場(chǎng)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，只要將外部性?xún)?nèi)部化就能良好地解決外部性問(wèn)題，排污權(quán)交易制度就是一個(gè)很好地將外部性?xún)?nèi)部化的方法。有了排污權(quán)交易，企業(yè)就可以將多余的配額上市獲利，一旦排污的邊際成本大于購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)的成本，企業(yè)就會(huì)停止排污或者想辦法革新技術(shù)追求利潤(rùn)最大化。建立完善的排污權(quán)交易市場(chǎng)是有效實(shí)施這項(xiàng)政策的關(guān)鍵，同時(shí)政府跟進(jìn)立法，切實(shí)保護(hù)買(mǎi)賣(mài)雙方污染排放權(quán)利益。

（2）建立“綠色金融”體系。由于霧霾天越來(lái)越多，導(dǎo)致政府財(cái)政支出逐年增長(zhǎng)。民間對(duì)控制霧霾支付意愿也很高，適時(shí)引入綠色金融，讓政府和民間資金同時(shí)進(jìn)入綠色行業(yè)，能很好地為治理霧霾提供充足資金。現(xiàn)階段，我國(guó)還沒(méi)有建立完善的綠色金融產(chǎn)品，在借鑒其他發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，可以推出以下幾點(diǎn)措施：{1}建立綠色銀行，政府控股，銀行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，制定行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)并向綠色行業(yè)發(fā)放貸款。同時(shí)，對(duì)排污交易市場(chǎng)加強(qiáng)監(jiān)管，企業(yè)評(píng)級(jí)時(shí)加入環(huán)境因素。{2}發(fā)行綠色金融產(chǎn)品，鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入綠色行業(yè)。{3}要求上市企業(yè)和發(fā)行債券的公司符合綠色銀行規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)保企業(yè)扶持上市。{4}強(qiáng)制要求上市公司披露企業(yè)環(huán)境信息。

4.4 運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)控霧霾天氣

互聯(lián)網(wǎng)算法建立的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)可以很好地監(jiān)控和預(yù)測(cè)霧霾。通過(guò)對(duì)每個(gè)站點(diǎn)的數(shù)據(jù)分析、建立模型，能夠比較清晰地知道霧霾從哪來(lái)、到哪去。相比傳統(tǒng)模擬方法只能精細(xì)到區(qū)的范圍，大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)可以更精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)到每個(gè)站點(diǎn)。檢測(cè)每個(gè)企業(yè)的排放量一直是個(gè)難題，需要在每個(gè)企業(yè)強(qiáng)制建立監(jiān)測(cè)點(diǎn)，并聯(lián)網(wǎng)納入國(guó)家監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，這樣才能解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，從而使污染權(quán)轉(zhuǎn)讓更易操作，也能將污染源追根溯源，從而懲治和約束企業(yè)排污行為。

2017年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，要堅(jiān)決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。隨著政府監(jiān)管力度不斷增強(qiáng)，霧霾天氣正逐年減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度下降22.7%。生態(tài)環(huán)境部通報(bào)2018—2019年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)重點(diǎn)區(qū)域強(qiáng)化監(jiān)督情況：2019年1～6月，全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為80.1%，同比上升0.4%;142個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，同比增加20個(gè)。

參 考 文 獻(xiàn)

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