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自《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）實(shí)施以來，檢務(wù)督察制度在保障依法行使檢察權(quán)、嚴(yán)明檢規(guī)檢紀(jì)、確保決定貫徹方面發(fā)揮著積極的作用。隨著檢務(wù)督察職能定位的調(diào)整，其概念也發(fā)生了根本性變化。目前在最高人民檢察院頂層設(shè)計(jì)已然確定，如何順應(yīng)形勢變化，制定全面、可操作、切實(shí)有效的重大案件檢務(wù)督察程序，是檢務(wù)督察工作迫切需要研究和解決的新課題。

一、重大案件檢務(wù)督察的定位及探索情況

（一）重大案件檢務(wù)督察的定位

檢務(wù)督察部門作為在司法責(zé)任制改革與監(jiān)察體制改革不斷深入推進(jìn)背景下應(yīng)運(yùn)而生的專職內(nèi)部監(jiān)督部門，其核心職能在于強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約。但是，重大案件檢務(wù)督察對哪些案件進(jìn)行督察，其督察的定位以及出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)仍然相對模糊，要厘清重大案件檢務(wù)督察定位首先應(yīng)當(dāng)緊扣職責(zé)權(quán)限，通過最高人民檢院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中對檢務(wù)督察部門明確的職能來看，可以概括為“四個承擔(dān)，一個負(fù)責(zé)”，其中通過承擔(dān)對執(zhí)行法律、法規(guī)情況進(jìn)行督察與承擔(dān)檢察官懲戒委員會工作兩項(xiàng)職責(zé)體現(xiàn)了兩點(diǎn)核心價值定位。一是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題為導(dǎo)向，緊扣司法辦案的定位。對執(zhí)行法律、法規(guī)進(jìn)行督察實(shí)際上是對司法辦案中檢察權(quán)運(yùn)行情況的督察，督察的重點(diǎn)要放在解決司法責(zé)任制改革過程中暴露出來的關(guān)鍵問題和突出矛盾上面，通過加大對關(guān)鍵案件、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，做到有的放矢，不斷提高督察的針對性和精準(zhǔn)性。二是強(qiáng)化司法過錯責(zé)任追究的定位?？紤]到司法責(zé)任制改革尤其是“捕訴一體”后，辦案節(jié)奏更加緊湊、辦案職權(quán)更加集中，內(nèi)置監(jiān)督“關(guān)口”相應(yīng)減少，檢察官權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)隨之加大，其最終落腳點(diǎn)是通過對司法過錯責(zé)任有效追究來“管”好內(nèi)部人員。因此，重大案件檢務(wù)督察的定位應(yīng)當(dāng)是建立在緊扣司法辦案中關(guān)鍵案件、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，通過對司法責(zé)任過錯調(diào)查核實(shí)，推動追責(zé)懲戒工作落實(shí)，從而有效防范檢察權(quán)運(yùn)行失范情況的發(fā)生。

（二）連云港市檢察機(jī)關(guān)探索情況

自司法責(zé)任制改革與監(jiān)察體制改革以來，連云港市檢察機(jī)關(guān)在新形勢下主動圍繞新的工作重心，順勢而為，先行先試，部分工作取得了一定成效，同時也為重大案件檢務(wù)督察程序研究積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2018年初在省院的支持指導(dǎo)下，以改革創(chuàng)新的精神進(jìn)行路徑探索，出臺了《連云港市人民檢察院詢案問責(zé)實(shí)施辦法（試行）》，并對全市檢察機(jī)關(guān)2017年被法院二審或再審改判的職務(wù)犯罪案件開展專項(xiàng)督察，通過對重點(diǎn)案件督察，以期發(fā)現(xiàn)案件背后違反司法責(zé)任的情況，從而強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范司法。

2018年3月，在最高人民檢察院監(jiān)察局的指導(dǎo)下，省院適應(yīng)監(jiān)察部門職能變化，組織開展《江蘇省人民檢察院檢務(wù)督察暫行辦法》的制定工作，并將重大案件檢務(wù)督察程序研究作為年度省院重點(diǎn)課題全省招標(biāo)。連云港市院被省院指定配合起草該暫行辦法的同時，因?yàn)橛邢绕趯?shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，中標(biāo)該重點(diǎn)課題任務(wù)，開始了深入研究工作。

2018年下半年，最高人民檢察院監(jiān)察局組織開展智慧監(jiān)督系統(tǒng)試點(diǎn)工作，其中江蘇省院承擔(dān)了智慧監(jiān)督系統(tǒng)中的業(yè)務(wù)監(jiān)督部分任務(wù)，連云港市院參與需求方案起草任務(wù)，同時結(jié)合課題研究、實(shí)務(wù)探索，提出較多的意見建議，促進(jìn)了該項(xiàng)工作開展。

二、重大案件檢務(wù)督察程序的構(gòu)架設(shè)計(jì)

（一）重大案件檢務(wù)督察的原則

重大案件檢務(wù)督察在規(guī)范司法行為同時，為防止給正常的司法辦案活動帶來不便，筆者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格把握以下原則：

一是協(xié)作雙贏原則。業(yè)務(wù)部門是辦案工作的主體，因此應(yīng)當(dāng)明確重大案件檢務(wù)督察的目的是確保員額檢察官所辦案件的規(guī)范性和高質(zhì)量，有效減少案件辦理過程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量問題，在督察時首先尊重業(yè)務(wù)部門的主體地位，做到監(jiān)督到位而不越位、參與而不干預(yù)。

二是依規(guī)監(jiān)督原則。重大案件檢務(wù)督察目前尚處于研究探索階段，在相關(guān)配套規(guī)范、條例并不完善的情況下，所有開展方式方法的探索都不得違背目前檢察工作規(guī)范條例的精神和原則。

三是重點(diǎn)監(jiān)督原則。督察范圍不是盲目對所有案件進(jìn)行督察，不可能面面俱到，要集中力量、突出重點(diǎn)。通過對社會關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈、有信訪舉報(bào)等案件以及司法辦案活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心部位開展監(jiān)督，力爭取得實(shí)實(shí)在在的檢務(wù)督察效果。

四是有限影響原則。督察應(yīng)充分保障員額檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，對尚在審查過程中的案件，在案件流程查看、辦案材料提取、電子卷宗調(diào)閱過程中應(yīng)充分借助業(yè)務(wù)統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)調(diào)取，盡量不主動與檢察官談話，盡量在短時間內(nèi)調(diào)查清楚相關(guān)問題，并及時向檢察官通報(bào)督察結(jié)果。

五是信息保密原則。督察人員根據(jù)工作需要可以查看辦案人相關(guān)辦案流程、文書以及調(diào)閱案卷材料，一旦案件信息泄露，會給案件辦理帶來困難和阻力。因此，無論是審查過程中還是審查終結(jié)后開展的重大案件檢務(wù)督察，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)保密的相關(guān)規(guī)定。

（二）重大案件檢務(wù)督察的啟動

重大案件檢務(wù)督察作為強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的重要手段，主要目的一方面是在重大案件辦理過程中有效廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，另一方面是對辦理中存在的問題及時發(fā)現(xiàn)糾正。從督察介入時間可以分為事中督察和事后督察。無論事中督察還是事后督察，都是針對辦案活動的再檢查，都會對案件產(chǎn)生一定的影響。因此何時才能啟動、開展督察的程序都要嚴(yán)格規(guī)定，杜絕隨意性，基于各自具有的特點(diǎn)，啟動程序應(yīng)當(dāng)作如下區(qū)分。

事中督察，此時重大案件尚未審結(jié)，督察行為可能會對案件辦理產(chǎn)生影響，該階段對啟動應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定案件范圍，不能盲目擴(kuò)大。筆者認(rèn)為，對以下辦理過程中的重大案件應(yīng)當(dāng)啟動程序：一是相關(guān)部門收到的信訪件、個人報(bào)告與律師等人員存在不當(dāng)交往、具有較大社會影響和網(wǎng)絡(luò)輿情的案件以及檢察長批示調(diào)查處理的案件。該類案件存在一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)，通過督察達(dá)到預(yù)防提醒的同時，有利于對案件背后的深層問題進(jìn)行核查。二是通過對類案預(yù)警分析，對易發(fā)生問題的類案，在后續(xù)受理時隨機(jī)抽取一定比例督察，目的在于預(yù)防警示，通過事中跟蹤督察，一定程度避免易發(fā)、常發(fā)的不規(guī)范司法等行為。

三是承辦人認(rèn)為可能存在領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)辦案等情形的案件，此類屬于被動監(jiān)督案件，在實(shí)際辦案中面對領(lǐng)導(dǎo)干部、內(nèi)部司法人員過問、干預(yù)辦案的情況，一般礙于情面未嚴(yán)格落實(shí)“三個規(guī)定”要求，通過開展事中檢務(wù)督察，不僅讓承辦人有正當(dāng)理由回絕，也有利于發(fā)現(xiàn)他人干預(yù)辦案的情況，確保案件質(zhì)量。

事后督察，事后督察是基于案件可能存在問題所開展的督察，由于各類渠道獲取的案件來源較多，筆者認(rèn)為按照可能存在問題的風(fēng)險(xiǎn)等級劃分確定督察范圍。一方面國家賠償、判決無罪、案件評查不合格、信訪申訴經(jīng)控申復(fù)查核實(shí)以及領(lǐng)導(dǎo)批示調(diào)查處理等案件，列為風(fēng)險(xiǎn)等級一級，均應(yīng)當(dāng)開展檢務(wù)督察。另一方面撤回起訴、發(fā)回重審、判決改變罪名和法定情節(jié)以及民事行政申訴案件決定不抗訴的案件，列為風(fēng)險(xiǎn)等級二級，按照比例隨機(jī)開展檢務(wù)督察。

無論事中督察還是事后督察，都將一定程度影響案件辦理，因此，收到相關(guān)線索后應(yīng)當(dāng)組織人員進(jìn)行研討分析，僅對確有可能存在問題的案件才啟動督察程序。

（三）重大案件檢務(wù)督察的實(shí)施

嚴(yán)格立項(xiàng)審批。重大案件檢務(wù)督察是通過對案件進(jìn)行實(shí)體審查發(fā)現(xiàn)問題，屬于對業(yè)務(wù)部門核心職能的監(jiān)督，因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格初審、立項(xiàng)審批。對于符合啟動程序范圍內(nèi)的案件，承辦檢察官應(yīng)對案件初步審查，針對是否存在不規(guī)范司法行為以及廉政風(fēng)險(xiǎn)情況重點(diǎn)研判分析，提出是否立項(xiàng)意見。對于事實(shí)清楚的應(yīng)當(dāng)報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)審批，對于事實(shí)不清，認(rèn)定確有困難的，應(yīng)當(dāng)提交檢察長決定是否立項(xiàng)。

制作督察方案。案件立項(xiàng)后承辦檢察官應(yīng)制定針對性的督察方案，具體包括擬督察的主要問題、核查組成員及分工（單人核查除外）、目的、方向和范圍等，方案需報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)審批后方可開展督察。督察過程中擬改變原有方案的，及時報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)審批后實(shí)施，如事情確屬緊急，不立即實(shí)施可能造成嚴(yán)重后果的，可當(dāng)場采取必要措施，事后報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)。

明確督察措施。重大案件檢務(wù)督察既然是對案件辦理的程序及實(shí)體進(jìn)行審查，就應(yīng)當(dāng)賦予必要的措施手段，在查閱辦案文書以及卷宗的同時，還應(yīng)當(dāng)賦予向辦案部門和承辦人了解情況、聽取犯罪嫌疑人、辯護(hù)人意見以及與其他人員談話等權(quán)限。在事中的督察中，為最大化減少對辦案人員的干擾，應(yīng)僅對于重要問題和事項(xiàng)，一次性集中了解。

充分聽取意見。督察過程中，應(yīng)就相關(guān)問題聽取當(dāng)事人的意見，并如實(shí)記錄在案，防止錯誤認(rèn)定。對當(dāng)事人無辯解意見的，督察人員應(yīng)當(dāng)制作督察報(bào)告并報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)審批。對于雙方分歧意見較大的，因可能存在對案件定性以及認(rèn)識上的不同導(dǎo)致，不能一概而論哪方認(rèn)定更準(zhǔn)確。此時，應(yīng)當(dāng)在報(bào)告中如實(shí)記錄各方意見并提交檢察長決定，根據(jù)決定針對不同情況作出相應(yīng)處理。

（四）重大案件檢務(wù)督察的結(jié)果

對于經(jīng)核查不需要追究司法責(zé)任的,根據(jù)不同情況作如下處理：一是發(fā)現(xiàn)存在輕微苗頭性、傾向性問題，層報(bào)檢察長決定后，制作《督察決定書》送達(dá)被監(jiān)督對象及責(zé)任部門，由相關(guān)責(zé)任部門依據(jù)規(guī)定進(jìn)行不規(guī)范司法行為約談或提醒談話。二是發(fā)現(xiàn)存在違紀(jì)違法的，經(jīng)檢察長決定后，制作《督察決定書》送達(dá)被監(jiān)督對象，并將相關(guān)線索及材料移交相關(guān)責(zé)任部門。

對于擬追究司法責(zé)任的,應(yīng)作如下處理：一是認(rèn)為檢察官在司法辦案工作中因故意或重大過失違反法律法規(guī)，實(shí)施違反檢察職責(zé)行為需要追究司法過錯責(zé)任的，經(jīng)檢察長決定后，移送檢察官懲戒委員會審議后，由本單位或者其他職能單位作出處理決定。二是對于檢察官懲戒委員會審查后認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)追究司法責(zé)任退回的，應(yīng)當(dāng)按照不需要追究司法責(zé)任相關(guān)情形進(jìn)行處理。

在一定范圍內(nèi)通報(bào)。對督察發(fā)現(xiàn)的在執(zhí)法辦案活動中存在的共性問題，要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)，引起業(yè)務(wù)部門重視，并且對發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性的問題，及時提醒主要業(yè)務(wù)部門尋找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較高的部位和環(huán)節(jié)，有針對性地進(jìn)行糾正,并在以后的工作中加強(qiáng)對多發(fā)、高發(fā)業(yè)務(wù)部門和重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的針對性檢務(wù)督察。

三、重大案件檢務(wù)督察與案件監(jiān)督管理的關(guān)系

檢務(wù)督察與案件監(jiān)督管理作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部主要監(jiān)督模式，要真正發(fā)揮對重大案件的監(jiān)督制約，需要把握好兩者之間的關(guān)系。

(一)二者均為監(jiān)督司法辦案的重要手段

目前檢察機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理部門承擔(dān)著統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、質(zhì)量管理、統(tǒng)計(jì)分析、綜合業(yè)務(wù)考評在內(nèi)的多項(xiàng)司法辦案監(jiān)督職能，而內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后將檢務(wù)督察作為獨(dú)立部門設(shè)置，承擔(dān)“對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和最高人民檢察院規(guī)定、決定的情況進(jìn)行督察”，明確其司法辦案監(jiān)督職能。同樣作為司法辦案的重要監(jiān)督手段并不沖突，案管部門監(jiān)管側(cè)重于日常監(jiān)管，且僅對案件質(zhì)量的管控，而重大案件檢務(wù)督察側(cè)重于專項(xiàng)督察監(jiān)管，僅針對于符合啟動督察程序的重大案件實(shí)施監(jiān)督，通過對案件的督察實(shí)現(xiàn)對人監(jiān)督。

(二)二者在案件監(jiān)督上互為補(bǔ)充

筆者認(rèn)為，僅依靠案件質(zhì)量評查，尚不足以實(shí)現(xiàn)對司法辦案的有效監(jiān)督。從2018年江蘇省院組織的二審改判職務(wù)犯罪案件專項(xiàng)督察情況來看，在2017年二審（再審）改判的77件職務(wù)犯罪案件中，有4件案件的問題較為突出，且均未進(jìn)入案件評查程序。究其原因，可能是這些案件不在必須評查案件的范圍內(nèi)。而專項(xiàng)督察通過審閱卷宗、同步錄音錄像，并結(jié)合掌握的線索進(jìn)行深入調(diào)查，在一定程度上彌補(bǔ)了質(zhì)量評查的不足，在監(jiān)督案件辦理、促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范司法上有其獨(dú)特的職能作用。

(三)充分做好二者的銜接工作

案件監(jiān)督管理部門以受送案管理、流程監(jiān)控和案件質(zhì)量評查為基礎(chǔ)，依托信息化和網(wǎng)上辦案，部門在開展全程化管理上具有資源優(yōu)勢。二者“銜接”的重點(diǎn)一方面向檢務(wù)督察部門提供網(wǎng)上查看案件流轉(zhuǎn)和辦理情況的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)督的信息互通、資源共享。[1]另一方面，案件監(jiān)督管理部門對司法辦案活動的監(jiān)督既體現(xiàn)在動態(tài)的過程控制，也體現(xiàn)在案后的結(jié)果檢查、評定。對于在日常監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的擬追究司法辦案責(zé)任的線索，及時推送至檢務(wù)督察部門，對于提高檢務(wù)督察的線索發(fā)現(xiàn)和處置能力具有重要意義。

四、重大案件檢務(wù)督察成果的運(yùn)用

通過開展重大案件檢務(wù)督察活動，有利于發(fā)現(xiàn)司法辦案過程中存在的問題，促進(jìn)問題解決，推動司法辦案活動更加規(guī)范。因此，如何建立完善的重大案件檢務(wù)督察成果運(yùn)用機(jī)制，將直接影響檢務(wù)督察工作的具體成效。

（一）建立檢務(wù)督察通報(bào)、督察建議工作機(jī)制

對于發(fā)現(xiàn)的問題，堅(jiān)持如實(shí)、客觀反映，建立完善督察通報(bào)制度。通報(bào)內(nèi)容要對發(fā)現(xiàn)的問題不隱瞞、不遮掩，突出司法辦案活動重點(diǎn)，直指關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵人員。存在的嚴(yán)重問題或者共性問題，不定期通過督察建議書的形式開展監(jiān)督，針對性的提出監(jiān)督建議，提高整改可操作性，幫助問題整改。

（二）完善督察結(jié)果與獎懲銜接機(jī)制

主動與組織人事部門、業(yè)務(wù)部門進(jìn)行銜接，將重大案件檢務(wù)督察結(jié)果作為黨風(fēng)廉政建設(shè)、檢察業(yè)務(wù)考評、評比表彰及干部選拔任用的參考依據(jù)，存在嚴(yán)重不規(guī)范司法行為的，記入員額檢察官司法檔案的同時進(jìn)行不規(guī)范司法行為約談，在司法辦案中存在故意或重大過失，擬追究司法責(zé)任的，依規(guī)定報(bào)送檢察官懲戒委員會審議后作出相應(yīng)處理。

（三）建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控銜接機(jī)制

前期要求員額檢察官針對不同崗位和職責(zé)全面梳理存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并針對性制定防控措施，督察過程中充分利用風(fēng)險(xiǎn)排查成果，將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查是否全面、防控措施落實(shí)是否到位作為督察重要內(nèi)容，通過聚焦重點(diǎn)崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，督促業(yè)務(wù)部門和員額檢察官嚴(yán)格落實(shí)要求，完善防控措施。

（四）建立與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)配合機(jī)制

重大案件檢務(wù)督察是以實(shí)現(xiàn)案件程序公正和實(shí)體公平的內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)督，派駐檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察組是以監(jiān)督人員行為廉潔性為主的外部監(jiān)督，但往往檢察人員違規(guī)辦案與個人廉潔性問題存在交叉。因此，對實(shí)體和程序進(jìn)行審查的同時，要注意收集違紀(jì)違法的線索，強(qiáng)化協(xié)作配合，對于經(jīng)督察認(rèn)為不需要追究司法責(zé)任的違紀(jì)違法行為，應(yīng)及時按照相關(guān)規(guī)定將線索和材料移送紀(jì)檢監(jiān)察部門，拓寬紀(jì)檢監(jiān)察部門線索收集渠道和提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效率。

注釋：

[1]參見徐俊馳、劉云：《檢察機(jī)關(guān)案件管理與檢務(wù)督察的銜接》，http://www.jcrb.com/xztpd/2014zt/201403/NVCGZW/YXJ/201403/t20140311_1345324_1.html，最后訪問日期：2018年11月15日。