■陳廣華

從2015年立法法的修改與實(shí)施至今已經(jīng)過(guò)去了三年的時(shí)間，其中修改最為重要的一點(diǎn)便是第72條賦予了“設(shè)區(qū)的市”（以下簡(jiǎn)稱“設(shè)區(qū)市”）在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的事項(xiàng)擁有地方性法規(guī)的立法權(quán)，將享有地方性法規(guī)的立法權(quán)的主體由49個(gè)“較大的市”（以下簡(jiǎn)稱“較大市”）擴(kuò)充為所有“設(shè)區(qū)市”。在此期間全國(guó)各地設(shè)區(qū)市根據(jù)本條內(nèi)容的修改著手行使法律賦予的立法權(quán)，如火如荼地開展地方立法工作，地方性法規(guī)進(jìn)入一個(gè)數(shù)量急劇增長(zhǎng)的時(shí)期，一定程度上較充分調(diào)動(dòng)了地方立法的積極性，促進(jìn)了地方法治建設(shè)與管理水平的提高。在各地設(shè)區(qū)市積極進(jìn)行地方立法的同時(shí)也暴露了地方立法在實(shí)踐當(dāng)中一些問(wèn)題，導(dǎo)致了地方立法質(zhì)量的下滑。立法法賦予設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重要一步，對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行深入分析探究其原因，并給出可行對(duì)策，對(duì)設(shè)區(qū)市今后提高地方立法工作水平具有積極意義。

一、設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）對(duì)于設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍的理解。立法法修改后，一方面擴(kuò)大了地方立法主體范圍，另一方面縮小了地方立法權(quán)限范圍，對(duì)于地方立法權(quán)限采用了列舉式的限定，即“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，大大縮小了地方立法權(quán)限，但是并沒(méi)有說(shuō)明“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”具體包括哪些事項(xiàng)。作為立法用語(yǔ)，這樣的表達(dá)顯得過(guò)于籠統(tǒng)，不夠明確，使得在實(shí)際操作中針對(duì)某些事項(xiàng)地方政府拿捏不準(zhǔn)其是否屬于地方立法權(quán)限范圍之內(nèi)，地方對(duì)于立法權(quán)限含混不清，有可能會(huì)造成立法重復(fù)、立法越權(quán)等問(wèn)題，不僅造成了立法資源的浪費(fèi)，更可能對(duì)國(guó)家和一省之內(nèi)的法制統(tǒng)一形成挑戰(zhàn)。因此厘清設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍對(duì)于地方立法來(lái)說(shuō)具有重要意義。對(duì)此，十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“《報(bào)告》”）中對(duì)于設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍做出了解釋，但該解釋仍不夠明確。

對(duì)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”，《報(bào)告》中的解釋為：“法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)’，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”。有學(xué)者就提出對(duì)于該解釋中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”中的“等”字該如何理解，即該“等”字有“等內(nèi)”和“等外”之分。如果解釋為“等內(nèi)”，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的事項(xiàng)就只限于城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理三個(gè)方面；如果解釋為“等外”，則不限于這些事項(xiàng)。諸如城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、供水供熱、市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生管理四類地方性法規(guī)大體上可以歸入“城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”或“市政管理”的范圍之內(nèi)，而綜合性城市管理、交通管理、安全管理、煙花爆竹管理及公共信用信息這五類地方性法規(guī)則很難完全為“市政管理”所涵蓋，實(shí)際上已經(jīng)超出了通常意義上的市政管理的范疇。2015年3月16日起至 2017年 3月15日止，設(shè)區(qū)市共立法 831 件，其中等內(nèi)立法301 件，僅占36%，而等外立法530 件，占64%。限制地方權(quán)力和對(duì)公務(wù)員進(jìn)行管理的立法項(xiàng)目就占31%，與“等內(nèi)”立法大體相當(dāng)。在現(xiàn)有的立法案中，“等外”立法遠(yuǎn)超“等內(nèi)”立法。也就是說(shuō)，“等外”不可立法已經(jīng)被立法實(shí)踐所否定。因此，從設(shè)區(qū)市實(shí)際立法需求與《報(bào)告》中提到“范圍是比較寬的”考慮，在此適用擴(kuò)充解釋更符合實(shí)際需求與全國(guó)人大法律委員會(huì)的解釋原意，但仍需全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此作出解釋予以明確。

（二）重復(fù)立法、立法抄襲問(wèn)題。2015年立法法修改的一個(gè)很重要的目的是通過(guò)賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)，充分發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)熟知本行政區(qū)域內(nèi)情況，能夠因地制宜地制定出有針對(duì)性的、有地方特色的地方性法規(guī)，提高地方立法的執(zhí)行性與創(chuàng)新性，解決地方較為突出而中央立法沒(méi)有做出規(guī)定或不宜解決的問(wèn)題，彌補(bǔ)中央立法的不足。同時(shí)，在立法法（草案）說(shuō)明中提到，本次修改的目的在于實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)，同步推進(jìn)改革與法治。在某些國(guó)家法律沒(méi)有涉及到，或一時(shí)間難以通過(guò)立法的方式解決的問(wèn)題上，通過(guò)地方立法先行的方式彌補(bǔ)中央立法的空白，也能夠?yàn)楹笃谶M(jìn)行國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。而立法重復(fù)或者立法抄襲則是一種典型的缺乏地方立法特色的現(xiàn)象，指“完全不經(jīng)過(guò)任何改動(dòng)或者僅作少量的非實(shí)質(zhì)性文字改動(dòng)，非必要和合理地將其他法律文件中的內(nèi)容和形式直接搬入到地方立法中”。

這種現(xiàn)象的出現(xiàn)使得地方立法只是起到一個(gè)“上傳下達(dá)”的傳聲筒作用，無(wú)法發(fā)揮地方立法的應(yīng)有功能，也違背了新立法法賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的目的，喪失了地方立法的價(jià)值。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要有幾個(gè)方面：一是部分地方政府為了追求政績(jī)，對(duì)某些可立可不立的法基本都立；二是地方對(duì)于立法權(quán)限的理解，新立法法第七十二條中規(guī)定設(shè)區(qū)市“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！奔匆笤O(shè)區(qū)市針對(duì)某一事項(xiàng)制定的地方性法規(guī)作為法律體系的一部分，要嚴(yán)格遵循“下位法不得與上位法相抵觸”，即“不抵觸”規(guī)則?！安坏钟|”規(guī)則是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一所必需的，但是在什么情況下構(gòu)成“抵觸”，又有哪些判斷標(biāo)準(zhǔn)，立法法并沒(méi)有做出更加細(xì)致的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)階段的立法，地方之于中央、下級(jí)地方之于上級(jí)地方，相比于自主性，從屬性還是主要的。在這種環(huán)境下，從控制風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)講，立法者的“保守”，甚至不作為其實(shí)也是一種“理性”的選擇。因?yàn)榱⒎ㄈ藛T照抄上位法至多是業(yè)務(wù)能力欠缺、實(shí)踐調(diào)研不足的問(wèn)題，但如果所立之法因與上位法相抵觸而被撤銷，則會(huì)使個(gè)人、單位蒙羞，甚至被追究責(zé)任。

重復(fù)立法與立法抄襲會(huì)帶來(lái)很多危害。首先，造成立法資源的浪費(fèi)，立法需要花費(fèi)大量的人力物力和財(cái)力，因此，立法資源是有限的，如果配置不科學(xué)、使用不當(dāng)?shù)?，將影響立法資源的運(yùn)行。如果在不同的立法中植入相同、類似以及沒(méi)有實(shí)質(zhì)法意的內(nèi)容，就是立法資源的浪費(fèi)。其次，影響地方立法質(zhì)量的提高，降低了規(guī)范性文件的權(quán)威性，侵蝕了公民尊法守法的心理基礎(chǔ)，損害我國(guó)法律體系的完整和統(tǒng)一。實(shí)際上，法律之所以能夠得到施行，除了國(guó)家的強(qiáng)制力之外，更主要、也更為長(zhǎng)久的恰恰是公民基于對(duì)法律本身的理性和道德力量的深刻認(rèn)同而產(chǎn)生的自覺(jué)遵守意識(shí)，而立法中理性力量的缺位恰好在某種程度上導(dǎo)致了公眾法律信仰的缺失，其守法基礎(chǔ)逐漸被侵蝕，法治則因此而缺乏深厚而又久遠(yuǎn)的根基。

（三）設(shè)區(qū)市立法能力問(wèn)題。立法能力是一部好的立法的基本條件和保障，包括立法組織配置、人才配置、立法監(jiān)督、立法經(jīng)費(fèi)保障等多個(gè)方面。地方立法能力與各地立法資源配置成正比關(guān)系，地方立法資源包括用于地方立法工作所投入的人力、物力、財(cái)力等資源。地方立法資源的投入和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)胤▽W(xué)高校及科研機(jī)構(gòu)水平與數(shù)量、地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于法治的重視程度等都有巨大的關(guān)系。近些年來(lái)雖然各設(shè)區(qū)市積極建設(shè)和完善地方立法機(jī)構(gòu)，加大對(duì)地方立法資源的投入，但仍存在一些問(wèn)題。

第一，立法技術(shù)不高。立法技術(shù)是立法主體在立法活動(dòng)中所遵循的方法和操作技巧，一般包括法的形式結(jié)構(gòu)技術(shù)、法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)的技術(shù)以及法的語(yǔ)言文字的表達(dá)技術(shù)。微觀上，立法對(duì)于法律概念、語(yǔ)言邏輯與體系、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等都有著極為嚴(yán)格的要求；宏觀上，立法要堅(jiān)持憲法、法治、民主、科學(xué)原則，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性等，保障立法具有可操作性。有了立法權(quán)并不意味著擁有了更大的權(quán)力，不能把行政權(quán)與立法權(quán)混淆，更不能以行政權(quán)替代立法權(quán)。有些地區(qū)將地方法規(guī)視為政府、部門甚至些領(lǐng)導(dǎo)意志的體現(xiàn)，但賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)是為行政部門“立責(zé)”而不是“立權(quán)”，立法應(yīng)是“帶著枷鎖跳舞”。立法技術(shù)的水平直接決定了立法質(zhì)量的高低，但是在地方立法實(shí)踐中，一般設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)制定某方面的立法計(jì)劃后，交由相關(guān)部門進(jìn)行立法工作，一些行政部門由于長(zhǎng)期進(jìn)行行政管理工作，并沒(méi)有立法經(jīng)驗(yàn)，立法技術(shù)不高也缺乏對(duì)立法技術(shù)的重視，造成某些地區(qū)制定的地方性法規(guī)存在法律用語(yǔ)不夠嚴(yán)謹(jǐn)、上下文邏輯體系混亂，甚至有違反上位法的現(xiàn)象出現(xiàn)，這不僅影響地方立法的權(quán)威性，同時(shí)也影響法律的實(shí)施效力。

第二，缺乏高水平立法工作人員。立法工作不是簡(jiǎn)單地碼字，一部好的立法對(duì)于從事立法工作人員法學(xué)理論知識(shí)的掌握和法律素養(yǎng)都有著非常高的要求，同時(shí)還需要立法工作人員具有豐富的立法經(jīng)驗(yàn)。由于絕大部分設(shè)區(qū)市一直以來(lái)并不擁有地方立法權(quán)，對(duì)于這些設(shè)區(qū)市的地方人大而言，立法權(quán)是個(gè)全新領(lǐng)域，針對(duì)本地發(fā)展?fàn)顩r確定立法需求，哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)立法、怎樣行使立法權(quán)等等，都是全新的問(wèn)題。同時(shí)由于法律對(duì)行政部門人數(shù)的嚴(yán)格限制，因此除法檢系統(tǒng)以外，一般政府行政部門較少招聘專業(yè)的法學(xué)人才，地方人大的用人制度中也沒(méi)有要求立法者具備專業(yè)的立法技能，有些立法工作人員在從事立法工作之前都沒(méi)有系統(tǒng)學(xué)習(xí)，甚至沒(méi)有接觸過(guò)法律知識(shí)及立法技能，相關(guān)單位也缺乏對(duì)法律、立法相關(guān)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，造成了地方立法工作人員法律專業(yè)知識(shí)積累水平不高，沒(méi)有專業(yè)立法人才帶頭立法，地方立法質(zhì)量也就普遍呈現(xiàn)不高的狀態(tài)。

（四）公眾參與問(wèn)題。公眾參與地方立法是實(shí)現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法的重要途徑，有助于體現(xiàn)地方性法規(guī)的正當(dāng)性、創(chuàng)制地方特色法規(guī)，構(gòu)建正當(dāng)立法程序，提高地方性法規(guī)的適應(yīng)性、權(quán)威性等等。這也正是地方立法相較于中央立法的比較優(yōu)勢(shì)之所在。這些優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮依賴于地方居民與當(dāng)?shù)卣己玫男畔⒒?dòng)，能夠充分體現(xiàn)地方居民的訴求，促進(jìn)地方立法者制定出更符合當(dāng)?shù)孛癖娦枨蟮牡胤叫苑ㄒ?guī)。但是從目前公眾參與地方立法的情況來(lái)看，在地方立法實(shí)踐中存在公眾參與程度不足、積極性不高、公眾參與流于形式化等問(wèn)題。公眾參與地方立法的態(tài)度對(duì)于地方立法工作具有重要意義，但是就目前地方立法公眾參與情況來(lái)看，公眾大多以一種淡漠的心態(tài)去看待這一制度。大部分公眾在面對(duì)地方立法主體征詢立法意見(jiàn)時(shí)，往往會(huì)先從眼前的利益出發(fā)，考慮該項(xiàng)法規(guī)是否將對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，而對(duì)那些帶有全局性、前瞻性的法規(guī)基本上是抱著“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，但事實(shí)上這些法規(guī)在今后的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中極有可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。產(chǎn)生這種現(xiàn)象主要有政府和公眾兩個(gè)方面的原因。一方面部分地方政府官本位意識(shí)嚴(yán)重，不能正確對(duì)待和使用人民所賦予的權(quán)力，在立法過(guò)程中不給公眾參與立法的機(jī)會(huì)，或是對(duì)公眾提出的意見(jiàn)置若罔聞，將公眾視為行政活動(dòng)中命令的絕對(duì)服從者，而非公共治理的民主參與者，致使公眾只能被動(dòng)接受命令。另一方面，雖然隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，公眾的法治意識(shí)和民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，但是主觀上也沒(méi)有完全摒棄我國(guó)官本位封建思想殘余的影響，習(xí)慣于被動(dòng)地接受治理，而不愿主動(dòng)參與到社會(huì)治理的過(guò)程中去，同時(shí)對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)缺乏信任，認(rèn)為即使自己提出了合理的建議也并不會(huì)被采納，所以便放棄自己的權(quán)利。

二、完善設(shè)區(qū)市地方立法行使的建議

（一）明確設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍。明確立法權(quán)的權(quán)限范圍是實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)制度建構(gòu)目標(biāo)的前提。立法法對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍原則性規(guī)定亟待進(jìn)一步規(guī)范性解釋，但這并不是立法權(quán)限范圍的首要內(nèi)容。立法權(quán)限與立法需求是決定立法啟動(dòng)的兩大前提，前者表征“能不能立法”，后者說(shuō)明“有沒(méi)有必要立法”。前者已經(jīng)有“不抵觸、有特色”的基本原則約束，理清后者的關(guān)鍵是破除“立法萬(wàn)能主義”，以避免立法資源的浪費(fèi)。享有立法權(quán)只表明有立法的可能，將立法可能轉(zhuǎn)化為立法現(xiàn)實(shí)的動(dòng)力要素就在于立法需求是否充分：該領(lǐng)域是否需要通過(guò)立法來(lái)規(guī)范治理，既存的矛盾問(wèn)題是否只能通過(guò)立法化解。因?yàn)榱⒎ㄊ浅杀据^高的治理手段，一旦對(duì)某類領(lǐng)域立法，法律規(guī)范的剛性約束很難再為治理領(lǐng)域的變動(dòng)留下足夠的調(diào)試空間，所以立法預(yù)測(cè)與調(diào)研工作至關(guān)重要，只有準(zhǔn)確判定立法需求的現(xiàn)實(shí)性與必要性，才能有針對(duì)性地回應(yīng)社會(huì)治理訴求。這就要求在立法工作實(shí)踐中要準(zhǔn)確把握立法需求標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分治理事項(xiàng)，分清能否立法、是否需要立法、立法緊迫性與可行性等問(wèn)題。另外，要認(rèn)清地方立法權(quán)的治理局限性，有些問(wèn)題的化解是地方立法力所不能及的，如超越設(shè)區(qū)市權(quán)限范圍的治理領(lǐng)域、法律保留事項(xiàng)、國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)、跨區(qū)域問(wèn)題等，還有些問(wèn)題體現(xiàn)的是法律本身的局限性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐表明，化解各種矛盾糾紛，就要建立多元化糾紛解決機(jī)制。因此，要在正視立法的局限性的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確判定設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)限范圍與治理能力。

（二）加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)市立法的監(jiān)督力度。對(duì)設(shè)區(qū)市的立法監(jiān)督分為立法前與立法后兩個(gè)階段。

首先，細(xì)化對(duì)設(shè)區(qū)市立法的批準(zhǔn)制度。根據(jù)立法法第72 條對(duì)于設(shè)區(qū)市申請(qǐng)立法項(xiàng)目審批的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)的批準(zhǔn)制度，在審批的過(guò)程中對(duì)地方性法規(guī)草案的合理性予以慎重考慮，并重點(diǎn)對(duì)草案的合法性、法律時(shí)機(jī)、法律效果、社會(huì)效果、可行性及可能出現(xiàn)的問(wèn)題予以審查、評(píng)估。對(duì)于重復(fù)立法、越權(quán)立法等現(xiàn)象應(yīng)堅(jiān)決否定，不予審核通過(guò)。

其次，由于地方性立法主體需要審批的法規(guī)數(shù)量很大，給予的審批時(shí)間較少，審議壓力較大，因此，對(duì)于涉及面廣泛且比較復(fù)雜的地方性法規(guī)草案有時(shí)并沒(méi)有充足的時(shí)間深入探討、仔細(xì)推敲，這樣沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)審議而通過(guò)的法規(guī)，其質(zhì)量難以得到很好保證，因而有必要考慮在地方成立專門的立法審查機(jī)構(gòu)對(duì)地方立法進(jìn)行立法后評(píng)估。地方立法評(píng)估主要是對(duì)立法權(quán)限、立法選擇、立法內(nèi)容、立法程序、立法技術(shù)、立法語(yǔ)言、立法體例、立法可行性和立法效果等方面來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)估。立法后評(píng)估是對(duì)實(shí)施的法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)全面的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)地方法規(guī)在實(shí)際實(shí)施中存在的問(wèn)題，提供進(jìn)一步修正和完善依據(jù)。立法后評(píng)估是立法過(guò)程中不可或缺的重要一環(huán)，是提高立法質(zhì)量、增強(qiáng)法規(guī)效應(yīng)的有效途徑，也是立法能力的重要組成部分。目前，地方性法規(guī)評(píng)估制度建立不完善，導(dǎo)致對(duì)立法項(xiàng)目論證不夠充分，立法后評(píng)估也不及時(shí)、不準(zhǔn)確，嚴(yán)重影響地方立法在實(shí)施過(guò)程中的修復(fù)與完善。因此設(shè)區(qū)市立法能力建設(shè)必須重視立法評(píng)估能力的培育。

（三）加強(qiáng)立法人才培養(yǎng)與立法機(jī)構(gòu)建設(shè)。要完善設(shè)區(qū)市立法機(jī)關(guān)的硬件設(shè)施建設(shè)，具體可以分為立法人才的儲(chǔ)備與專職立法機(jī)構(gòu)的建立。加強(qiáng)對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)與支持，加大對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部立法知識(shí)的培訓(xùn)力度，不斷提高其立法意識(shí)。立法人才是非常專業(yè)的法律人才，立法人才與行政人員最大的不同是行政人員可以通過(guò)短時(shí)間的培訓(xùn)及學(xué)習(xí)后勝任行政工作，而立法人才是不能通過(guò)短時(shí)間的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)勝任工作的。立法人才需要自身對(duì)國(guó)家法律體系基本掌握的情況下，又能熟知并了解欲立法領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)學(xué)科知識(shí)，并且具有一定的司法、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)立法工作人員的法學(xué)素養(yǎng)的要求相對(duì)苛刻，且立法工作強(qiáng)度較高，如以現(xiàn)階段我國(guó)設(shè)區(qū)市人大及常委會(huì)組成人員來(lái)看，難以勝任未來(lái)的立法工作。因此，一方面有必要建立長(zhǎng)期的立法人才儲(chǔ)備計(jì)劃，完善地方立法職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的法官、檢察官、律師、法學(xué)專家中遴選立法工作者的渠道，完善設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)內(nèi)部職業(yè)晉升通道，提高其工作待遇，以吸引并留住優(yōu)秀立法人才。另一方面充分利用當(dāng)?shù)馗咝Ｈ瞬刨Y源的優(yōu)勢(shì)，采取有效的方式讓高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)的立法專家介入到地方立法起草環(huán)節(jié)之中；采取委托起草或招標(biāo)起草等課題式外包的方式，實(shí)現(xiàn)由第三方起草。進(jìn)一步加強(qiáng)校地合作，充分利用本市優(yōu)秀立法資源的同時(shí)，探索地方高校立法智庫(kù)的協(xié)同建設(shè)，通過(guò)與高校聯(lián)盟、項(xiàng)目合作等方式積極加強(qiáng)地方立法高校智庫(kù)協(xié)同建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同攻關(guān)，為提高設(shè)區(qū)市地方立法質(zhì)量提供智力支持與服務(wù)。此外，從新立法法實(shí)施以來(lái)設(shè)區(qū)市地方立法數(shù)量增長(zhǎng)情況來(lái)看，未來(lái)會(huì)面臨更加繁重的立法工作，建立專門的地方立法機(jī)構(gòu)也是未來(lái)我國(guó)地方人大建設(shè)的重要方向。

（四）健全立法公眾參與機(jī)制。要使公眾參與地方立法的制度設(shè)計(jì)真正落到實(shí)處，應(yīng)建立健全相應(yīng)的配套機(jī)制。一是加強(qiáng)公眾參與地方立法的培訓(xùn)力度，增強(qiáng)公眾對(duì)立法制度和程序的認(rèn)知度，通過(guò)民意調(diào)查、專家解讀、專題討論等方式不斷提高公眾的民主意識(shí)和參與能力。二是不斷完善地方立法公眾參與的意見(jiàn)反饋制度，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)立法草案征求意見(jiàn)采納情況說(shuō)明的公開范圍，對(duì)未予采納的意見(jiàn)和建議應(yīng)具體說(shuō)明理由，最大限度地提高公眾參與立法活動(dòng)的自豪感和認(rèn)同度。三是拓寬公眾參與地方立法的途徑。除了傳統(tǒng)的意見(jiàn)箱、留言板、民意調(diào)查、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等征求民意的形式外，還應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新尋找新的公民參與形式和途徑，比如建立以高校教學(xué)單位、科研單位等專業(yè)性更強(qiáng)的主體為主的專項(xiàng)機(jī)構(gòu)，由其就某專業(yè)領(lǐng)域里的公眾意見(jiàn)收集整理修改后，再呈報(bào)立法機(jī)關(guān)，使公民提出的意見(jiàn)更加有可行性。如為保障最基層廣大人民的權(quán)益，強(qiáng)化城市社區(qū)街道和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民的全程參與，保證公眾參與立法的民主性和公平性。四是探索建立公眾參與地方立法的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)積極參與地方立法的公眾給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)，嘗試建立有選擇性的激勵(lì)機(jī)制，吸引公眾參與到立法活動(dòng)中去。

我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、風(fēng)俗文化習(xí)慣等均存在較大差異，單靠中央立法無(wú)法滿足各地實(shí)際需求。新立法法的實(shí)施給我國(guó)地方立法的實(shí)踐既帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇，也帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)有利于適應(yīng)地方的需要，充分發(fā)揮地方立法地方性、執(zhí)行性和實(shí)驗(yàn)性等優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和落實(shí)“以人為本”的法治思想。新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市在積極行使地方立法權(quán)的同時(shí)，也要對(duì)地方立法實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題保持清醒認(rèn)識(shí)并客觀冷靜地給出合理化建議，才能使地方立法擁有更加廣闊的空間。