文 同濟大學(xué)中國交通研究院 楊超 李興華

為更好地對全國PPP項目進行全生命周期監(jiān)管，建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP大市場，財政部于2015年3月組織搭建了全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺，對2013年以來全國所有PPP項目實行線上監(jiān)管、動態(tài)數(shù)據(jù)分析、案例分享、示范推廣等。PPP綜合信息平臺的建立、應(yīng)用、合規(guī)性審查、監(jiān)控有效推動了交通運輸行業(yè)規(guī)范持續(xù)健康發(fā)展。

多維度解析PPP綜合信息平臺

全國政府與社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理庫（以下簡稱“管理庫”）主要包括能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他19個一級行業(yè)。

管理庫項目行業(yè)分布的維度 截至2018年底，管理庫項目累計8654個、投資額13.2萬億元；同2017年相比，管理庫項目與投資額分別凈增1517個、2.4萬億元。項目數(shù)前三的行業(yè)是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，其中交通運輸項目數(shù)為1236個，占管理庫總項目數(shù)的14.3%，但遠(yuǎn)低于市政工程項目數(shù)所占比例；累計投資額前三的行業(yè)是市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，其中交通運輸投資額為3.8萬億元，基本與排名第一的市政工程行業(yè)投資額持平，占管理庫總投資額的29.2%?？芍?，交通運輸為我國PPP模式實施的第二大領(lǐng)域，僅次于市政工程領(lǐng)域，具有投資項目數(shù)量多、單體工程投資規(guī)模大等特點。

圖1.2018年末管理庫項目數(shù)行業(yè)分布（個）

圖2.2018年末管理庫投資額行業(yè)分布（億元）

行業(yè)累計落地項目的維度 管理庫落地項目累計4691個、投資額7.2萬億元，落地率高達(dá)54.2%，覆蓋了除西藏以外的30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)。項目數(shù)前三位的是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，其中交通運輸行業(yè)落地項目為649個，占落地項目總數(shù)的13.8%；累計落地項目投資額前三位為市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，其中交通運輸行業(yè)落地項目投資額為1.9萬億元，占落地項目總投資額的25.7%。

圖3.2018年末管理庫累計落地項目數(shù)行業(yè)分布（個）

圖4.2018年末管理庫累計落地項目投資額行業(yè)分布（億元）

交通運輸行業(yè)內(nèi)部項目落地的維度行業(yè)項目數(shù)落地率為52.5%，行業(yè)投資額落地率為50.0%。受交通運輸項目單體投資規(guī)模大、運營周期長等因素的影響，交通運輸行業(yè)項目落地率略低于管理庫項目落地率。

PPP：交通運輸行業(yè)促投資穩(wěn)增長的重要抓手

2014年以來，我國全面推進深化改革，加強地方政府債務(wù)管理和推動融資平臺轉(zhuǎn)型，嚴(yán)格規(guī)范交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施的投資方式與資金來源，為PPP模式在交通運輸領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策條件及市場環(huán)境。

從行業(yè)細(xì)分領(lǐng)域來看，交通運輸PPP項目主要集中于高速公路、一級公路、二級公路等；高速公路、一級公路PPP項目一般采用使用者付費以及可行性缺口補助模式予以實施，二級公路則主要采用政府付費模式。受管理庫項目合規(guī)性審查工作的影響，2018年管理庫交通運輸行業(yè)落地項目有所下降，落地項目數(shù)為280個，落地項目投資額為0.63萬億元，占當(dāng)年交通運輸固定資產(chǎn)投資的19.8%。2018年9月后，隨著《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強中國政企合作投資基金管理的通知》等利好政策的發(fā)布，交通運輸行業(yè)在庫項目數(shù)量及投資規(guī)模觸底反彈，交通運輸PPP項目投資占交通運輸固定資產(chǎn)投資的比例將快速回升。

當(dāng)前，PPP已成為交通運輸行業(yè)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要運作方式之一。PPP的應(yīng)用有效引導(dǎo)了社會資本與政府共同實施基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和管理，有力地促進了交通運輸行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第三，實現(xiàn)企業(yè)管理會計與全面預(yù)算管理整合，可以將管理會計與全面預(yù)算管理之間的優(yōu)勢充分結(jié)合，并進一步彌補管理會計和全面預(yù)算之間的不足，促進企業(yè)管理會計工作的順利開展實施。

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2018年交通固定資產(chǎn)投資完成3.18萬億元，其中鐵路完成8028億元，公路水路完成2.3萬億元，民航完成810億元。

PPP：激發(fā)民營資本投資交通運輸建設(shè)

民間投資是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)的重要支撐力量。黨的十九大報告提出，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力。中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，促進有效投資特別是民間投資合理增長。

管理庫建立以來，民營企業(yè)背景落地項目數(shù)累計1961個，占落地項目數(shù)的43.1%；民營企業(yè)背景落地項目投資額累計2.3萬億元，占落地項目投資額的32.5%。民營企業(yè)背景落地項目數(shù)前三位的是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、交通運輸，其中民營企業(yè)背景交通運輸落地項目數(shù)151個，占交通運輸落地項目投資額的23.3%；民營企業(yè)背景落地項目投資額前三位的是市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運輸，其中民營企業(yè)背景交通運輸落地項目投資額為4318億元，占交通運輸落地項目投資總額22.7%。2018年，民營企業(yè)在交通運輸行業(yè)中標(biāo)項目規(guī)模占比同比增加6.4%。

據(jù)統(tǒng)計，民營企業(yè)背景參與交通運輸項目數(shù)以及投資規(guī)模接近交通運輸行業(yè)管理庫項目的1/4，且呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢。在國家進一步支持和服務(wù)民營經(jīng)濟發(fā)展的政策形勢下，民營企業(yè)將在國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域釋放出更大的活力。

2018年是PPP持續(xù)強化監(jiān)管、深度調(diào)整的一年，市場亂象整理出清，項目合規(guī)監(jiān)管常態(tài)化，風(fēng)險管控全面提升，地方隱性債務(wù)防控加碼。在國家大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)趨勢下，PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的重要選擇，在年末迎來了政策回暖，PPP立法呼之欲出?？梢灶A(yù)見的是，未來PPP市場趨于理性規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展，管理庫規(guī)模穩(wěn)步提升，合規(guī)PPP發(fā)展空間顯著擴大。尤其是對于交通運輸行業(yè)來說，在國家“審慎開展政府付費類項目”、項目合規(guī)性審查持續(xù)推進的政策要求下，可行性缺口類項目占比較高的交通運輸行業(yè)將迎來更加廣闊的發(fā)展前景。

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PPP綜合信息平臺助力交通運輸發(fā)展

合規(guī)性審查推動交通運輸行業(yè)發(fā)展

在《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）以及《關(guān)于進一步規(guī)范全國PPP綜合信息平臺項目信息管理工作的通知》（財政企函〔2018〕2號）的要求下，各地對照項目合規(guī)性負(fù)面清單進一步加強入庫審核，持續(xù)清理不合規(guī)項目。2018年管理庫共清退項目2557個、涉及投資額3萬億元。

從行業(yè)分布來看，減少項目主要集中于交通運輸以及市政工程領(lǐng)域，其中交通運輸行業(yè)清退項目260個左右、項目投資額接近7000億元，清退項目投資額約占總清退投資規(guī)模的1/4；從回報機制來看，使用者付費、政府付費、可行性缺口補助3種回報機制分布較為均勻，使用者付費類項目減少比例略高，主要原因為使用者付費類項目市場風(fēng)險大、政府支持力度小，項目收益的保障性較低，故受本次項目合規(guī)性審查影響較大。

經(jīng)本次合規(guī)性審查后，管理庫總體發(fā)展趨勢呈現(xiàn)出新項目入庫趨于平穩(wěn)、更加理性等特征，實現(xiàn)了管理庫由速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型發(fā)展轉(zhuǎn)變。尤其是對于投資規(guī)模大、市場風(fēng)險高的交通項目來說，使用者付費類、可行性缺口補助類項目得以科學(xué)評估、嚴(yán)格監(jiān)管，更進一步推動了交通運輸行業(yè)的審慎規(guī)范發(fā)展。

助力交通運輸行業(yè)防范財政風(fēng)險

交通運輸行業(yè)作為PPP項目實施的重點領(lǐng)域，具有建設(shè)需求強烈、投資規(guī)模大、政府支持力度大、還本付息任務(wù)重等階段性特征，是地方政府防范財政風(fēng)險的重要領(lǐng)域。

當(dāng)前，全國PPP綜合信息平臺已啟用PPP項目財政支出責(zé)任監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測PPP項目財政支出責(zé)任和財政承受能力情況。基于此，交通運輸主管部門及財政部門可站在全生命周期的角度，從項目、行業(yè)、區(qū)域等維度全方位地預(yù)測交通運輸行業(yè)PPP項目政府支出責(zé)任情況，通過項目管控、債務(wù)置換以及資產(chǎn)證券化等方式，優(yōu)化財政支出及債務(wù)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)行業(yè)潛在財政風(fēng)險的有效監(jiān)測和防控，避免行業(yè)發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。

注：本文數(shù)據(jù)及圖片主要來源于財政部政府和社會資本中心《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年報》、明樹數(shù)據(jù)《2018年中國PPP市場年報》。