● 王 菁/文

一、現(xiàn)狀掃描：民事公告送達案件檢察監(jiān)督基本情況

（一）辦案情況

1.監(jiān)督數(shù)量。2015年1月至2018年6月期間，全國檢察機關(guān)共辦理民事公告送達監(jiān)督案件1704件。從縱向的各年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2015年268件，2016年399件，2017年652件，2018年截至6月底共385件，總體上呈現(xiàn)監(jiān)督數(shù)量逐年上升趨勢，從一個側(cè)面反映出人民法院在公告送達方面存在的問題較為突出（見圖1，2018年全年數(shù)據(jù)為預估）。從橫向的地域分布數(shù)據(jù)來看，山東、寧夏、江蘇、四川、安徽、河南六省區(qū)監(jiān)督數(shù)量居前，分別為317件、235件、227件、130件、123件、117件，占到監(jiān)督總數(shù)的67.43%。而尚有六省區(qū)為監(jiān)督空白，反映出各地區(qū)之間在監(jiān)督數(shù)量方面存在一定程度上的不平衡（見圖2）。

從采用的監(jiān)督方式來看，提出抗訴330件，提出再審檢察建議443件，發(fā)出檢察建議931件，其中個案檢察建議882件、類案檢察建議49件，三種監(jiān)督方式占比分別為19.37%、26.00%、54.64%，顯示各地綜合運用多種監(jiān)督方式進行監(jiān)督（見圖3）。從監(jiān)督案件來源來看，依申請監(jiān)督908件，依職權(quán)監(jiān)督796件，各自占比分別為53.29%和46.71%，兩種來源占比大致相當。從監(jiān)督單位的層級分布來看，基層院1386件，市分院271件，省級院6件，占比分別為83.34%、16.30%、0.36%，可見民事公告送達監(jiān)督主要集中在基層院和市分院（見圖 4）。

圖1

圖2

圖3

圖4

2.監(jiān)督特點。從監(jiān)督事由來看，“下落不明”適用不當?shù)?10件，占比27.34%。未嚴格依法在其他方式無法送達時適用公告送達的1111件，占比59.76%。應(yīng)公告送達而未公告的134件，占比7.21%。其他事由104件，占比5.60%。未嚴格依法在其他方式無法送達時適用公告送達系人民法院在民事公告送達中存在的最具普遍性的問題。

從監(jiān)督案件所涉及的人民法院公告方式來看，法院公告欄張貼公告317件，占比18.51%。受送達人住所地張貼公告219件，占比12.78%。報紙刊登1160件，占比達到67.72%。而信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布17件，占比僅為0.99%?？梢?，報紙刊登為人民法院在實踐中最常采取的公告方式，而其中在《人民法院報》刊登715件，在其他報刊刊登445件，后者占比仍達38.36%，但此數(shù)據(jù)在各地區(qū)之間亦存在明顯差異，比如北京、上海、山西、黑龍江、海南五個地區(qū)法院均無在其他報刊上刊登的情況。而山東地區(qū)法院采用法院公告欄張貼公告和受送達人住所地張貼公告兩種方式相對較多，占比達到62.13%。

從監(jiān)督案件所涉公告送達的審理階段分布來看，一審階段為1516件，其中為首次審理的1507件，占一審審理的比例為99.41%。二審階段為64件，再審階段為11件，執(zhí)行階段為221件，分別占比為3.53%、0.61%、12.20%。

從監(jiān)督案件所涉民事案由情況來看，分布最為集中的兩類案由分別為借款合同糾紛和買賣合同糾紛，數(shù)量分別為1082件和222件，其中僅借款合同糾紛的占比就高達63.50%，且所有省份涉及數(shù)量最多的案由均為借款合同糾紛。

從監(jiān)督反映的情況看，涉及原告故意隱瞞地址或惡意提供錯誤地址的68件，占監(jiān)督案件總數(shù)的3.66%。法院卷內(nèi)未依法記明公告送達原因和經(jīng)過的744件，占監(jiān)督案件總數(shù)的40.02%。因公告送達導致缺席審判的1286件，占監(jiān)督案件總數(shù)的比例高達80.93%。

3.監(jiān)督效果。從監(jiān)督后改變率或采納情況來看，提出抗訴的案件中，撤銷原判、發(fā)回重審179件，調(diào)解結(jié)案29件，未采納監(jiān)督意見23件，其他97件（主要體現(xiàn)為案件尚未審結(jié)沒有裁判結(jié)果），在人民法院已作出再審裁判的案件中改變率達到90.04%。提出再審檢察建議的案件中，裁定再審247件，尚未回復59件，未采納監(jiān)督意見116件，采納率僅為58.53%。發(fā)出檢察建議案件中，采納監(jiān)督意見896件，尚未回復55件，未采納監(jiān)督意見38件，采納率達到90.6%。抗訴、檢察建議的監(jiān)督效果較好，而再審檢察建議的監(jiān)督效果還有待進一步發(fā)揮（見圖5）。

從監(jiān)督后審判人員責任追究情況來看，移送線索5件，追究審判人員黨政紀責任10件，追究刑事責任1件。其中，僅有河南、湖南、福建、山西、遼寧五省在監(jiān)督中對審判人員進行了責任追究。

圖5

（二）主要做法

1.延伸監(jiān)督觸角，宣傳引導與主動發(fā)現(xiàn)并用。一是完善常態(tài)化宣傳機制。把公告送達案件監(jiān)督列為宣傳重點之一，將日常宣傳與集中宣傳相結(jié)合，積極運用傳統(tǒng)媒體與“兩微一端”等新媒體宣傳方式，深入社區(qū)、企業(yè)等基層單位，提高監(jiān)督的社會影響力與認知度。二是強化線索發(fā)現(xiàn)意識。天津市院依托開展的虛假訴訟監(jiān)督專項活動等發(fā)現(xiàn)違法公告問題。寧夏自治區(qū)的銀川、石嘴山、吳忠等市檢察院每年組織各基層院選取不同的監(jiān)督角度和側(cè)重點分別進行專項監(jiān)督。河南省各縣區(qū)院通過關(guān)注報紙上的公告送達信息并對法院相關(guān)案件臺賬進行排查進而發(fā)現(xiàn)案件線索。三是健全內(nèi)部協(xié)作機制。通過與偵監(jiān)、公訴、控申等部門的信息共享及聯(lián)合辦案機制有效整合內(nèi)部資源，充分挖掘有價值案件。四是加強外部信息溝通機制建設(shè)。四川省樂山市沙灣區(qū)院通過聘請15名司法所工作人員、法律工作者和律師擔任民行檢察聯(lián)絡(luò)員，及時有效將相關(guān)案件導入訴訟監(jiān)督程序。

2.升級監(jiān)督手段，調(diào)查核實與書面審查并重?；诖祟惏讣陨硖攸c，各地注重在全面審查原審裁判、執(zhí)行案卷的基礎(chǔ)上，認真聽取當事人意見，對審判、執(zhí)行人員進行詢問，必要時還向受送達人戶籍地或常住地的相關(guān)基層組織和人員以及郵政部門等進行調(diào)查核實，著力夯實監(jiān)督基礎(chǔ)。比如，浙江省余姚市院辦理的李潔倩申請監(jiān)督案，經(jīng)深入細致地實地走訪后才發(fā)現(xiàn)，李潔倩的戶籍信息歸屬于陽明街道勝山村股份經(jīng)濟合作社管理，而原審法院據(jù)以公告送達的下落不明證明的出具主體則為“陽明街道勝山社區(qū)居民委員會”。

3.綜合運用多種監(jiān)督方式，程序監(jiān)督與實體監(jiān)督并重。公告送達可能存在于人民法院立案后至執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，而公告送達違法情形可能涉及裁判結(jié)果監(jiān)督、審判程序違法監(jiān)督以及執(zhí)行監(jiān)督的各個領(lǐng)域。各地檢察機關(guān)注重區(qū)分不同階段、不同情形、不同違法程度，靈活、精準運用抗訴、再審檢察建議以及檢察建議等監(jiān)督方式。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，對民事公告送達案件進行監(jiān)督的26個省份中，無一例外地全部運用了上述三種監(jiān)督方式。對于公告送達程序嚴重違法剝奪當事人辯論權(quán)利的，通過再審檢察建議方式積極開展同級監(jiān)督或者依法提出抗訴。對于公告送達程序存在瑕疵而無啟動再審必要的，采用發(fā)出檢察建議方式督促法院依法規(guī)范公告送達的適用。

4.優(yōu)化監(jiān)督模式，個案監(jiān)督與類案監(jiān)督并重。一是嚴把個案監(jiān)督關(guān)。從民事公告送達行為的特點入手，細分行為性質(zhì)、具體表現(xiàn)和證明標準，認真研究監(jiān)督規(guī)律，辦理了一批效果好的案件，將個案監(jiān)督效果落到實處。二是充分發(fā)揮類案監(jiān)督價值。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2015年以來已有上海、遼寧、黑龍江、江蘇、安徽、福建、山東、河南、廣東、貴州、寧夏11個省市區(qū)曾就公告送達問題發(fā)出類案監(jiān)督檢察建議。各地注重分析案件類型特點，集中集體智慧，力求探索形成類案監(jiān)督促整改、整體監(jiān)督促和諧的新型監(jiān)督模式。比如，北京市院對沒有必要在具體案件中進行糾正的公告送達共性問題，每一年度進行匯總、分析、提煉，通過《年度訴訟監(jiān)督情況通報》的方式，專門設(shè)立“民事審判程序問題”之“送達程序不規(guī)范”一節(jié)進行類案監(jiān)督，該做法得到法院的高度認可。

5.提升監(jiān)督層次，對人監(jiān)督與對事監(jiān)督并重。民事公告送達違法既可能是一些審判、執(zhí)行人員為追求所謂“高效率”而導致，也可能在其背后隱藏著司法腐敗問題，即個別審判、執(zhí)行人員故意錯誤采用公告送達方式以達到缺席審判的目的。各地充分認識緊緊抓住審判人員違法行為監(jiān)督牛鼻子的重要性，河南、湖南、福建、山西、遼寧等省在辦案中依據(jù)查明的違法行為進行對人監(jiān)督，最終使相關(guān)審判、執(zhí)行違法人員被追究了相應(yīng)的黨政紀責任，彰顯了監(jiān)督威懾力。比如，湖南省祁東縣院在辦理劉昌祿借貸糾紛申請監(jiān)督案中，針對原審四名審判人員存在的公告送達違法行為提出檢察建議后，該縣法院高度重視，安排紀檢監(jiān)察部門進行調(diào)查核實后對上述四人進行了通報批評。

6.更新監(jiān)督理念，加強溝通與跟蹤問效并重。一是完善與人民法院溝通協(xié)調(diào)的工作機制。比如，上海市院將檢法會議常態(tài)化，每年召開一次，相互通報上一年度工作情況并對下一年亟待解決的問題予以充分溝通；同時圍繞專項工作及時、有針對性地召開各個層面的檢法溝通會議，提高解決問題的效率。二是健全對人民法院跟蹤問效的辦案機制。提出監(jiān)督意見后，及時做好再審裁判結(jié)果或者檢察建議回復結(jié)果的收集、研判以及有錯不糾的跟進監(jiān)督。比如，四川省眉山市院辦理的唐翠英民間借貸糾紛申請監(jiān)督案，眉山中院未采納再審檢察建議，后四川省院依法跟進監(jiān)督向省高院提出抗訴，該案最終改判并為唐翠英挽回500余萬元損失，達到幫助人民法院糾錯，共同維護司法權(quán)威的良好監(jiān)督效果，實現(xiàn)了雙贏多贏共贏。

7.擴大監(jiān)督效應(yīng)，訴訟監(jiān)督與督促履職并用。在對人民法院公告送達進行監(jiān)督過程中，有的地方多角度、全方位履行法律監(jiān)督職責，向有關(guān)郵政機構(gòu)或郵政管理部門發(fā)出督促履職檢察建議。比如，廣西自治區(qū)南寧市院在辦案中發(fā)現(xiàn)負責法律文書專遞的郵政機構(gòu),未嚴格按有關(guān)規(guī)定做到“五日三投”，也未按投遞面單上的聯(lián)系電話聯(lián)系當事人就在簽收單上注明“查無此人”。郵政機構(gòu)收到督促履職檢察建議后及時整改，積極組織相關(guān)人員對文書送達規(guī)定進行學習，并針對專遞郵件制定了一套較為詳細的服務(wù)升級方案復函檢察機關(guān)。江蘇省南京市檢察機關(guān)針對辦案中發(fā)現(xiàn)的郵政機構(gòu)投遞法律文書程序不當情形，依法向郵政管理部門發(fā)出督促履職檢察建議，督促其嚴格有效地實施業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查制度，取得很好的監(jiān)督效果。

二、問題透視：人民法院在民事公告送達中存在的問題

本文以提出檢察監(jiān)督意見的案件作為數(shù)據(jù)樣本，對歸納和分析人民法院在公告送達方面存在的具有一定普遍性或典型性的問題具有較強說服力。

（一）適用公告送達存在不當

1.“下落不明”標準把握不一致。有的法院僅因郵政機構(gòu)送達不能或多次電話聯(lián)系無人接聽就直接推定受送達人為下落不明；有的法院僅簡單詢問受送達人的近親屬或戶籍所在地、經(jīng)常居所地鄰居后即認定受送達人下落不明。還有個別審判人員與當事人或其訴訟代理人串通，故意根據(jù)偽造的下落不明證明材料公告送達應(yīng)訴文書，致使當事人訴訟權(quán)利和實體權(quán)益嚴重受損。比如，遼寧省新民市人民法院大紅旗法庭原法官劉彥忠在審理郭風麗與王振鳳離婚糾紛一案中,與原告郭風麗的訴訟代理人周新宇勾結(jié)，采信原告方偽造的下落不明證明材料，向王振鳳公告送達應(yīng)訴文書，實施一系列違法行為后，在王振鳳不知情的情況下判決其離婚，后劉彥忠被依法以民事枉法裁判罪追究刑事責任。

2.未嚴格依法在其他方式無法送達時適用公告送達。根據(jù)《民事訴訟法》第92條第1款的規(guī)定，公告送達僅為其他方式不能送達時的補充方式。而很多法院在實踐中，一是未采取《民事訴訟法》第7章第2節(jié)規(guī)定的其他送達方式即直接適用公告送達。比如，河南省安陽縣人民法院在審理申慶軍與王永福、張用芳民間借貸糾紛一案中，在向二被告送達相關(guān)應(yīng)訴文書時沒有采取直接送達、郵寄送達等方式即進行了公告送達，導致未查清張用芳、王永福早已離婚，案涉?zhèn)鶆?wù)系王永福個人債務(wù)的事實，致使張用芳被判令承擔連帶責任，此案審判人員已被該院給予通報批評。二是因直接送達程序不規(guī)范而導致適用公告送達違法。如有的法院在直接送達法律文書被當事人同住成年家屬拒收后，未依法適用留置送達卻轉(zhuǎn)而采取公告送達。三是因郵寄送達程序不規(guī)范而導致適用公告送達違法。有的法院在郵政專遞未按規(guī)定“五日三投”或當事人留有聯(lián)系電話但郵遞員未注明是否聯(lián)系核實的情況下，沒有進行認真審核即以郵寄送達不能為由進行公告送達。四是虛化直接送達、泛化郵寄送達且未經(jīng)調(diào)查核實即進行公告送達。很多法院在未對直接送達是否存在困難進行評估或說明的情況下，即直接采用郵寄送達方式，在郵寄送達未果的情況下即進行公告送達。如福建省閩侯縣人民法院審理的福州世茂新紀元置業(yè)有限公司與林恩成商品房銷售合同糾紛一案中，被告于立案前就已死亡，該院未依法先行直接送達訴訟文書，而是直接選擇郵寄送達，在無法郵寄送達后即適用公告送達并作出缺席判決。五是怠于履行職責而導致公告送達違法。如有的法院在兩個地址僅其中之一難以送達后即直接公告送達。有的法院在財產(chǎn)保全或執(zhí)行階段能夠向受送達人送達相關(guān)法律文書，但在送達應(yīng)訴文書時卻適用公告送達。

3.應(yīng)公告送達而未進行公告。有的法院在向受送達人戶籍登記地址和經(jīng)常居住地址郵寄起訴書副本、開庭傳票以及證據(jù)等相關(guān)法律手續(xù)和材料無法送達后，在該送達不能非因受送達人過錯導致的情況下，未依法進行公告送達而直接缺席判決，嚴重剝奪當事人辯論權(quán)利。有的法院在當?shù)鼗鶎咏M織已經(jīng)出具下落不明證明、應(yīng)當依法公告送達的情況下，將相關(guān)法律文書留置送達給受送達人的近親屬。如寧夏自治區(qū)賀蘭縣人民法院在郭東與陳軍民間借貸糾紛一案的執(zhí)行程序中，在被執(zhí)行人陳軍所在基層組織已出具其常年不在該村、下落不明的證明材料后，向陳軍的父親留置送達了財產(chǎn)申報令、執(zhí)行通知書、傳票等法律文書。

（二）公告送達方式不規(guī)范

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第138條關(guān)于公告送達方式的規(guī)定雖然屬于無條件選擇性的方式，即人民法院既可以在法院的公告欄和受送達人住所地張貼公告，也可以選擇在報紙、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登公告。但有的法院出于減少自身麻煩與工作量的考慮，在公告方式的選擇上只考慮“送”而不顧及“達”。一是不區(qū)分具體情況，大量適用登報公告方式。針對并非真正意義上下落不明的受送達人，即有證據(jù)表明受送達人可能回家或與家人常有聯(lián)系的情況而言，在受送達人原住所地張貼公告是較為有效的公告方式。一些法院基于報紙刊登的簡便快捷性，往往一律讓原告選擇登報公告方式，實踐中導致一些案件公告效果較差。二是采取登報公告方式時，未按相關(guān)規(guī)定刊登在適格報刊上。根據(jù)最高人民法院于2005年印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范法院公告發(fā)布工作的通知》的規(guī)定，法院公告一律在《人民法院報》刊登。但從統(tǒng)計的監(jiān)督案件數(shù)據(jù)看，大量公告仍刊登在發(fā)行范圍和層次無法得到保障的各類其他報刊上，直接影響了公告送達的效果。三是《民訴法解釋》新增加的信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布方式未發(fā)揮實際作用。從統(tǒng)計的監(jiān)督案件數(shù)據(jù)看，人民法院采用獨立的信息化手段發(fā)布公告的占比僅為0.99%。在信息網(wǎng)絡(luò)等電子媒體逐漸成為信息主要傳播媒介的當下，如果仍大量使用報紙作為刊登公告的主要媒體，難以達到最大限度讓受送達人知悉訴訟存在的制度設(shè)計初衷。

（三）公告送達內(nèi)容不規(guī)范

一些法院未嚴格執(zhí)行《民訴法解釋》第139條關(guān)于公告送達內(nèi)容的規(guī)定，片面追求保證訴訟程序的進行，而忽視受送達人的權(quán)利保護。如有的法院在公告送達起訴狀或上訴狀副本時，只是簡單羅列法律文書的名稱，較少涉及起訴或上訴要點。有的法院在公告送達裁判文書時除明確上訴權(quán)利、上訴期限及上訴的法院外，較少涉及裁判的主要內(nèi)容。有的法院在公告送達審判庭組成人員通知書時，只公告文書名稱而不公告審判人員姓名。有的法院在公告訴訟信息時，對受送達人的基本信息表達不完整，不能準確唯一地確定系受送達人本人。

（四）公告送達程序不規(guī)范

為減少人為性、隨意性，《民事訴訟法》《民訴法解釋》均規(guī)定公告送達應(yīng)當在卷內(nèi)說明原因及經(jīng)過，但一些法院在司法實踐中并未嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。從統(tǒng)計的監(jiān)督案件數(shù)據(jù)和相關(guān)情況看，法院卷內(nèi)未記明公告送達原因和經(jīng)過的案件共有744件，占比達到40.02%。有的法院在受送達人住所地張貼公告時，未按照《民訴法解釋》第138條第2款的規(guī)定采取拍照、錄像等方式記錄張貼過程。

三、破解之道：對策與建議

上述問題的解決，從根本上需要各級人民法院進一步深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，把以人民為中心的宗旨落實到民事訴訟的各個環(huán)節(jié)，進一步提高對送達特別是公告送達工作重要性的認識，強化責任意識，梳理和總結(jié)存在的問題，加強針對性研究和整改。

（一）嚴格落實現(xiàn)行法律、司法解釋及文件有關(guān)公告送達的規(guī)定

建議嚴格按照《民事訴訟法》第7章第2節(jié)的規(guī)定，在其他送達方式無法送達后再依法適用公告送達。嚴格執(zhí)行登報公告報刊范圍的規(guī)定，糾正各地存在的在《人民法院報》以外的其他不適格報刊上進行公告的不規(guī)范現(xiàn)象。積極推廣信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布送達公告，逐步改革以報紙刊登為主的公告方式，進一步加強人民法院公告網(wǎng)建設(shè)并推進其成為獨立信息化公告手段，降低當事人訴訟負擔，提升公告效率。嚴格按照《民事訴訟法》《民訴法解釋》的規(guī)定在案件卷宗中記明公告送達的原因及經(jīng)過，確保公告送達起訴狀或者上訴狀副本、傳票以及判決書、裁定書、執(zhí)行程序相關(guān)文書的主要內(nèi)容完整規(guī)范，建議人民法院向履職存在突出問題的郵政機構(gòu)發(fā)出司法建議，督促其依法履行郵寄送達職責。

（二）完善現(xiàn)行司法解釋或文件有關(guān)公告送達的規(guī)定

建議在《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國民法通則＞若干問題的意見(試行)》第26條和第27條的基礎(chǔ)上，在《民訴法解釋》或相關(guān)司法文件中進一步明確“下落不明”的法律內(nèi)涵、適用標準以及適格證明材料，包括應(yīng)當由哪些主體出具證明材料、上述主體如何履行職責以及證明材料有何具體要求等。明確公告送達的申請人對受送達人下落不明應(yīng)承擔何種程度的證明責任。在何種情況下人民法院應(yīng)依申請或依職權(quán)調(diào)查收集關(guān)于受送達人下落狀況的證據(jù)。特別是在涉及身份關(guān)系的案件中，一旦改變當事人的身份關(guān)系就難以逆轉(zhuǎn)，應(yīng)更多強調(diào)依職權(quán)調(diào)查的重要性，如在離婚糾紛中適用公告送達就應(yīng)特別慎重。

（三）建立健全相關(guān)配套機制

一是建議與相關(guān)政府職能部門、金融機構(gòu)、通信運營商、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機構(gòu)等搭建信息共享平臺，充分運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，強化人民法院依職權(quán)調(diào)查當事人送達地址的工作力度，實現(xiàn)公告送達的電子推送以提高送達率等。二是建議建立公告送達的審查機制。即案件適用公告送達應(yīng)由合議庭而非承辦法官作出決定，該程序設(shè)計有助于更好審核公告送達的前置手續(xù)是否完備合法，從而減少決定的隨意性，更能體現(xiàn)適用公告送達程序的民主性與科學性。三是建立當事人法律責任追究機制，對故意隱瞞地址或者惡意提供錯誤地址的當事人予以懲戒，對惡意躲避送達、故意撕毀文書等干擾送達的行為予以懲戒，人民法院可對其采取妨害民事訴訟的司法強制措施或者由惡意方承擔由此引起的再審所需必要訴訟費用等。四是建議規(guī)范缺席判決證據(jù)的審核認定標準。人民法院在缺席判決案件中對查明事實擔負更多責任，注意查明當事人雖未主張但對正確處理案件有意義的事實，調(diào)查當事人雖未提供但卻確定客觀真實的證據(jù)，以便于最大限度降低缺席審理中雙方對抗失衡所可能帶來的消極影響。五是針對公告送達違法情形多發(fā)的借款合同糾紛等領(lǐng)域采取一定預防性、針對性措施。如以案例進行普法宣傳，引導當事人在簽訂借款合同時即注意在合同中約定明確的送達地址等。