孫愛(ài)民

2019年5月14日，70歲的江蘇人芮娟，在與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局工作人員座談時(shí)，流下眼淚?！昂軣o(wú)助，又不肯屈從。”一名與會(huì)者回憶。

18年前，芮娟賣(mài)掉兩棟別墅，盤(pán)下一家國(guó)營(yíng)保健食品企業(yè)。這家曾經(jīng)主要供應(yīng)軍隊(duì)老干部的企業(yè)，靠著單一保健品一年能賣(mài)出5億多元。然而，2019年一開(kāi)年，迎來(lái)“整治保健市場(chǎng)亂象百日行動(dòng)”（下稱(chēng)“百日行動(dòng)”），這僅為行業(yè)整頓的開(kāi)端。芮娟和她的企業(yè)，或?qū)⒊蔀榈谝粨堋笆茈y者”。

所有人，包括企業(yè)、協(xié)會(huì)、監(jiān)管部門(mén)等相關(guān)者，都知道保健品業(yè)有太多的“不堪”，需要整頓?！鞍偃招袆?dòng)”共立案2萬(wàn)多件，案值130億元，其中違規(guī)直銷(xiāo)與傳銷(xiāo)案就占了120億元。

“保健品”沒(méi)有明確的法律定義，一般是對(duì)人體有保健功效產(chǎn)品的泛稱(chēng)，而簡(jiǎn)單的模糊概念，也囿住了監(jiān)管部門(mén)的雙手——只有“保健食品”才明確在監(jiān)管范圍內(nèi)。這給了千奇百怪的產(chǎn)品，打著保健的名義，踩空白區(qū)、甚至越紅線的機(jī)會(huì)。

這個(gè)行業(yè)也像一個(gè)怪圈：“一管就死、一放就亂”。每年幾次“打四非”、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，從未觸及其筋骨內(nèi)的毒瘤。全社會(huì)對(duì)中醫(yī)保健傳統(tǒng)尚未形成共識(shí)，加之消費(fèi)者普遍較低的科學(xué)和健康素養(yǎng)等，也“滋養(yǎng)”了保健品市場(chǎng)亂象。以至于，多數(shù)中國(guó)家庭都或多或少被不良保健品侵害。每年貢獻(xiàn)數(shù)千億元銷(xiāo)售額的中國(guó)消費(fèi)者，走向兩個(gè)極端：要么徹底對(duì)保健品失去信心；要么盲目迷戀、視作良藥，甚至以此作為工具試圖“拉人頭”賺大錢(qián)，將健康、財(cái)產(chǎn)、誠(chéng)信放在賭桌上，意圖博取財(cái)富。

1月至4月，四項(xiàng)針對(duì)保健食品的政策相繼出臺(tái)，雖然都是“征求意見(jiàn)稿”，但監(jiān)管層有意從保健功能、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)簽與說(shuō)明書(shū)等方面進(jìn)行整頓的意向明晰，直接指向保健品“亂”的根源。有業(yè)內(nèi)人士分析，監(jiān)管將劍指中醫(yī)藥品種，其占據(jù)中國(guó)約1.7萬(wàn)個(gè)保健食品批號(hào)的半壁江山。

這次的銳意除弊，能否解決監(jiān)管權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、管理空白、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究不足等根本問(wèn)題？至少，舞臺(tái)上被觸動(dòng)的各方，在這股洪流中左沖右撞開(kāi)始找尋方向。

與政策角力

讓芮娟流淚的，不是產(chǎn)品出了質(zhì)量問(wèn)題，而是受政策調(diào)整影響，公司的主打產(chǎn)品“龍福地龍膠囊”，或?qū)⒁虮＝」δ懿煌?，被監(jiān)管部門(mén)取消生產(chǎn)批號(hào)，從而不得不退出市場(chǎng)。

3月29日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于征求調(diào)整保健食品保健功能意見(jiàn)的公告》（下稱(chēng)《調(diào)整保健功能公告》），擬取消21項(xiàng)保健功能。

對(duì)這一調(diào)整，負(fù)責(zé)制定保健食品注冊(cè)制度的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局特殊食品安全監(jiān)管司對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋為：現(xiàn)有部分功能聲稱(chēng)與現(xiàn)行的保健食品監(jiān)管定位和健康需求不相契合；部分保健功能聲稱(chēng)和評(píng)價(jià)方法容易與藥品治療疾病混淆；現(xiàn)有部分保健功能聲稱(chēng)存在表述不準(zhǔn)確問(wèn)題，容易被虛假或者夸大宣傳利用，誤導(dǎo)消費(fèi)者。

龍福地龍膠囊于1996年拿到生產(chǎn)批號(hào)，主打的保健功能是“改善微循環(huán)”，屬“與現(xiàn)行的保健食品監(jiān)管定位和健康需求不契合”之列。中國(guó)目前有四個(gè)“改善微循環(huán)”的保健食品批號(hào)，其中三款產(chǎn)品，僅有此單一功能。

“自發(fā)布取消上述保健功能之日起，相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，已生產(chǎn)的保健食品，不涉及質(zhì)量安全的，可銷(xiāo)售至保質(zhì)期結(jié)束；國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局不再受理、審評(píng)審批上述保健功能?！薄墩{(diào)整保健功能公告》明確提出。

這意味著，如果此次征求意見(jiàn)稿內(nèi)容沒(méi)有調(diào)整，以龍福地龍膠囊為唯一主打產(chǎn)品的企業(yè)，也許將隨之消亡。接手公司18年，芮娟不甘心成為政策的犧牲者。

1995年，芮娟第一次試用龍福地龍膠囊，當(dāng)時(shí)，這款將蚯蚓作為原料制作成的保健食品，主要供應(yīng)老干部局等政府機(jī)關(guān)，“北京三里河南沙溝小區(qū)，以前都是部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)住的社區(qū)，里邊的保健處都有這款產(chǎn)品”。

彼時(shí)，國(guó)內(nèi)大多中西藥店、食品店，甚至不少小百貨店、雜貨店，都擺上了主打“延年益壽”“高考10分”等的保健飲品，磁療表 、保健燈、保健枕頭等功能性生活用品，也多不勝數(shù)。

資料顯示，1993年時(shí)全國(guó)有2000多家保健食品生產(chǎn)企業(yè)，800多款產(chǎn)品，一年創(chuàng)造25億元的銷(xiāo)售額。

瘋狂的增長(zhǎng)，致使市場(chǎng)一片混亂，質(zhì)量參差不齊。1995年，甘肅曾在蘭州市場(chǎng)抽查全國(guó)20個(gè)廠家50個(gè)批號(hào)的蜂王漿，其中有20個(gè)批號(hào)不合格。

直到2003年，保健食品才有系統(tǒng)的規(guī)范，原衛(wèi)生部確定了保健食品的27項(xiàng)保健功能，作為審批、檢驗(yàn)和監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。

這27項(xiàng)功能，16年后在最新的《調(diào)整保健功能公告》中，“促進(jìn)生長(zhǎng)發(fā)育”等3項(xiàng)完全被取消；18項(xiàng)功能調(diào)整表述，如“抗疲勞”需改為“緩解體力疲勞”；剩余的6項(xiàng)功能，列入進(jìn)一步研究論證的范圍。

中國(guó)營(yíng)養(yǎng)保健食品協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)劉學(xué)聰告訴《財(cái)經(jīng)》記者：待定的6項(xiàng)，需要社會(huì)各方充分論證。

“一拍腦袋讓這個(gè)功能沒(méi)了，幾十年的產(chǎn)品沒(méi)了，用一刀切的方法、簡(jiǎn)單粗暴，這無(wú)法整頓市場(chǎng)，反而會(huì)擾亂市場(chǎng)?！避蔷瓴徽J(rèn)可官方的做法。

監(jiān)管部門(mén)建議芮娟，將產(chǎn)品功能往其他獲準(zhǔn)的保健功能上靠，如“輔助降血壓”；如果想要保留產(chǎn)品與現(xiàn)有功能，需要再增加臨床試驗(yàn)。

芮娟不同意，“產(chǎn)品的技術(shù)與臨床試驗(yàn)，都是為改善微循環(huán)做的，證書(shū)也是因此功能拿到的，如果要硬往輔助降血壓等功能上靠，就是虛假宣傳了?！睂?duì)于增加臨床試驗(yàn)的提法，芮娟也不認(rèn)可，“在申報(bào)時(shí)，已經(jīng)提交了毒理試驗(yàn)；25年來(lái)，消費(fèi)者的社會(huì)臨床數(shù)據(jù)，不比小白鼠試驗(yàn)更可靠？”

將受政策影響的企業(yè)，不僅芮娟一家?！敦?cái)經(jīng)》記者查詢保健食品批號(hào)信息系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)顯示：擬取消的21項(xiàng)保健食品保健功能，涉及到1186個(gè)產(chǎn)品批號(hào)，占全部國(guó)產(chǎn)批號(hào)的7%；其中僅具有“調(diào)節(jié)血脂”這一單項(xiàng)功能的產(chǎn)品批號(hào)就達(dá)572個(gè)；“抑制腫瘤”有106個(gè)產(chǎn)品批號(hào)。

難達(dá)共識(shí)

在5月14日國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局座談會(huì)上，芮娟詢問(wèn)功能被取消的原因，得到的回答是，“國(guó)家對(duì)于改善微循環(huán)的保健功能，沒(méi)有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！边@一回答道出監(jiān)管上的一個(gè)空白區(qū)。

此前，中國(guó)有相關(guān)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范，原衛(wèi)生部發(fā)布的《保健食品檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（2003年版）便是其中之一?！靶袠I(yè)內(nèi)對(duì)這版標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性與科學(xué)性評(píng)價(jià)很高?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院教授羅云波對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。但在2018年7月，國(guó)家衛(wèi)生健康委宣布其失效，不再作為保健食品注冊(cè)的技術(shù)審評(píng)依據(jù)。

這在業(yè)內(nèi)激起千層浪，計(jì)劃申報(bào)產(chǎn)品的企業(yè)一下子失去了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)的第三方公司，苦于無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可執(zhí)行，接到大單也不敢貿(mào)然行事。

用了15年的標(biāo)準(zhǔn)體系，一下子被宣布無(wú)效，這可能和保健食品的審批審評(píng)權(quán)轉(zhuǎn)變相關(guān)。該項(xiàng)職能從原衛(wèi)生部轉(zhuǎn)至原國(guó)家食藥監(jiān)局后，2012年，原食藥監(jiān)局修訂了其中9個(gè)保健功能評(píng)價(jià)方法，余者未動(dòng)。2018年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，藥監(jiān)系統(tǒng)并入國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局，上述職能也隨之轉(zhuǎn)并。2019年4月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《保健食品毒理學(xué)評(píng)價(jià)程序（征求意見(jiàn)稿）》，卻未能安撫行業(yè)的不安。

“最關(guān)鍵的功能評(píng)價(jià)規(guī)范還沒(méi)出來(lái)，就先宣布21個(gè)功能沒(méi)了，打了企業(yè)一個(gè)措手不及；僅僅出臺(tái)一個(gè)補(bǔ)缺，還是征求意見(jiàn)稿，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！币晃粯I(yè)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，“毒理學(xué)評(píng)價(jià)方面，恰恰是企業(yè)相對(duì)規(guī)范的地方，相比之下，產(chǎn)品是否還合法合規(guī)更為關(guān)鍵?！?/p>

在一些業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，不論是保健功能的調(diào)整，還是相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，都代表了如今的監(jiān)管部門(mén)對(duì)過(guò)去保健功能設(shè)置與評(píng)價(jià)的否定，背后是行業(yè)、學(xué)界與監(jiān)管部門(mén)，在中醫(yī)藥理論衍生出的保健食品方面，缺乏完全的共識(shí)。

“保健”二字的誕生，與中醫(yī)藥直接相關(guān)。中醫(yī)藥養(yǎng)生保健是中醫(yī)理論和實(shí)踐的一部分，之前就有把保健食品稱(chēng)為保健藥品的說(shuō)法，其注重對(duì)癥下藥和配合用藥的綜合診治，常常是多原料混合配方。

劉學(xué)聰同情芮娟面臨的困境。他認(rèn)為，基于中醫(yī)藥理論獲準(zhǔn)的保健食品批號(hào)，其理論與研究方法，在設(shè)計(jì)之初，是適用于當(dāng)時(shí)的國(guó)情與管理方式的，“當(dāng)時(shí)的中醫(yī)藥理論研究的專(zhuān)家、管理者，取得了小范圍內(nèi)的共識(shí)，才有了中醫(yī)藥保健食品的注冊(cè)、管理制度”。

1987年，原衛(wèi)生部發(fā)布《中藥保健藥品的管理規(guī)定》；為保證食用安全，同時(shí)授權(quán)各省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)審批“衛(wèi)藥健字”中藥保健藥品，首次明確了中國(guó)保健食品審批工作的法律地位。彼時(shí)，95%以上的口服液廠商為藥企，以中藥企業(yè)居多。直到1996年，才在中藥序列中取消了中藥保健藥品類(lèi)別，停止審批中藥保健藥品。

“我們走的是正規(guī)程序，有基礎(chǔ)研究、有臨床試驗(yàn)，而且當(dāng)時(shí)的批號(hào)還是永續(xù)的。”芮娟心有不平。

然而，中醫(yī)藥講究的配方、處方，難以用現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的評(píng)價(jià)方法來(lái)評(píng)價(jià)量效關(guān)系，如何科學(xué)驗(yàn)證、有何科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，中藥材使用數(shù)量如何限定等，一直沒(méi)有定論?！霸l(wèi)生部公布的27項(xiàng)保健食品功能，漸漸受到醫(yī)學(xué)科學(xué)的回?fù)?，也反映出?dāng)前的認(rèn)知和傳統(tǒng)中醫(yī)理論觀點(diǎn)的鴻溝。”羅云波說(shuō)。

此前監(jiān)管部門(mén)對(duì)保健功能的“微調(diào)”，仍然建立在肯定中醫(yī)藥保健食品的基礎(chǔ)上，但是審批責(zé)任歸到藥監(jiān)部門(mén)后，整體風(fēng)格發(fā)生變化?！八幈O(jiān)部門(mén)本身越來(lái)越學(xué)習(xí)美國(guó)食品和藥品監(jiān)督管理局（FDA）的風(fēng)格，是一個(gè)看數(shù)據(jù)、看證據(jù)的部門(mén)，不太注重典籍、傳統(tǒng)?！币幻袠I(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析。

芮娟反對(duì)用國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)基于中醫(yī)傳統(tǒng)的產(chǎn)品，“可現(xiàn)在評(píng)審專(zhuān)家大多是西醫(yī)專(zhuān)家，缺少中醫(yī)藥研究專(zhuān)家。用西醫(yī)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中醫(yī)，使用的術(shù)語(yǔ)也都是西醫(yī)的，不太合理。”

“卸”下中醫(yī)藥背景的保健食品，確實(shí)能減輕市場(chǎng)監(jiān)管的難度?！肮δ苷{(diào)整完全是對(duì)過(guò)去標(biāo)準(zhǔn)的一種否定?！币晃槐＝∈称废嚓P(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱(chēng)，“保健功能越多、范圍越廣，企業(yè)打擦邊球、鉆空子的空間就越大，不好管理。”

嚴(yán)監(jiān)管，也“最死板”

既無(wú)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，又無(wú)原料目錄，芮娟公司的命運(yùn)就卡在這政策的空檔期。有行業(yè)人士估計(jì)，被取消的21個(gè)功能涉及到的產(chǎn)品，生產(chǎn)中使用的原料，占保健食品全部中藥原料使用量的92%。

如果像美國(guó)那樣，拋開(kāi)保健功能，只是按生產(chǎn)原料進(jìn)行監(jiān)管，會(huì)讓保健食品的概念清晰些，或許能一定程度上減少甚至避免對(duì)行業(yè)造成的沖擊?？墒墙ㄒ粋€(gè)原料目錄，就牽扯到哪些中藥材可以作為原料，符合藥食同源。

國(guó)家衛(wèi)健委相關(guān)職能部門(mén)一名人士接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱(chēng)：“目前，國(guó)家衛(wèi)健委正與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局就目錄新增品種等內(nèi)容進(jìn)行會(huì)商溝通?！?/p>

在厘不清產(chǎn)品到底什么功能合適時(shí)，企業(yè)更頭疼的是，對(duì)保健品出現(xiàn)了“煙草標(biāo)簽式”管理的苗頭。

四個(gè)新發(fā)征求意見(jiàn)稿之一——《關(guān)于保健食品標(biāo)簽管理相關(guān)規(guī)定的公告（征求意見(jiàn)稿）》，不僅規(guī)定了保健商品標(biāo)簽上設(shè)置特別提醒，還規(guī)定提醒區(qū)面積不應(yīng)小于30%。

“香煙是含有毒物質(zhì)的產(chǎn)品，拿煙草的標(biāo)簽規(guī)范來(lái)規(guī)制保健食品，聽(tīng)起來(lái)有些滑稽，真正做保健食品的企業(yè)有些無(wú)辜?！蹦承袠I(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，中國(guó)的保健食品準(zhǔn)入與監(jiān)管本來(lái)就是最嚴(yán)格的，“高于普通食品，幾乎采取藥品的審評(píng)方式”。

來(lái)自行業(yè)協(xié)會(huì)與監(jiān)管部門(mén)的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)保健食品抽檢合格率在98%以上?！霸谌粘１O(jiān)管中，真正有產(chǎn)品批號(hào)的保健食品，一般是沒(méi)有質(zhì)量問(wèn)題的。”天津市武清區(qū)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局食品安全監(jiān)管科科長(zhǎng)張文輝告訴《財(cái)經(jīng)》記者，保健食品是先有批號(hào)這個(gè)“身份證”，然后才能建廠、生產(chǎn)，“從審批源頭就比普通食品嚴(yán)格”。

質(zhì)量出問(wèn)題的，往往是沒(méi)有證書(shū)的假冒偽劣產(chǎn)品，或者普通食品夸大宣傳、冒充保健品。在國(guó)人熱衷于保健、養(yǎng)生的氛圍中，幾乎任何食品、用品借用“保健”去營(yíng)銷(xiāo)、宣傳，都有市場(chǎng)?！斑@些違規(guī)產(chǎn)品被查之后，只有保健食品來(lái)背鍋。”劉學(xué)聰說(shuō)。

如此混亂，監(jiān)管部門(mén)也只能先從產(chǎn)品下手：調(diào)整功能、改標(biāo)簽與說(shuō)明書(shū)。然而，僅簡(jiǎn)單地加大產(chǎn)品管理力度，未必科學(xué)合理。

在國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心原副主任嚴(yán)衛(wèi)星看來(lái)，標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)上標(biāo)注的功能太簡(jiǎn)單，導(dǎo)致消費(fèi)者無(wú)從解讀、了解產(chǎn)品，不得不從推銷(xiāo)者、經(jīng)銷(xiāo)商處了解產(chǎn)品的功能、原理等信息，“這給了不法者虛假宣傳的機(jī)會(huì)”。

盡管參與了新政策的制定，嚴(yán)衛(wèi)星也遺憾于此次標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)的調(diào)整，仍然未能留給消費(fèi)者充足的解讀空間?！艾F(xiàn)在保健食品的監(jiān)管工作，很多都比較固化。”嚴(yán)衛(wèi)星對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，新功能的研究、新原料的應(yīng)用，以及標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)開(kāi)放解讀等信息，“消費(fèi)者需要，但是監(jiān)管部門(mén)與行業(yè)的供給不足”。

“近些年，保健品市場(chǎng)整體的亂象，拖累了保健食品，國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)本土產(chǎn)品缺乏信任，傾向于購(gòu)買(mǎi)進(jìn)口產(chǎn)品?！眲W(xué)聰接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，“再加上監(jiān)管部門(mén)對(duì)于產(chǎn)品監(jiān)管趨嚴(yán)，進(jìn)口產(chǎn)品內(nèi)流、資本外流，成為近幾年行業(yè)內(nèi)的兩大怪現(xiàn)象。”

為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不少資本轉(zhuǎn)而到國(guó)外購(gòu)買(mǎi)標(biāo)的。2015年，合生元以13.86億澳元收購(gòu)Swisse約83%股本權(quán)益；2016年，澳優(yōu)乳業(yè)以2640萬(wàn)澳元收購(gòu)Nutrition Care的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)；2018年，哈藥集團(tuán)20億元成為美國(guó)保健食品公司GNC第一大股東。

據(jù)中國(guó)營(yíng)養(yǎng)保健食品協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)：2014年到2018年，中國(guó)企業(yè)并購(gòu)海外保健食品企業(yè)投資額近25億元。

“企業(yè)收購(gòu)?fù)馄?，多是為曲線救國(guó)，監(jiān)管部門(mén)對(duì)于本土產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管更加嚴(yán)格，反而對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品，一般僅需要備案即可?！鄙鲜鲂袠I(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

在他看來(lái)，保健食品市場(chǎng)的問(wèn)題是監(jiān)管的問(wèn)題，需要改革注冊(cè)制度來(lái)解決；但現(xiàn)在監(jiān)管部門(mén)的整頓思路似乎有點(diǎn)偏，憚?dòng)谑袌?chǎng)混亂引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題、輿論關(guān)注，不敢放開(kāi)注冊(cè)、批準(zhǔn)，讓更多新品上市，“認(rèn)為不批準(zhǔn)產(chǎn)品上市，就追不到監(jiān)管責(zé)任，這是一個(gè)錯(cuò)誤邏輯”。

新一輪的保健食品注冊(cè)制度改革在醞釀中。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局特殊食品司正組織有關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，其回復(fù)《財(cái)經(jīng)》記者的采訪時(shí)，強(qiáng)調(diào)此次改革將“落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，減少政府背書(shū)”。

最弱的一環(huán)

違法違規(guī)營(yíng)銷(xiāo)，是這個(gè)行業(yè)最致命的一環(huán)。

直銷(xiāo)、藥店、線上、商超是保健食品的四個(gè)主要銷(xiāo)售渠道，其中直銷(xiāo)產(chǎn)生一半以上的銷(xiāo)售額，以會(huì)議營(yíng)銷(xiāo)為主。

“會(huì)銷(xiāo)、虛假宣傳已是這個(gè)行業(yè)的潛規(guī)則。”上述行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人分析，在全行業(yè)都將會(huì)議銷(xiāo)售作為主要銷(xiāo)售渠道時(shí)，前端產(chǎn)品審批再嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)再科學(xué)，都擋不住會(huì)銷(xiāo)、虛假宣傳帶來(lái)的危害。

會(huì)銷(xiāo)是保健食品銷(xiāo)售中，企業(yè)最喜歡的，也最見(jiàn)效的營(yíng)銷(xiāo)方式。租一間會(huì)議室，召集少則幾十、多則幾百甚至上千的消費(fèi)者推介產(chǎn)品，直接產(chǎn)生銷(xiāo)量。然而，在這種人對(duì)人、口口相傳的營(yíng)銷(xiāo)方式下，夸大產(chǎn)品功能、價(jià)格虛高等亂象常常見(jiàn)諸報(bào)端。中國(guó)消費(fèi)者對(duì)保健食品的厭惡感，正是來(lái)自于被瘋狂營(yíng)銷(xiāo)后，產(chǎn)生的被騙感與失望感。嚴(yán)衛(wèi)星認(rèn)為，一對(duì)一的銷(xiāo)售方式，是保健食品市場(chǎng)的監(jiān)管盲區(qū)。

2019年1月，昔日的行業(yè)巨頭權(quán)健自然醫(yī)學(xué)科技發(fā)展有限公司（下稱(chēng)“權(quán)健公司”）轟然塌下，引發(fā)輿論對(duì)保健品的聲討。

權(quán)健公司束某某等16名犯罪嫌疑人，因涉嫌傳銷(xiāo)、涉嫌虛假?gòu)V告犯罪，被依法批準(zhǔn)逮捕。

該公司被立案調(diào)查，是因有媒體報(bào)道，一名患者罹患癌癥死亡，去世前服用過(guò)權(quán)健公司的保健食品，該公司在產(chǎn)品宣傳中卻聲稱(chēng)該名患者在服用相關(guān)產(chǎn)品后“重獲新生”。有關(guān)部門(mén)因而對(duì)權(quán)健公司立案調(diào)查，與該公司有關(guān)的保健食品、器械、用品，以及火療館、中醫(yī)院等均被調(diào)查。

“目前還沒(méi)有定論?！币幻胤绞称繁O(jiān)管人士一直關(guān)注“權(quán)健事件”的發(fā)展，他認(rèn)為上述引發(fā)權(quán)健被調(diào)查的案例中，消費(fèi)者難以判斷故事的真假，而“權(quán)健的主要問(wèn)題，恰恰出在公司對(duì)營(yíng)銷(xiāo)的管理上，尤其是涉嫌虛假宣傳”。

辨別虛假宣傳，不僅是消費(fèi)者的認(rèn)知盲點(diǎn)，也是監(jiān)管部門(mén)要啃的“硬骨頭”。

“在中文的語(yǔ)境下，虛假宣傳的定性難度很大?！鄙鲜鍪称繁O(jiān)管人士舉例說(shuō)，往臉上貼幾片黃瓜說(shuō)有美容功效，有沒(méi)有道理？“作為基層監(jiān)管人員，我們?cè)谑称房茖W(xué)、醫(yī)學(xué)上的專(zhuān)業(yè)知識(shí)有限，解答不了這一類(lèi)的問(wèn)題，只能死摳27種功能，超出一個(gè)字就開(kāi)罰單”。

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：“百日行動(dòng)”期間，針對(duì)虛假宣傳及組織虛假宣傳行為立案2534件、案值2.83億元；目前僅結(jié)案851件、罰沒(méi)款7313.6萬(wàn)元。

調(diào)查取證，是保健市場(chǎng)全行業(yè)監(jiān)管的難題?！皞鞯较M(fèi)者口中產(chǎn)品有神奇效果，可很難追查到是誰(shuí)在夸大宣傳，不法企業(yè)早就學(xué)精了，他們不會(huì)留下紙質(zhì)材料。”上述地方食品監(jiān)管人士稱(chēng)，尤其是中醫(yī)、中藥類(lèi)的產(chǎn)品，讓基層監(jiān)管人員很是頭疼，“中國(guó)現(xiàn)行食品標(biāo)準(zhǔn)有1664個(gè)，不知道有多少食物對(duì)健康、保健、養(yǎng)生有效果，誰(shuí)來(lái)評(píng)判、下結(jié)論？相關(guān)機(jī)構(gòu)必須給個(gè)定論，基層才能有依有據(jù)地執(zhí)法?！?/p>

“人們對(duì)藥品行業(yè)的詬病也很多，但不會(huì)形成像對(duì)保健品這樣整體的厭惡感；如果藥品采用直銷(xiāo)渠道、會(huì)銷(xiāo)的方式，也會(huì)亂?！庇袠I(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

直銷(xiāo)行業(yè)是保健食品行業(yè)的一個(gè)風(fēng)向標(biāo)，創(chuàng)造了國(guó)內(nèi)一半以上的銷(xiāo)售額?！?017年中國(guó)直銷(xiāo)企業(yè)業(yè)績(jī)報(bào)告》顯示：外資直銷(xiāo)企業(yè)是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的主導(dǎo)力量，33家持牌外企，在數(shù)量上占整個(gè)發(fā)牌數(shù)量的36.26%，但從業(yè)績(jī)體量上看，排名前7的外企業(yè)績(jī)規(guī)模就已接近整個(gè)被統(tǒng)計(jì)企業(yè)業(yè)績(jī)的47.5%。

顯然，“百日行動(dòng)”對(duì)直銷(xiāo)中會(huì)銷(xiāo)的虛假宣傳，產(chǎn)生了一定的威懾作用。上述地方食品監(jiān)管人員分析，能讓全行業(yè)“消停一陣”，最主要的原因便是會(huì)議銷(xiāo)售被嚴(yán)格限制。

“百日行動(dòng)”期間，在天津凡是保健食品企業(yè)100人以上的會(huì)議，監(jiān)管人員都要在現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)；不少中西部城市，直接取消了會(huì)議銷(xiāo)售，甚至企業(yè)內(nèi)部的會(huì)議都不得召開(kāi)。

對(duì)會(huì)銷(xiāo)的嚴(yán)管，直接影響了保健食品企業(yè)的銷(xiāo)售額，不少企業(yè)2019年第一季度的銷(xiāo)售出現(xiàn)斷崖式下跌?？偛课挥诿绹?guó)的優(yōu)莎娜公司（USANA），2019年一季度銷(xiāo)售額下降8.7%，CEO Kevin Guest直言營(yíng)收下滑是由于“百日行動(dòng)”導(dǎo)致的。

業(yè)內(nèi)擔(dān)心，如果監(jiān)管部門(mén)將對(duì)會(huì)銷(xiāo)的嚴(yán)控作為常態(tài)，近幾年穩(wěn)步增長(zhǎng)的保健食品行業(yè)，或?qū)⑹艽臁?/p>

有業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“權(quán)健事件”“百日行動(dòng)”，與正在到來(lái)的整頓潮，讓整個(gè)行業(yè)如臨大敵，“如果把收緊會(huì)銷(xiāo)作為常態(tài)，很多企業(yè)的銷(xiāo)售額就更難看了”。

修改游戲規(guī)則

中國(guó)保健市場(chǎng)何以亂象重重？多位業(yè)內(nèi)人士與專(zhuān)家接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，將責(zé)任歸咎于監(jiān)管部門(mén)。

保健食品的審批與監(jiān)管，最早由衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)；后來(lái)審批與市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力，均移至藥監(jiān)部門(mén)，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，兩項(xiàng)職能都?xì)w口到國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局。與保健食品行業(yè)直接相關(guān)的直銷(xiāo)，則由兩個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)：商務(wù)部發(fā)直銷(xiāo)牌照；國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)企業(yè)監(jiān)管。

作為“百日行動(dòng)”巡視組成員，國(guó)家中醫(yī)藥管理局副巡視員劉文武表示，“各監(jiān)管部門(mén)間信息共享不夠充分等，增加了監(jiān)管難度?！?/p>

2010年前后，市場(chǎng)上相繼出現(xiàn)了多款針對(duì)自己產(chǎn)品的假冒偽劣品，芮娟向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)過(guò)多次，均未能查處。直到2012年7月，公安、工商、藥監(jiān)三個(gè)部門(mén)，聯(lián)合開(kāi)展保健食品市場(chǎng)打“四非”活動(dòng)，查處到南京的一家企業(yè)，正是仿冒芮娟公司產(chǎn)品的企業(yè)。

“正規(guī)經(jīng)營(yíng)的廠商期待市場(chǎng)整頓，可是這種運(yùn)動(dòng)式的行動(dòng)代替不了常態(tài)的監(jiān)管，況且不法企業(yè)早有應(yīng)對(duì)之策：你要搞行動(dòng)，我就暫停營(yíng)業(yè)?！眹?guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局一名負(fù)責(zé)人說(shuō)。

即便在“百日行動(dòng)”期間，有的省嚴(yán)格執(zhí)法，有的仍延續(xù)選擇性執(zhí)法的習(xí)慣。參與“百日行動(dòng)”的一名監(jiān)管人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，通常是地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)有批示的地方，監(jiān)管力度更大，“但仍存在一個(gè)悖論：我轄區(qū)內(nèi)查出來(lái)、上報(bào)的案子越多，雖然體現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法了，但看起來(lái)是我這個(gè)地區(qū)問(wèn)題太嚴(yán)重了，對(duì)當(dāng)?shù)卣强鄯值摹薄?/p>

在上述監(jiān)管人士看來(lái)，監(jiān)管方面的問(wèn)題，根源在于相關(guān)法律法規(guī)、條例的不完善，相關(guān)職能部門(mén)在可管可不管時(shí)，多選擇不管。

中國(guó)涉及到保健食品的法律，主要有《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《廣告法》等，部門(mén)規(guī)章仍以2016年施行的《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》為主。

在羅云波看來(lái)，保健食品的相關(guān)法規(guī)突出了注冊(cè)備案，但沒(méi)有具體的涵蓋各環(huán)節(jié)監(jiān)管的法規(guī)，客觀上形成法律缺位?！氨O(jiān)管指導(dǎo)性法規(guī)的缺乏，導(dǎo)致各種相關(guān)的匹配機(jī)制難以及時(shí)更新，彼此間缺乏連接，效果不盡如人意”。

“單是保健品的概念，就給消費(fèi)者認(rèn)知帶來(lái)極大困擾，給監(jiān)管也帶來(lái)不少麻煩?！碧旖蚴形淝鍏^(qū)一名基層監(jiān)管人員舉例說(shuō)，市場(chǎng)上出現(xiàn)過(guò)一些聲稱(chēng)有保健、甚至治療功能的燈、鞋墊等產(chǎn)品，由于不是保健食品，沒(méi)有法規(guī)可用以監(jiān)管這些特殊功能產(chǎn)品，“法律法規(guī)未涉及的，基層監(jiān)管部門(mén)更傾向于不去碰”。

“我們正在寫(xiě)報(bào)告，建議市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生、中醫(yī)等相關(guān)部門(mén)，把涉及到保健概念的法律法規(guī)好好清理一下，修改完善?！鄙鲜鰢?guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“將多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與做法形成長(zhǎng)效機(jī)制，最終還是要靠修改相關(guān)的法規(guī)，“調(diào)整法律法規(guī)的程序長(zhǎng)一些，眼前需要由相關(guān)部門(mén)在監(jiān)管上達(dá)成一些共識(shí)、出臺(tái)一些規(guī)章”。

上述行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人不認(rèn)為改變游戲規(guī)則能讓市場(chǎng)變好，“現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章，能?chē)?yán)格執(zhí)行好就不錯(cuò)了”。

中國(guó)保健食品市場(chǎng)下一步將是什么走向？ 沒(méi)人能看得清，能確定的只是監(jiān)管有意趨嚴(yán)。其傳導(dǎo)到產(chǎn)業(yè)、公司利弊如何？亦尚難定，至少靠“鉆空子”輕易創(chuàng)收的日子，已成過(guò)去。