[摘要]北京地鐵四號(hào)線是實(shí)施ABO模式（授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate）模式）的典型項(xiàng)目，具體采用的是TOT+BOT模式。文章研究了ABO模式的機(jī)制安排，并通過分析北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的運(yùn)作方式和風(fēng)險(xiǎn)，為該模式的進(jìn)一步運(yùn)用和推廣提供經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]ABO模式；北京地鐵四號(hào)線；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

1ABO模式

1.1ABO模式簡(jiǎn)介

政府將公共服務(wù)項(xiàng)目授權(quán)給屬地的國(guó)有公司，讓其負(fù)責(zé)整合資源、提供投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等服務(wù)，而政府則主要負(fù)責(zé)考核績(jī)效并支付費(fèi)用，這種模式被稱為授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate）模式，即ABO模式。ABO模式是北京市交通委和京投公司經(jīng)過多年在軌道交通項(xiàng)目模式運(yùn)作的基礎(chǔ)上，逐步摸索和完善而提出的。2018年1月15日，江蘇省住建廳、發(fā)改委及財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布《推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（蘇建建管〔2018〕23號(hào)），也明確了本地政府投資工程組織建設(shè)工作由政府直接授權(quán)實(shí)施單位，并由實(shí)施單位承擔(dān)工程組織建設(shè)及工程立項(xiàng)報(bào)審招標(biāo)職能[1]。

1.2ABO模式的優(yōu)勢(shì)

1.2.1有利于政企分開

ABO模式的實(shí)施有利于區(qū)分政府與企業(yè)的關(guān)系。一方面，政府可以減少直接參與微觀事務(wù)，主要負(fù)責(zé)規(guī)則制定、績(jī)效考核和監(jiān)督管理等工作，有助于提高公共管理的效率與質(zhì)量。另一方面，企業(yè)可以由單一的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)資源的整合者，在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下開展具體工作，提供更多更好的公共服務(wù)。

1.2.2政府平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型新舉措

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委于2017年6月23日向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)《關(guān)于2016年中央決算草案審查結(jié)果的報(bào)告》。報(bào)告中提出，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要抓緊制定剝離融資平臺(tái)公司融資功能的具體辦法，積極推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。ABO模式使得政府對(duì)平臺(tái)公司的財(cái)政支持由直接給與內(nèi)部撥款的形式轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)《授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議書》約定支付，政府補(bǔ)貼的金額、標(biāo)準(zhǔn)和方式較以往更加清晰、透明，更方便第三方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資信審核，從而使得平臺(tái)公司融資的市場(chǎng)操作更加規(guī)范，符合轉(zhuǎn)型的要求[2]。

1.2.3 政府購(gòu)買服務(wù)模式和PPP模式的補(bǔ)充

財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)“關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知”中明確指出，公路、通訊、機(jī)場(chǎng)和鐵路等建設(shè)工程項(xiàng)目，不得列為政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目。地方政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同為建設(shè)工程舉債或者通過政府購(gòu)買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)或融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資是不被允許的[3]。財(cái)政部2015年發(fā)布的“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引”中規(guī)定每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%[4]。ABO模式是對(duì)PPP模式和政府購(gòu)買服務(wù)模式這兩種模式的有益補(bǔ)充。

2案例分析

北京地鐵四號(hào)線是實(shí)施ABO模式的典型項(xiàng)目，京投公司在受權(quán)之后，采用的是TOT+BOT模式，下文將對(duì)其運(yùn)作方式和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究和分析。

2.1項(xiàng)目運(yùn)作方式

北京地鐵四號(hào)線是于2004年8月啟動(dòng)，2009年9月28日開通的。該項(xiàng)目共有23個(gè)地鐵站和1個(gè)地面站，平均車站間距為1.18公里。四號(hào)線工程概算總投資153億元，北京市政府將該項(xiàng)目授權(quán)給京投公司，并與京投公司參與組建的京港地鐵公司簽訂了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

京投公司按照授權(quán)將該項(xiàng)目分為A、B兩部分，負(fù)責(zé)其投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。A部分為土建工程部分，采用TOT模式，投資額107億元，約占總投資的70%，由京投公司的全資子公司北京地鐵四號(hào)線公司代表北京市政府籌資建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)；B部分為機(jī)電設(shè)備部分，采用BOT模式，投資額46億元，約占總投資的30%，由京港地鐵公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理[5]。根據(jù)與北京地鐵四號(hào)線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，四號(hào)線項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，京港地鐵公司將取得A部分資產(chǎn)30年的使用權(quán)。

2.2項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)上文對(duì)北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的概述，本文分析了對(duì)該項(xiàng)目具有顯著影響的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，包括完工風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.1完工風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)度、成本和質(zhì)量是一個(gè)工程項(xiàng)目在規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中需要考慮的三個(gè)關(guān)鍵因素。他們相互影響、相互制約。倘若不能根據(jù)規(guī)劃的工期完成項(xiàng)目建設(shè)，會(huì)加大成本，但一味地追求今早完工，工程的質(zhì)量又很難保證。因此，必須合理安排工程進(jìn)度，嚴(yán)格控制項(xiàng)目成本，牢牢把關(guān)建筑物質(zhì)量，是保證項(xiàng)目順利交付和成功運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。就北京地鐵四號(hào)線來(lái)說，該項(xiàng)目非常重視前期規(guī)劃，京港地鐵公司將工期分為23個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都有對(duì)應(yīng)的具體的完工日期，并嚴(yán)格按照計(jì)劃實(shí)施，保證了項(xiàng)目的順利完工[6]。

2.2.2市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)

北京地鐵四號(hào)線的主要的營(yíng)業(yè)收入來(lái)自于地鐵票款[7]。對(duì)運(yùn)營(yíng)公司來(lái)說，為了在有限的時(shí)間內(nèi)盡快收回成本，并持續(xù)運(yùn)作，地鐵票價(jià)自然是越高越好。但不可忽視的是，地鐵是一項(xiàng)市政工程，服務(wù)于人民的日常生活出行，票價(jià)不能超過人民的承受范圍，否則不僅達(dá)不到便民的效果，還會(huì)引來(lái)百姓的抱怨。因此，地鐵票價(jià)的設(shè)置也需要經(jīng)過仔細(xì)的研究。北京地鐵四號(hào)線采用的定價(jià)采用的是政府定價(jià)，政府決定了地鐵票價(jià)，同時(shí)還規(guī)定，若運(yùn)營(yíng)公司虧損，政府會(huì)給與補(bǔ)償，若運(yùn)營(yíng)公司盈利，政府將得到分紅。這種定價(jià)方法實(shí)際上就是政府兜底，既保障了人民的利益，又保障了運(yùn)營(yíng)公司的利益。

2.2.3融資風(fēng)險(xiǎn)

貸款利率直接決定著貸款利息的大小，控制住財(cái)務(wù)費(fèi)用是獲取預(yù)期利益的前提。如果預(yù)測(cè)到將來(lái)的利率會(huì)提高，那么就要在現(xiàn)在貸長(zhǎng)期貸款，防止將來(lái)利率增加導(dǎo)致利息增加。如果預(yù)測(cè)到將來(lái)的利率會(huì)下降，那么現(xiàn)在可以貸適當(dāng)短期的貸款，在將來(lái)利率下降時(shí)可以改換利率低的貸款。這種方式可以有效降低利息費(fèi)用，對(duì)資金做一個(gè)更好的安排，北京地鐵四號(hào)線也做了相應(yīng)的預(yù)測(cè)和規(guī)劃。

3ABO模式實(shí)施的建議

ABO模式的提出具有積極的意義，但其在實(shí)際運(yùn)用方面還有著廣泛的爭(zhēng)議。下文將結(jié)合本文分析的案例，對(duì)該模式提出三點(diǎn)建議。

3.1采用合適的模式運(yùn)作

依據(jù)項(xiàng)目特征對(duì)操作模式進(jìn)行合理判斷，政府不能一味地將所有項(xiàng)目均授權(quán)屬地城投公司運(yùn)作。對(duì)于屬于強(qiáng)制PPP模式識(shí)別類型項(xiàng)目（污水處理、垃圾處理等）以及具備通過與社會(huì)資本合作能夠明顯提升建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的項(xiàng)目，以政府和社會(huì)資本合作模式操作[8]。對(duì)于基建投資規(guī)模較大，通過運(yùn)營(yíng)及財(cái)政可承受范圍內(nèi)的適當(dāng)補(bǔ)貼無(wú)法完成投資回收或無(wú)法通過運(yùn)營(yíng)績(jī)效的提升改善投資經(jīng)營(yíng)的，可運(yùn)用ABO模式進(jìn)行操作。

3.2借鑒PPP模式的相關(guān)程序

ABO模式的運(yùn)用可以借鑒PPP模式的相關(guān)程序。例如，在簽訂授權(quán)協(xié)議前進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力論證，明確項(xiàng)目如何進(jìn)行設(shè)計(jì)，政府支付的經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)如何計(jì)算和支付，授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)績(jī)效如何考核等，不可超財(cái)政承受能力上馬項(xiàng)目，大肆增加城投公司舉債規(guī)模。

3.3防止增加政府債務(wù)

據(jù)資料顯示，四號(hào)線項(xiàng)目一直是政府在兜底，彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)公司的損失，該項(xiàng)目實(shí)際上常年處于虧損狀態(tài)[9]。雖然該項(xiàng)目建設(shè)得很成功，但高昂的地鐵工程造價(jià)始終難以靠北京低價(jià)的地鐵票價(jià)來(lái)回收成本。一方面，政府一直要負(fù)擔(dān)地鐵運(yùn)營(yíng)的虧損，帶來(lái)了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，運(yùn)營(yíng)公司難以滿足于政府對(duì)他的補(bǔ)貼，想要賺取更多利潤(rùn)，但有沒有辦法改變，局勢(shì)陷入了僵局。北京地鐵四號(hào)線采用ABO模式為該項(xiàng)目帶來(lái)了46億元的社會(huì)資本，但每年的政府補(bǔ)貼達(dá)到了7億之多，實(shí)際上并沒有減輕政府的負(fù)擔(dān)。因此，在運(yùn)用ABO模式時(shí)要注意政府不應(yīng)以某種形式進(jìn)行擔(dān)?；蚨档住?/p>

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[作者簡(jiǎn)介] 崔敏璐（1995-），女，碩士，研究方向：可持續(xù)發(fā)展與管理。