陳佳駿

2019年2月14日晚的美國國會大廈。

過去一年多來，美國國會部分議員頻繁就涉華問題立法，有關(guān)行為在經(jīng)貿(mào)、科技、美臺關(guān)系和國家安全等領(lǐng)域尤其活躍，其中部分立法還經(jīng)由特朗普總統(tǒng)簽署正式成法，成為影響中美關(guān)系未來發(fā)展的“懸劍”。對此，越來越多的觀點(diǎn)認(rèn)為，美國國會共和、民主兩黨在處理對華關(guān)系的問題上已經(jīng)形成跨黨派共識，這種共識包括：第一，中國長期以來的貿(mào)易政策實踐是有問題的;第二，中國的崛起對美國已構(gòu)成巨大威脅;第三，中國在高科技領(lǐng)域取得的長足進(jìn)步將危害美國國家安全。這些共識的形成，對中美關(guān)系的破壞性影響不可低估。

國會加緊推動涉華立法

2017年年底以來，美國國會從國家安全和全球戰(zhàn)略角度出發(fā)加緊推動涉華立法。高科技領(lǐng)域，國會一直在設(shè)置各種壁壘，限制中國對美投資，并且重新審查可以出口到中國的技術(shù)種類。2017年11月，共和黨聯(lián)邦參議員約翰·科寧和聯(lián)邦眾議員羅伯特·皮滕杰分別在參眾兩院提出《外國投資風(fēng)險審查更新法案》，該法案要求美國外國投資委員會（CFIUS）更加嚴(yán)格地審查外資收購美國公司，并就外國投資美國企業(yè)的申請?zhí)峤粐野踩u估報告。法案的主要目的是保護(hù)美國科技研發(fā)領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)和關(guān)鍵技術(shù)“不被其它國家借由收購或投資美國公司而獲取”，顯然是針對中國的。中美貿(mào)易摩擦的發(fā)生和升級加速了該法案的審議。2018年8月，美國會正式通過該法案，并將其納入到《2019財年國防授權(quán)法案》之中。

部分國會議員也在借中興和華為事件推動限制中國在建設(shè)美國下一代電信網(wǎng)絡(luò)方面所起的作用，千方百計動用國家機(jī)器打壓、封殺中國高科技公司。2018年1月和2月，共和黨聯(lián)邦眾議員邁克爾·康納韋和聯(lián)邦參議員湯姆·科頓先后在眾參兩院提出《保護(hù)美國政府通信法案》，該法案要求禁止美國政府及下屬機(jī)構(gòu)使用華為、大唐、中興等公司生產(chǎn)的手機(jī)和設(shè)備。5月，該法案被合并到《與中國公平貿(mào)易執(zhí)法法案》當(dāng)中，后者分別由共和黨聯(lián)邦參議員馬可·盧比奧和麥克·康納韋在參眾兩院提出。值得注意的是，《與中國公平貿(mào)易執(zhí)法法案》的出臺背景正值中興事件發(fā)酵，該法案有意將原本的單一議題置于中美高科技競爭的大視角下，比如要求禁止向中國出售國家安全敏感技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)，對“中國制造2025”中涉及的產(chǎn)品設(shè)置關(guān)稅等。

2018年6月，科頓在《2019財年國防授權(quán)法案》的一份參院修正案中提議恢復(fù)實施對中興的禁售令，但在兩院磋商期間，應(yīng)特朗普行政當(dāng)局要求，該條款被刪除。此后，盧比奧于9月“卷土重來”，在參院提出《中興執(zhí)法審查及監(jiān)督法案》，要求若中興未執(zhí)行協(xié)議，就恢復(fù)實施原先對其施加的出口制裁。由于該法案未能在上屆國會通過，盧比奧于今年2月再度在參院提出有關(guān)動議。此外，在華為高管孟晚舟在加拿大被捕事件發(fā)生一個月后，科頓與共和黨聯(lián)邦眾議員邁克·加拉格又借題發(fā)揮，分別在參眾兩院提出《電信出口禁令執(zhí)行法案》，要求禁止向違反美國制裁或出口管制法規(guī)的華為、中興和中國的其它電信公司出售美國芯片和其它部件。

政治安全領(lǐng)域，在2017年12月美國國家民主基金會發(fā)布污蔑中國在西方國家進(jìn)行所謂“政治滲透”的“銳實力報告”之后，美國“國會-行政當(dāng)局中國委員會”舉辦相關(guān)聽證會，炒作中國通過外宣等方式“獲取政治影響力”，對中國開始了新一輪“妖魔化”行動。此后國會配套動作接踵而至：2018年1月，由盧比奧和民主黨聯(lián)邦參議員帕特里克·萊希領(lǐng)銜的兩黨7名聯(lián)邦參議員聯(lián)名致信時任司法部長塞申斯，要求司法部將在美運(yùn)營的中國媒體登記為“外國代理人”。3月，共和黨聯(lián)邦眾議員喬·威爾遜和參議員盧比奧又分別在眾參兩院提出《外國影響力透明法案》，要求中國在美開辦的孔子學(xué)院向美國司法部登記為“外國代理人”，同時要求修改美國《高等教育法》，規(guī)定各大學(xué)公布超過5萬美元的外國捐贈合約。8月通過的《2019財年國防授權(quán)法案》還禁止美國國防部在未經(jīng)豁免的情況下向與孔子學(xué)院有關(guān)的教學(xué)機(jī)構(gòu)提供資助。盧比奧還于6月在參院提出《反對中國政治影響力運(yùn)作法案》，不僅要求國務(wù)卿和國家情報總監(jiān)組織編寫一份應(yīng)對報告，還要求常設(shè)一個針對“中國影響力行為”的監(jiān)督辦公室。由于該法案當(dāng)時在參議院未得到反響，盧比奧在今年2月新一屆國會中再度提出。

在關(guān)涉中國核心利益的問題上，美國國會的舉動同樣十分危險。涉臺問題上，2018年國會接連通過《與臺灣交往法案》和《亞洲再保證倡議法案》兩份涉臺法案。2019年5月7日，眾院全會無異議通過重申《與臺灣關(guān)系法》和《與臺灣交往法案》，強(qiáng)調(diào)美臺關(guān)系以及對臺軍售等內(nèi)容的《臺灣保證法》。涉疆問題上，魯比奧和共和黨聯(lián)邦眾議員克里斯托弗·史密斯連續(xù)兩年提出《維吾爾人權(quán)政策法案》，干涉中國新疆事務(wù)。涉藏問題上，國會在2018年12月通過《西藏旅行對等法》，罔顧事實，以所謂“對等原則”，對中國采取歧視性簽證政策，違背國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，嚴(yán)重干涉中國內(nèi)政。

針對中國的“一帶一路”倡議，盤踞在國會山上的反華勢力也采取聯(lián)名信和立法兩種手段制造事端。2018年8月，16名聯(lián)邦參議員聯(lián)名致函財政部長姆努欽和國務(wù)卿蓬佩奧，以擔(dān)心部分“一帶一路”沿線國家掉入“債務(wù)陷阱”為由，要求財政部和國務(wù)院就如何敦促國際貨幣基金組織應(yīng)對該問題做出答復(fù)。與之相配套的是國會在立法層面上推出旨在與中國“一帶一路”倡議相抗衡的國際發(fā)展投資法案《2018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法案》（又稱“建設(shè)法案”）。該法案要求將海外私人投資公司與美國國際發(fā)展署的兩個部門合并，設(shè)立一個規(guī)模更大的美國國際發(fā)展金融公司，并向全球貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供600億美元資金，去年9月和10月在眾參兩院分別通過，并由特朗普簽署成法。

如何看國會山態(tài)度的變化

當(dāng)前美國國會總體對華態(tài)度趨硬，主要受到三方面因素影響。

第一，受美國整體民族“憤怒”情緒的影響，需要一個“敵人”來轉(zhuǎn)移矛盾和發(fā)泄不滿。普利策獎得主查爾斯·都希格在《大西洋月刊》上發(fā)表的《我們?yōu)楹稳绱藨嵟芬晃慕忉屃嗣绹恕皯嵟钡母?。他寫道：“美國一直是一個憤怒的國家。這個國家生于揭竿而起;從戰(zhàn)場，到報紙，到投票箱，戰(zhàn)斗從一開始就是這個國家基因的一部分。美國歷史里充滿了一言不合就槍桿子說話的情節(jié)……然而最近這種憤怒正在變味兒。憤怒的對象不再是身邊的人，而更多成了遠(yuǎn)處某個容易被妖魔化的群體。這些群體是否真的做出了值得讓我們憤怒的事情另說;重要的是他們不會積極地來解決或彌合與我們的分歧?！庇眠@種理論來解釋當(dāng)前美國總體對華焦慮甚至是憤怒情緒也是恰到好處。事實上，美國的“憤怒”發(fā)端于其國內(nèi)日益擴(kuò)大的收入差距和貧富懸殊，但美國自己沒有能力解決這些問題，最簡單的辦法就是將責(zé)任歸咎于中國，中國是一些政客用來轉(zhuǎn)移視線和發(fā)泄情緒的最好“靶子”。

第二，兩黨選民基礎(chǔ)的變化。“鐵銹帶”及中西部白人藍(lán)領(lǐng)選民已經(jīng)成為決定未來總統(tǒng)大選和國會選舉花落誰家的關(guān)鍵盤與風(fēng)向標(biāo)。所以，近年兩黨紛紛提出以“鐵銹帶”選民為目標(biāo)的政策口號或國內(nèi)立法目標(biāo)。共和黨方面，在看到特朗普2016年的表現(xiàn)對白人藍(lán)領(lǐng)工人極具號召力之后，他們開始轉(zhuǎn)變思考問題的方式，從“白領(lǐng)消費(fèi)者”的角度轉(zhuǎn)向“藍(lán)領(lǐng)工人”的角度。越來越多的共和黨議員開始追隨特朗普“親工人”“親就業(yè)”的立場，這種立場的意圖十分明顯，就是希望將中右翼聯(lián)盟與一個特定政策相結(jié)合，以此將2012年大選中支持羅姆尼爾后卻在2016年大選中改為支持希拉里的那群選民拉回來。在這種政治氛圍下，“中國問題”顯然可以成為謀求連任的總統(tǒng)和共和黨國會議員可操縱的政治話題。

民主黨方面，白人藍(lán)領(lǐng)工人本來是他們的基本盤，但這些人在2016年大選中紛紛改投特朗普的票?，F(xiàn)在，“痛定思痛”的民主黨正運(yùn)用所謂“廚房經(jīng)濟(jì)”議題重新爭取這些選民，并在2018年中期選舉中取得一定成效。中美經(jīng)貿(mào)議題也被民主黨視為可以影響選民決定的“廚房經(jīng)濟(jì)”議題之一，特別是一些經(jīng)濟(jì)民粹派議員，自中美經(jīng)貿(mào)摩擦發(fā)生以來，也搭著特朗普政府的“便車”，在他們長期關(guān)心的中國市場經(jīng)濟(jì)地位、知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和人民幣匯率等問題上指責(zé)中國。在兩黨以2020年大選為目標(biāo)的競爭態(tài)勢下，華盛頓的國會議員們顯然已對中國失去理性，他們無意尋找解決問題的辦法，而是競相攀比誰比誰更“鷹派”、更“政治正確”。

第三，國會兩黨內(nèi)部各派政策影響力的變化。當(dāng)前在國會內(nèi)部就中國問題有影響力的議員可分為四派：一是以共和黨聯(lián)邦參議員馬可·盧比奧和湯姆·科頓為代表的“全面脫鉤”派。他們是深信“美國至上”的民族主義者，思考問題主要從國內(nèi)政治考量出發(fā)，容不得中國對美國任何國內(nèi)利益和自由民主價值觀“形成挑戰(zhàn)”。二是以共和黨聯(lián)邦參議員科里·加德納為代表的“有限遏制派”，他們屬于外交政策上的對華“鷹派”，主要關(guān)心中國在戰(zhàn)略安全方面形成的“挑戰(zhàn)”，其中也涉及價值觀，尋求在戰(zhàn)略和外交上圍堵和遏制中國。三是由共和黨聯(lián)邦參議員約翰·科寧、泰德·克魯茲和民主黨聯(lián)邦參議員馬可·沃納、范·霍倫等組成的“高科技現(xiàn)實主義派”，所代表的地方州盡管與中國交往密切，但他們背后不乏高科技和軍工利益集團(tuán)的支持，所以一直想方設(shè)法阻止中國在高科技領(lǐng)域超越美國。四是以民主黨聯(lián)邦參議員查爾斯·舒默、克里斯·庫恩斯和共和黨聯(lián)邦參議員查爾斯·格拉斯利為代表的“經(jīng)濟(jì)民族主義派”，他們的代表州與中國經(jīng)貿(mào)往來同樣程度很深，但特朗普的經(jīng)濟(jì)口號對他們的選民更具吸引力，所以希望通過向行政當(dāng)局施壓，借中美經(jīng)貿(mào)磋商之機(jī)向中國“索取”更多。

這四派既競爭又合作。競爭體現(xiàn)在，以往“經(jīng)濟(jì)民族主義派”是對華“鷹派”的主導(dǎo)力量，“全面脫鉤派”邊緣化。如今力量排列組合發(fā)生倒置，“全面脫鉤派”變成國會對華“鷹派”的主力，甚至在對華政策上“綁架”了白宮，“經(jīng)濟(jì)民族主義派”則成了“搭便車”者。合作體現(xiàn)在，這四派在彼此交流后，在國會內(nèi)部營造了一種不同以往的對華共識，不僅在高科技領(lǐng)域，還在涉臺、涉疆、涉藏和涉港等一系列事關(guān)中國核心利益的問題上共同立法，挑釁施壓。在這四派的競合過程中，國會當(dāng)中對華持理性態(tài)度的人甚至不敢發(fā)聲。比如，幾乎所有涉華議案絕大多數(shù)的提出者仍是前三派的議員，他們對中國長期抱有偏見甚至敵意。因而，與其說國會兩黨已經(jīng)取得對華共識，毋寧說兩黨議員在美國內(nèi)政核心議題上焦慮不堪、嚴(yán)重對立時，在對華問題上追隨這些少數(shù)強(qiáng)硬派，是他們最“政治正確”、最安全、也是最能博得政治加分的決定。

2019年4月4日，新聞發(fā)布會上的美國聯(lián)邦參議員馬可·盧比奧。

對中國而言，即使面對國會山上的不利局面，也要積極開展議會交流和民間交流，因為大部分國會議員始終是從美國國內(nèi)視角來觀察中國，即如何影響到相關(guān)委員會，如何影響到就業(yè)問題等等。從當(dāng)前國會涉華立法情況看，大部分出自參眾兩院的外委會，國會的對華普遍消極情緒也是經(jīng)由兩院外委會里的極端議員不斷鼓噪而膨脹的。這些極端議員可以被視作“國會表演家”。正如曾擔(dān)任美前副總統(tǒng)拜登亞洲事務(wù)首席助理的季浩豐（Frank Jannuzi）所說的，“在國會，有兩種成功的標(biāo)準(zhǔn)：一是在對華政策上有多大的影響力，二是能在多大程度上讓美國人民相信你在努力影響對華政策?！蔽覀冃枰紤]的是，如何在新時期新形勢下調(diào)整和加強(qiáng)對美國國會的工作。有必要保持接觸，繼續(xù)對國會理性派做好增信釋疑工作，并且把工作做到基層選區(qū)去，從而抵消“表演家”們在國會煽動憤怒情緒的做法。

（作者為上海市美國問題研究所助理研究員）