郭 勇

（新疆瑪納斯河流域管理局，新疆 石河子832000）

我國在污染治理和水環(huán)境保護(hù)方面取得了舉世矚目的成就，但由于前期污染狀況比較嚴(yán)重，七大流域水質(zhì)改善仍面臨較大的壓力，2030年水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到75%的目標(biāo)仍有相當(dāng)差距［1］。隨著我國水環(huán)境治理由遏制水質(zhì)惡化逐步轉(zhuǎn)向水功能恢復(fù)，當(dāng)前的多部門分工負(fù)責(zé)水環(huán)境管理的機(jī)制已不能適應(yīng)時代需求。因此，本文基于協(xié)同論思想，構(gòu)建流域水環(huán)境多部門協(xié)同管理模型，旨在為我國的水環(huán)境多部門協(xié)同管理研究提供理論支撐。

1 水環(huán)境多部門協(xié)同管理目標(biāo)體系

1.1 多部門協(xié)同管理目標(biāo)

不同時期具有不同的水管理目標(biāo)，對水環(huán)境多部門協(xié)同管理目標(biāo)進(jìn)行分析，是模型構(gòu)建的重要依據(jù)。首先，從水的自然屬性、生態(tài)屬性、社會屬性和經(jīng)濟(jì)屬性4個基本屬性來看，最終目的是通過水環(huán)境協(xié)同管理，保證水資源的基本功能，實現(xiàn)以有限水資源基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境的維系，構(gòu)建起自然生態(tài)與社會發(fā)展之間的良好關(guān)系［2］。因此，水管理是一項涵蓋多方面內(nèi)容的綜合性工作，不僅包括傳統(tǒng)意義上的水量管理，同時也包括對水質(zhì)和水生態(tài)的管理。其次，從發(fā)展趨勢來看，隨著人們生態(tài)意識的不斷提高，社會各界對水生態(tài)管理的重視度和關(guān)注度不斷提升，從單純的關(guān)注水量逐步過渡到關(guān)注水質(zhì)和水生態(tài)等多方面的目標(biāo)。因此，水環(huán)境協(xié)同管理也成為我國水管理的必然趨勢，唯有如此，才能實現(xiàn)對水質(zhì)、水量和水環(huán)境等各方面內(nèi)容的綜合管控。最后，從當(dāng)前需求來看，改善水質(zhì)，節(jié)約水量是我國“十三五”期間水管理領(lǐng)域的核心目標(biāo)。綜合上述，水管理的核心目標(biāo)應(yīng)該是水質(zhì)提升、水量調(diào)控及水生態(tài)恢復(fù)的多目標(biāo)體系。

1.2 目標(biāo)細(xì)化與體系構(gòu)建

目標(biāo)本身在水環(huán)境多部門協(xié)同管理過程中的基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性作用，基于近5年來國內(nèi)國際權(quán)威刊物的研究成果，構(gòu)建起基于水質(zhì)提升、水量調(diào)控及水生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)體系，結(jié)果如表1。

表1 水環(huán)境多部門協(xié)同管理目標(biāo)體系

2 水環(huán)境多部門協(xié)同管理的影響變量分析

序參量是影響水環(huán)境多部門協(xié)同管理系統(tǒng)協(xié)同的關(guān)鍵變量，其次是狀態(tài)變量［3］。本文利用頻度分析和理論分析相結(jié)合的方法確定影響變量，并借助序參量的結(jié)構(gòu)特征和結(jié)構(gòu)功能理論對序參量和狀態(tài)變量進(jìn)行識別。

2.1 基于頻度分析的影響變量

所謂頻度分析，就是對可能的影響變量在相關(guān)研究文獻(xiàn)中出現(xiàn)的頻度進(jìn)行分析，并以頻度的大小確定影響變量［4］。在本次研究中以水環(huán)境多部門管理、水環(huán)境協(xié)調(diào)管理、水環(huán)境管理體制等關(guān)鍵詞在知網(wǎng)進(jìn)行文獻(xiàn)搜索和篩選，最后獲得高質(zhì)量文獻(xiàn)32篇，然后對文獻(xiàn)中頻數(shù)在2以上的變量指標(biāo)進(jìn)行總結(jié)，獲得7個影響變量，如表2。結(jié)果表明，變量指標(biāo)部門權(quán)力和職責(zé)頻數(shù)遠(yuǎn)高于其他變量指標(biāo)，更傾向于是本次研究的序參量。但是，僅從頻度分析結(jié)果確定，顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)，因此有必要進(jìn)行進(jìn)一步分析。

表2 基于頻度分析法的影響變量分析結(jié)果

2.2 基于理論分析法的標(biāo)量

水環(huán)境部門協(xié)同管理目的是實現(xiàn)水質(zhì)提升、水量調(diào)控及水生態(tài)恢復(fù)這一共同目標(biāo)，但參與協(xié)同管理的各部門更傾向于關(guān)注自身目標(biāo)和利益，因此部門目標(biāo)和利益是影響水環(huán)境多部門協(xié)同管理水平的重要因素?；诶碚摲治鲆暯?，政府組織不僅是公眾利益的代表，也擁有自身的特殊利益需求，為實現(xiàn)這一需求，不同政府組織間就可能產(chǎn)生矛盾和沖突［5］。就水環(huán)境管理涉及的各部門而言，均存在追求部門特殊力的動機(jī)和行為，如得不到有效規(guī)制，就會通過強(qiáng)化自身的職責(zé)邊界優(yōu)勢，阻礙協(xié)同管理績效改進(jìn)和提高。另一方面，利益是政府部門的基本追求，而基于政府管理社會事物的復(fù)雜性，上述目標(biāo)也有多重化特征，其中有些是核心目標(biāo)，有些則是邊緣目標(biāo)。在水環(huán)境管理系統(tǒng)中，各職能部門只有形成共同目標(biāo)和相應(yīng)的關(guān)聯(lián)機(jī)制，方可實現(xiàn)區(qū)域水環(huán)境的多部門協(xié)同管理。因此，有必要將各部門利益和各部門目標(biāo)作為重要影響因素。水環(huán)境多部門協(xié)同管理影響變量如表3。

表3 水環(huán)境多部門協(xié)同管理影響變量

2.3 序參量和狀態(tài)變量界定

從結(jié)構(gòu)分析理論來看，區(qū)域水環(huán)境管理具有復(fù)雜性和整體性的特點，其管理責(zé)任分散在水利、環(huán)保、財政、住建等諸多部門［6］。顯然，要實現(xiàn)區(qū)域水環(huán)境的高效管理，必須要進(jìn)行各部門的權(quán)責(zé)劃分，這也是各部門進(jìn)行信息共享、統(tǒng)一監(jiān)測和聯(lián)合執(zhí)法的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，否則部門協(xié)同也將變得毫無意義。此外，根據(jù)役使原理，水環(huán)境管理的權(quán)責(zé)界定可使各部門之間產(chǎn)生聯(lián)系，也是其他8個變量產(chǎn)生影響的基礎(chǔ)。因此，在各影響變量中，部門的權(quán)力和責(zé)任為序參量，其他變量均為狀態(tài)變量。

3 影響變量的控制框架建構(gòu)

3.1 序參量的控制框架建構(gòu)

部門權(quán)利和職責(zé)決定部門是否有權(quán)開展某項工作，如果在水環(huán)境多部門協(xié)同管理中分權(quán)不當(dāng)，就會誘發(fā)本位主義，損害協(xié)同管理的整體性。顯然，對具體部門而言，其權(quán)力劃分和職能配置必須匹配，通過以責(zé)定權(quán)，方可實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。要實現(xiàn)各部門的權(quán)責(zé)分配，建議按照以下4步實施。

（1）以區(qū)域水環(huán)境管理目標(biāo)為基礎(chǔ)和導(dǎo)向，建立具體的水環(huán)境管理目標(biāo)體系。

（2）進(jìn)行管理部門的篩選和職責(zé)梳理。

（3）根據(jù)不同部門的職責(zé)權(quán)限，建立起部門與目標(biāo)體系之間的響應(yīng)關(guān)系。

（4）根據(jù)響應(yīng)關(guān)系，分析目前的部門職責(zé)配置存在的問題，并進(jìn)行必要的優(yōu)化。

具體控制框架如圖1。

圖1 序參量控制框架

3.2 狀態(tài)變量控制框架的建構(gòu)

8個狀態(tài)變量可分為3類，分別是表征資源的狀態(tài)變量、表征行動的狀態(tài)變量及表征價值取向的狀態(tài)變量。本文試圖通過機(jī)制和制度的建立構(gòu)建起狀態(tài)變量的控制框架，具體框架結(jié)構(gòu)如圖2。實施過程為：

（1）信息資源共享是表征資源的變量，主要影響各部門的資源整合，因此應(yīng)該構(gòu)建信息共享機(jī)制和部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

（2）水環(huán)境管理統(tǒng)一規(guī)劃、水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法和水環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)測為表征行動變量，需要構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃機(jī)制、監(jiān)測機(jī)制及聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

（3）部門利益、部門目標(biāo)、部門文化和部門間的信任關(guān)系屬于表征價值取向變量，需要構(gòu)建起水環(huán)境管理目標(biāo)責(zé)任制、績效考核機(jī)制、完善的公共財務(wù)制度及部門定期協(xié)商機(jī)制。

圖2 狀態(tài)變量控制框架

4 水環(huán)境多部門協(xié)同管理模型的構(gòu)建

4.1 構(gòu)建思路

本文在水環(huán)境多部門協(xié)同的影響因素確定，序參量和狀態(tài)變量的識別及相應(yīng)的控制框架建構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立水環(huán)境多部門協(xié)同管理模型。根據(jù)協(xié)同論的相關(guān)方法［7］，模型的構(gòu)建思路可劃分為3個層次：

（1）協(xié)同管理目標(biāo)。協(xié)同管理的目標(biāo)不僅是協(xié)同管理的方向，同時也是協(xié)同管理實施的指導(dǎo)。

（2）協(xié)同過程。協(xié)同管理是在水環(huán)境管理各部門的自組織和組織兩種作用下，從無序管理向有序管理轉(zhuǎn)變。根據(jù)上節(jié)對水環(huán)境多部門協(xié)同管理影響變量的分析，需要利用科學(xué)合理的方法，通過對序參量和狀態(tài)變量的控制使整個管理系統(tǒng)達(dá)到協(xié)同狀態(tài)。

（3）協(xié)同結(jié)果。各子系統(tǒng)在影響變量的控制下，達(dá)到有序狀態(tài)，實現(xiàn)水環(huán)境管理的整體性和協(xié)同效應(yīng)［8］。

4.2 模型構(gòu)建

根據(jù)水環(huán)境多部門協(xié)同管理的影響變量和模型的構(gòu)建思路，構(gòu)建管理模型，該模型分為目標(biāo)系統(tǒng)、調(diào)適系統(tǒng)和決策系統(tǒng)3個層次，模型結(jié)構(gòu)如圖3。

圖3 水環(huán)境多部門協(xié)同管理模型

4.3 模型使用功能

構(gòu)建水環(huán)境多部門協(xié)同管理模型的基本出發(fā)點是基于區(qū)域性水環(huán)境管理領(lǐng)域的問題分析并提出相應(yīng)的建議，實現(xiàn)水質(zhì)提升、水量調(diào)控及水生態(tài)功能恢復(fù)的管理目標(biāo)，主要適用于區(qū)域性水環(huán)境管理中橫向政府機(jī)構(gòu)協(xié)同，其主要使用功能：

（1）以模型中的目標(biāo)管理體系為基礎(chǔ)，結(jié)合研究區(qū)的水環(huán)境特點及水環(huán)境部門協(xié)同管理的具體需求，構(gòu)建起具體的管理目標(biāo)體系。結(jié)合目標(biāo)管理體系，分析所涉及的水環(huán)境管理部門，并對其中權(quán)力和職責(zé)進(jìn)行梳理，構(gòu)建起管理目標(biāo)和部門之間的響應(yīng)關(guān)系，分析出部門職責(zé)方面的主要問題。

（2） 對研究區(qū)域的水環(huán)境部門協(xié)同管理機(jī)制進(jìn)行分析，判斷協(xié)同管理狀態(tài)，并將其與狀態(tài)控制變量框架下的各個具體機(jī)制、制度進(jìn)行比對，確定欠缺的機(jī)制和制度。

（3）根據(jù)上述分析結(jié)果，提出影響變量的具體優(yōu)化建議和控制舉措，并進(jìn)行相應(yīng)管理框架的構(gòu)建。

5 結(jié)語

（1）提出了水質(zhì)提升、水量調(diào)控及水生態(tài)功能恢復(fù)的水環(huán)境部門協(xié)同管理核心目標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起具體的目標(biāo)體系，作為多部門協(xié)同管理的方向和依據(jù)。

（2）利用頻度分析和理論分析相結(jié)合的方法，確定了區(qū)域水環(huán)境多部門協(xié)同管理的影響變量，并進(jìn)行了序參量和狀態(tài)變量的識別和控制框架建構(gòu)。

（3）基于協(xié)同管理目標(biāo)和影響變量，構(gòu)建起區(qū)域水環(huán)境多部門協(xié)同管理模型。

（4）本文構(gòu)建的區(qū)域水環(huán)境多部門協(xié)同管理模型，可為水環(huán)境協(xié)同管理領(lǐng)域的問題分析與解決提供必要理論和方法，但模型可操作性及實用價值有待通過大量實踐進(jìn)行驗證。