◎ 文 《法人》全媒體記者 王磊磊 汪定強(qiáng)

彩旗飄揚(yáng)、鼓聲雷動(dòng)，5月18日，鹽城大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)一片歡騰，國(guó)內(nèi)規(guī)格級(jí)別最高的中華龍舟大賽第3站在此拉開(kāi)了帷幕。

作為國(guó)家城市濕地公園，江蘇省“十三五”重大旅游項(xiàng)目，大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)6000畝核心景區(qū)初現(xiàn)芳容，成為鹽城市向生態(tài)型城市轉(zhuǎn)型的一張新名片。

幾家歡喜幾家愁。一方面，如火如荼的景區(qū)建設(shè)一路奏凱；另一方面，作為最早的大洋灣參建者，杭州天安投資控股有限公司（下稱(chēng)“杭州天安”）下轄的兩家公司卻因土地使用權(quán)回收問(wèn)題將政府訴至法庭。而事件的不斷升級(jí)，更將大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)建設(shè)拖入一場(chǎng)涉嫌侵占民企權(quán)益、無(wú)證開(kāi)發(fā)的爭(zhēng)議之中。

招商引資共建大洋灣

同樣是5月18日，鹽城舉行了題為“融入長(zhǎng)三角，建設(shè)新鹽城”的投資環(huán)境說(shuō)明會(huì)。會(huì)上，鹽城市委書(shū)記戴源從四個(gè)方面闡述了“新鹽城”的“新”：戰(zhàn)略定位新變化、交通區(qū)位新趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)新調(diào)整、生態(tài)環(huán)境新面貌。

在生態(tài)環(huán)境新面貌這一轉(zhuǎn)變中，大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)建設(shè)無(wú)疑是重要的一環(huán)，負(fù)責(zé)建設(shè)大洋灣景區(qū)的鹽城市城投集團(tuán)董事長(zhǎng)任連璋曾如此總結(jié)大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)的目標(biāo)定位，即5A級(jí)旅游景區(qū)、國(guó)家級(jí)度假區(qū)、全市全域旅游的“圓心”項(xiàng)目、大洋灣生態(tài)組團(tuán)核心項(xiàng)目。

事實(shí)上，由于大洋灣地區(qū)風(fēng)光秀美，素有“綠水瀛洲”的美稱(chēng)，開(kāi)發(fā)建設(shè)大洋灣從2006年便已啟動(dòng)。

早在2005年底，鹽城市開(kāi)始新的一輪招商引資，有關(guān)大洋灣景區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目就被擺上了談判桌。

在這一輪招商引資中，杭州天安與鹽城市亭湖區(qū)政府達(dá)成協(xié)議，簽署了《大洋灣項(xiàng)目整體開(kāi)發(fā)框架協(xié)議》。協(xié)議中規(guī)定：根據(jù)已獲得批準(zhǔn)的大洋灣風(fēng)景區(qū)控制性詳規(guī)要求，杭州天安租用1200畝土地建設(shè)高爾夫球場(chǎng)，并取得800畝住宅開(kāi)發(fā)用地及100畝球場(chǎng)會(huì)所、酒店式公寓等配套用地。

簽署協(xié)議后，杭州天安在鹽城注冊(cè)成立了江蘇大洋灣置業(yè)有限公司，與杭州天安旗下另一家南京建元房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司一起對(duì)大洋灣景區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

大洋灣置業(yè)公司總經(jīng)理陳健介紹：“最初建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的要求，是起亞汽車(chē)向鹽城市政府提出的，在政府口頭答應(yīng)解決球場(chǎng)批文的情況下，建設(shè)工作提前啟動(dòng)，公司投資數(shù)千萬(wàn)元進(jìn)行了建設(shè)。”

在這一過(guò)程中，由于區(qū)政府財(cái)政緊張，杭州天安公司分批向區(qū)政府借款1億多元，雙方約定這些款項(xiàng)作為土地預(yù)付款沖抵住宅開(kāi)發(fā)用地的土地出讓金。2005年至2010年期間，大洋灣置業(yè)公司和建元公司通過(guò)招拍掛取得了位于鹽城市亭湖區(qū)南陽(yáng)鎮(zhèn)新楊村、民航村的六塊國(guó)有土地使用權(quán)，面積共計(jì)578畝，其中包括商業(yè)用地和城鎮(zhèn)住宅用地（根據(jù)地塊位置下簡(jiǎn)稱(chēng)A、B、C、D四地塊）。

此后，由于土地三通一平一直未完工，A、B、C1、C2、C3五地塊的開(kāi)發(fā)始終處于停滯狀態(tài)，大洋灣置業(yè)公司每年向原鹽城市國(guó)土資源局亭湖分局遞交延期開(kāi)發(fā)的申請(qǐng)。而D地塊由大洋灣置業(yè)公司完成配套條件后開(kāi)發(fā)的恒隆花園住宅項(xiàng)目早已竣工并交付。

國(guó)有土地回收引爭(zhēng)議

伴隨著鹽城市政府的換屆交替，2011年之后，有關(guān)大洋灣景區(qū)的規(guī)劃定位和開(kāi)發(fā)也隨著變化，直至2015年，這一變化被明確為從生態(tài)運(yùn)動(dòng)公園項(xiàng)目向綜合型、復(fù)合型的生態(tài)景區(qū)組團(tuán)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。

2017年，原國(guó)家住建部正式批復(fù)大洋灣景區(qū)為國(guó)家級(jí)濕地公園，江蘇省更將其列為省“十三五”重大旅游項(xiàng)目，在鹽城市2017年“十三五”城市建設(shè)總體規(guī)劃中，也將大洋灣生態(tài)景區(qū)列為重點(diǎn)改造項(xiàng)目。

在這一過(guò)程中，由杭州天安投資修建的高爾夫球場(chǎng)以及運(yùn)動(dòng)公園項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施也因規(guī)劃變更和手續(xù)問(wèn)題被叫停。

大洋灣置業(yè)公司總經(jīng)理陳健告訴記者，“在此之前公司已經(jīng)在體育公園項(xiàng)目上投資6000余萬(wàn)元，由于規(guī)劃變更要全部被拆除，對(duì)此，政府給的說(shuō)法是這一部分損失由政府承擔(dān)”。

彼時(shí)，便有輿論對(duì)變更規(guī)劃造成的資金、資源浪費(fèi)進(jìn)行了質(zhì)疑，至于手持A、B、C1、C2、C3五核心地塊使用權(quán)的杭州天安還在思索如何置身新的大洋灣景區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程，沒(méi)想到等待它的卻是一張“出局”通知書(shū)。

2015年7月17日，鹽城市國(guó)土資源局向大洋灣置業(yè)公司下發(fā)了一紙《通知》：“近年來(lái)市政府高度重視大洋灣的開(kāi)發(fā)建設(shè)，并提出將大洋灣由公園向風(fēng)景區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，根據(jù)市政府2015年第16號(hào)專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要精神，擬收回已出讓給你司的景區(qū)內(nèi)A、B、C三個(gè)地塊，具體補(bǔ)償問(wèn)題由亭湖區(qū)政府負(fù)責(zé)與你司面談?！?/p>

通知之后，談判事宜卻石沉大海，因銀行貸款周轉(zhuǎn)需要，大洋灣置業(yè)公司多次向鹽城市國(guó)土資源局遞交請(qǐng)示，提出距通知下發(fā)已經(jīng)多日，公司未收到亭湖區(qū)政府關(guān)于土地收回補(bǔ)償商談的通知，截至2015年底，公司已在大洋灣項(xiàng)目上投資超過(guò)11億元，將未開(kāi)發(fā)的土地抵押給銀行貸款以補(bǔ)充流動(dòng)資金，懇請(qǐng)?jiān)诿鞔_洽談土地回收工作前，將三地塊開(kāi)發(fā)用地延期一年。

在2016年12月30日的《請(qǐng)示報(bào)告》辦文單中，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示：“請(qǐng)大洋灣置業(yè)公司拓寬其他融資渠道，請(qǐng)市城投加快與該公司洽談土地回收工作?！本痛耍笱鬄持脴I(yè)公司所持五地塊自住處分權(quán)被剝奪，所涉貸款被叫停。

大洋灣生態(tài)景區(qū)大門(mén)王磊磊／攝

至2017年2月4日，談判重新啟動(dòng)，鹽城市國(guó)土局、亭湖區(qū)政府、鹽城城投集團(tuán)、大洋灣開(kāi)發(fā)公司和杭州天安簽訂五方協(xié)議，約定國(guó)土局預(yù)付2.5億元土地預(yù)付款用于大洋灣置業(yè)公司歸還土地抵押貸款，大洋灣置業(yè)公司配合城投集團(tuán)在415畝土地上建設(shè)施工，國(guó)土局原則上在6月30日完成補(bǔ)償。

此后，國(guó)土局和天安公司就土地補(bǔ)償中的評(píng)估基準(zhǔn)日和評(píng)估路徑出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，直至2018年3月，鹽城市國(guó)土局和城投集團(tuán)再次簽訂補(bǔ)充協(xié)議，由市國(guó)土局分期再次支付1.5億元，在不改變土地使用權(quán)所有者的前提下，將所涉土地配合城投集團(tuán)施工。

與此同時(shí)，鹽城市國(guó)土局根據(jù)土地出讓合同的仲裁條款啟動(dòng)仲裁。

土地之爭(zhēng)背后的爭(zhēng)議

大洋灣置業(yè)公司總經(jīng)理陳健向記者表示，在談判期間，鹽城市國(guó)土局聘請(qǐng)了多家鹽城當(dāng)?shù)卦u(píng)估機(jī)構(gòu)為A、B、C1、C2、C3五地塊估值，“由于當(dāng)?shù)卦u(píng)估機(jī)構(gòu)所選用的評(píng)估路徑系基準(zhǔn)地價(jià)法，即按照土地拍賣(mài)底價(jià)評(píng)估，所以和我司聘請(qǐng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)在結(jié)論上出現(xiàn)了重大分歧”。

據(jù)陳健介紹，鹽城市國(guó)土局聘請(qǐng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)所得出的結(jié)論系，A、B、C1、C2、C3五地塊價(jià)值約為6億元，而大洋灣置業(yè)聘請(qǐng)的江蘇首佳評(píng)估測(cè)繪事務(wù)所得出的結(jié)論系評(píng)估總面積為276 750平方米的土地總地價(jià)為16億余元。

對(duì)此，記者咨詢(xún)其他多家南京地產(chǎn)類(lèi)評(píng)估機(jī)構(gòu)得知，按照《城鎮(zhèn)土地估價(jià)流程》，對(duì)于地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)，有充足可比性實(shí)例的地區(qū)，評(píng)估中應(yīng)首選市場(chǎng)比較法，而基準(zhǔn)地價(jià)法一般多用于出讓土地的底價(jià)評(píng)估。

一位不愿具名的資深評(píng)估師表示，根據(jù)杭州天安委托評(píng)估的地塊區(qū)域來(lái)看，該地塊處于鹽城市區(qū)東部014048J市區(qū)外圍區(qū)段，該區(qū)域成交土地較多，以2017年7月20日掛牌成交的20171101地塊，樓面地價(jià)便為5333元每平方米，故基準(zhǔn)地價(jià)與實(shí)際成交價(jià)差距巨大，鹽城國(guó)土局所選取的基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估法不能準(zhǔn)確反映該區(qū)域地塊實(shí)際價(jià)格。

為此，鹽城市自然資源和規(guī)劃局建設(shè)用地處的施處長(zhǎng)稱(chēng)，原國(guó)土資源局對(duì)杭州天安地塊的評(píng)估完全按照法規(guī)流程進(jìn)行，但其以商業(yè)信息不便透露為由拒絕提供評(píng)估報(bào)告。

此外，記者通過(guò)有關(guān)渠道了解到，與杭州天安涉案地塊處于同一區(qū)域的另一塊土地，在補(bǔ)償過(guò)程中與杭州天安的評(píng)估價(jià)格出現(xiàn)了差異，在記者得到的一份評(píng)估報(bào)告中，該位于亭湖區(qū)南陽(yáng)鎮(zhèn)新洋經(jīng)濟(jì)合作社七組的土地，面積為24 885平方米（約37畝），評(píng)估總價(jià)卻高達(dá)7000余萬(wàn)元。

“同一地塊，不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，鹽城市自然資源與規(guī)劃局的施處長(zhǎng)同樣以商業(yè)信息不便透露為由拒絕向記者提供上述評(píng)估信息。

對(duì)于回收土地使用權(quán)是民事行為還是行政行為的問(wèn)題，施處長(zhǎng)提出，按照協(xié)議規(guī)定分為“協(xié)議收回”和“行政回收”，“我們對(duì)天安公司采用的是‘協(xié)議收回’的方式，系民事行為，所以目前已經(jīng)提請(qǐng)仲裁，大洋灣置業(yè)也將我們起訴到了法院，有關(guān)問(wèn)題以法院判決為準(zhǔn)”。

對(duì)此，自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心法律顧問(wèn)尚娟在接受記者采訪時(shí)表示，根據(jù)《土地管理法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以及其他法律規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)回收，應(yīng)制訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)收回方案，報(bào)原批準(zhǔn)用地的或有批準(zhǔn)權(quán)的縣級(jí)以上政府審批，并出具回收公告或送達(dá)原用地單位，對(duì)回收事宜進(jìn)行可行性調(diào)研、論證，具備合法有效的審批文件，“鹽城市原國(guó)土資源局以協(xié)議回收代替行政行為的做法顯然欠妥”。

在采訪中，記者從大洋灣公園實(shí)地了解到，目前大洋灣置業(yè)所持地塊已經(jīng)被實(shí)際使用，其中部分成為園區(qū)綠化，另有部分正在修建鹽瀆古鎮(zhèn)項(xiàng)目，據(jù)現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目介紹顯示，該項(xiàng)目占地26 181平方米，整個(gè)項(xiàng)目由二十多棟新增商業(yè)建筑組成。

對(duì)此，大洋灣置業(yè)表示了疑慮，目前土地使用權(quán)證仍在大洋灣置業(yè)公司，鹽城城投的建設(shè)行為補(bǔ)償未完成便開(kāi)始了施工建設(shè)，一方面，侵犯了大洋灣置業(yè)公司的使用、處分權(quán)益；另一方面，由于沒(méi)有土地權(quán)證，正在施工建設(shè)的仿古建筑顯然無(wú)法辦理其建設(shè)所必需的證照，屬于“無(wú)證建設(shè)”。

對(duì)此，記者多次致電鹽城城投集團(tuán)董事長(zhǎng)和其他領(lǐng)導(dǎo)，均無(wú)人回復(fù)，在前往城投集團(tuán)辦公所在地后，城投辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，涉及大洋灣項(xiàng)目應(yīng)前往大洋灣項(xiàng)目指揮部了解，當(dāng)記者再次趕往大洋灣項(xiàng)目指揮部，得到的答復(fù)卻是，目前案件正在法院審理階段，所有問(wèn)題不便接受采訪。