李國祥 張偉

摘要：本文以2008—2015年中國30個省級行政區(qū)（西藏和港澳臺除外）的面板數(shù)據(jù)，利用Tobit模型實證分析環(huán)境分權作用下環(huán)境規(guī)制對工業(yè)污染治理效率的影響。研究結果表明：（1）環(huán)境行政分權、環(huán)境監(jiān)察分權、環(huán)境監(jiān)測分權等在提高工業(yè)污染治理效率方面產生了積極作用;環(huán)境規(guī)制與工業(yè)污染治理效率之間呈現(xiàn)出顯著的“U”型關系。（2）隨著地方政府環(huán)境行政權、環(huán)境監(jiān)察權和環(huán)境監(jiān)測權的擴大，環(huán)境污染治理的自主選擇權提高，導致環(huán)境規(guī)制對工業(yè)污染治理效率產生了顯著的抑制作用。（3）在空間異質性方面，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的環(huán)境分權有助于強化環(huán)境規(guī)制對工業(yè)污染治理效率的積極作用，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則與之相反;低排放強度地區(qū)的環(huán)境行政分權、環(huán)境監(jiān)察分權、環(huán)境監(jiān)測分權與環(huán)境規(guī)制的交叉項對工業(yè)污染治理效率的影響并不顯著，而在高排放強度地區(qū)卻呈現(xiàn)出顯著的抑制作用。對此，應在提高環(huán)境分權程度的同時加大中央對地方的環(huán)保督查力度;制定差異化的環(huán)境分權策略;處理好不同層級政府間財政分權與環(huán)境分權之間的關系。

關鍵詞：環(huán)境分權;環(huán)境規(guī)制;工業(yè)污染;污染治理效率;環(huán)保督查

文獻標識碼：A

文章編號：1002-2848-2019（03）-0026-13

生態(tài)文明建設和經(jīng)濟高質量發(fā)展把對工業(yè)污染治理的要求推向了新高度。黨的十九大報告提出，我國已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，人民群眾對美好生活的向往更加強烈。為適應生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展要求，加強工業(yè)污染治理迫在眉睫。在2016年，中國工業(yè)總產值占國內生產總值的比重為33%，遠超歐美等發(fā)達國家（20%左右），但由于環(huán)保設施和技術水平落后、管制力度較低、排放標準寬松等原因，工業(yè)成為我國最大的污染源，工業(yè)污染治理任重道遠①。為此，中國不斷提高環(huán)境規(guī)制力度，環(huán)境污染治理投資額由2008年的4490億元上升到了2016年的9219.80億元②，主要用于城市環(huán)境基礎設施建設、老工業(yè)污染源治理投資、建設項目“三同時”投資等諸多方面，致力于改善生態(tài)環(huán)境，提高工業(yè)污染治理效率，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展。

不同層級政府間環(huán)境保護職能的合理劃分是解決環(huán)境污染問題的重要手段。完善各地區(qū)環(huán)境管理體制是解決環(huán)境污染問題的制度基礎[1]，中央政府在提高自身環(huán)境污染治理能力的同時，逐步擴大地方政府環(huán)境管理權，鼓勵地方參與環(huán)境污染治理，可以使其根據(jù)轄區(qū)內的實際情況確定相應的環(huán)境規(guī)制力度和標準，提高行政人員和資金配置效率[2]，做到因地施策，提高環(huán)境污染治理的有效性和針對性。不管是在歐美等發(fā)達國家還是中國等發(fā)展中國家，地方環(huán)境保護機構行政人員數(shù)量和污染治理資金投入都成為環(huán)保事務中的主要力量[3]。但是隨著環(huán)境分權體制改革的逐步深入，地方政府在環(huán)境污染治理方面擁有了更大自主權，出于晉升激勵等因素考慮，可能會以犧牲環(huán)境為代價來換取短期的經(jīng)濟增長，出現(xiàn)環(huán)境污染治理與經(jīng)濟增長相矛盾的現(xiàn)象，進而影響了污染治理效率。

一、文獻綜述

環(huán)境規(guī)制對工業(yè)污染治理效率的積極效應顯著，但呈現(xiàn)出較強的區(qū)域異質性。政府干預環(huán)境污染治理有助于加快推進環(huán)境狀況改善力度[4]，李勝蘭等[5]認為地方政府環(huán)境規(guī)制政策獨立性越強，政策的針對性就越強，因此其對生態(tài)效率的積極作用就越明顯，該研究充分考慮了經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)效率兩個方面，既重視經(jīng)濟發(fā)展的速度，也注重經(jīng)濟發(fā)展質量。在企業(yè)生產過程中，能源資源過度、無效率使用是導致工業(yè)污染的重要原因[6]，環(huán)境污染治理投資作為市場激勵型的環(huán)境規(guī)制手段，可以有效提高工業(yè)污染治理效率，降低企業(yè)生產所帶來的負外部性[7-8]。但是這種積極效應受多種因素影響而呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域異質性，從而導致了地區(qū)之間工業(yè)污染治理效率的差異[9-10]，林伯強等[11]研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)間財力水平、技術水平差異，影響了環(huán)境規(guī)制的污染治理效率，地區(qū)要素稟賦水平比較高的地區(qū)往往更占優(yōu)勢。宋馬林等[12]也得出了類似的結論，認為經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同，環(huán)境規(guī)制的作用途徑和作用效果將各具差異，發(fā)達地區(qū)的環(huán)境規(guī)制更容易提升工業(yè)污染治理效率。

環(huán)境準入門檻提高是改善工業(yè)污染治理效率的“助推劑”。徐成龍等[13-14]認為要想充分發(fā)揮環(huán)境規(guī)制的作用，需要適當提高環(huán)境準入門檻，加強環(huán)境管理，限定新增企業(yè)的污染物排放量，只有如此才能更大限度的降低單位GDP能耗，提高環(huán)境規(guī)制的污染治理效率。Liao[15]研究發(fā)現(xiàn)提高環(huán)境政策標準，可以使高污染、低效率企業(yè)逐步退出市場，同時會促使企業(yè)通過生產技術創(chuàng)新投入等措施來解決環(huán)境污染問題，擴大環(huán)境規(guī)制的積極作用效果，進而提高工業(yè)污染治理效率[16]。李谷成等[17]從產業(yè)發(fā)展的角度進行了闡述，認為提高環(huán)境準入門檻將倒逼農業(yè)發(fā)展方式轉型，減少農業(yè)生產中的非合意產出，進而使得環(huán)境污染治理投入壓力不斷下降，單位治污資金投入所帶來的合意產出增加，提高了投資有效性。

目前關于環(huán)境分權的研究比較少，研究重點主要集中在環(huán)境分權與碳排放、工業(yè)綠色轉型等的關系方面。相對于環(huán)境集權而言，環(huán)境分權有利于地方政府提供更好的環(huán)境服務[18-19]，更容易提高環(huán)境污染治理投資的針對性和有效性，降低環(huán)境污染水平，顯著改善中國的霧霾污染狀況[1，20]。受環(huán)境分權影響，命令控制型、公眾參與型規(guī)制和市場激勵型環(huán)境規(guī)制工具的經(jīng)濟促進效應發(fā)生轉變，而且只有當環(huán)境分權達到一定水平以后才能引致正的經(jīng)濟增長效應[21]。市場分割會影響環(huán)境分權與碳排放之間的關系，環(huán)境分權與市場分割對碳排放的影響存在互補效應，即市場分割程度越高，環(huán)境分權對碳排放的負面影響就越大[22]。然而，胡小梅等[23-24]認為財政分權有助于環(huán)境質量優(yōu)化，但環(huán)境分權擴大了地方政府環(huán)境管理自主權，將會加劇環(huán)境污染。且隨著政府層級數(shù)量的增加，財政分權將顯著弱化環(huán)境分權的治理效果[3]。因此，中央集權模式在環(huán)境污染治理方面將更具優(yōu)勢[25]。李強等[26-27]也認為受地方政府環(huán)境污染治理投入的激勵和約束不足、環(huán)境“垂直管理”體系不健全等因素影響，當前中國的環(huán)境分權體制不利于降低碳排放量，而且從長期來看，環(huán)境分權會降低企業(yè)全要素生產率，兩者之間存在一種倒“U”形關系。彭星[28]通過研究也發(fā)現(xiàn)，環(huán)境分權與工業(yè)綠色轉型之間同樣存在倒“U”形關系，過度的環(huán)境分權將導致地方政府的環(huán)境不服從[29]，不利于工業(yè)綠色轉型和產業(yè)結構優(yōu)化升級，但環(huán)境行政分權和環(huán)境監(jiān)察分權水平提高能對此產生一定的“互補效應”。

對現(xiàn)有研究進行梳理和分析發(fā)現(xiàn)，大部分研究主要是探討環(huán)境規(guī)制和環(huán)境準入門檻變化對工業(yè)污染治理效率的影響，以及環(huán)境分權在控制碳排放、工業(yè)綠色轉型等領域所產生的作用，很少有學者將環(huán)境分權和環(huán)境規(guī)制納入同一分析框架。受晉升激勵等因素影響，地方政府環(huán)境管理權擴大可能會影響其環(huán)境污染治理投資效率，進而影響區(qū)域工業(yè)污染治理水平，環(huán)境分權水平變化究竟是如何影響地方政府的環(huán)境規(guī)制行為的？不同環(huán)境分權類型的作用效果如何？為了更好的解答這些問題，本文首先將環(huán)境分權和環(huán)境規(guī)制納入同一分析框架，分析環(huán)境分權水平變化對地方政府環(huán)境規(guī)制行為和工業(yè)污染治理效率的影響;其次，探討環(huán)境行政分權、環(huán)境監(jiān)察分權、環(huán)境監(jiān)測分權等不同環(huán)境分權類型的作用機制和影響效應;最后，考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和污染排放強度的地區(qū)異質性，進一步分析環(huán)境分權作用的區(qū)域差異性。

二、理論機制與基本假設

環(huán)境規(guī)制對工業(yè)污染治理效率的影響具有顯著的時間異質性。政府環(huán)境規(guī)制會影響企業(yè)的生產行為，尤其是對污染密集型企業(yè)而言，環(huán)境規(guī)制的影響將更加顯著。環(huán)境污染治理投資主要包括城市環(huán)境基礎設施投資、老工業(yè)污染源治理投資和建設項目“三同時”投資等三個方面，環(huán)境污染治理投資越高，表明環(huán)境規(guī)制的約束就越強。受時滯效應影響，在不同階段，環(huán)境規(guī)制對工業(yè)污染治理效率的影響可能各具差異。短期內，受技術創(chuàng)新和生產工藝優(yōu)化的時滯性以及地方政府“逐底競爭”效應影響，環(huán)境污染治理投資效果尤其是老工業(yè)污染源治理和建設項目“三同時”投資的作用效果難以顯現(xiàn)，且在環(huán)境規(guī)制過程中，企業(yè)需要為資源消耗和污染物排放支付一定的費用，從而導致企業(yè)生產成本增加，擠占了其他生產性支出和其他盈利性投資，進而抑制了企業(yè)的生產擴張和經(jīng)濟增長[5]，對工業(yè)污染治理效率產生顯著的負面影響。從長期來看，老工業(yè)污染源治理投資和建設項目“三同時”投資的積極作用開始凸顯，環(huán)境污染治理投資的技術改造效果和溢出效應逐步顯現(xiàn)，企業(yè)生產工藝不斷優(yōu)化，顯著提高了資源和能源利用效率以及企業(yè)產出效率，從源頭上控制了二氧化硫等污染物排放量，對提高工業(yè)污染治理效率具有顯著的積極作用。基于此，本文提出假設H1：

假設H1：環(huán)境規(guī)制與工業(yè)污染治理效率之間呈現(xiàn)出“U”型關系，即短期內環(huán)境規(guī)制會降低工業(yè)污染治理效率，但從長期來看積極效應更加明顯。

環(huán)境分權將影響環(huán)境規(guī)制對工業(yè)污染治理效率的作用效果。地方環(huán)境事權變化會改變環(huán)境規(guī)制的方向和結構，尤其是隨著地方政府環(huán)境管理權的擴大，出于經(jīng)濟發(fā)展和晉升激勵考慮，環(huán)境污染治理投資的針對性和有效性可能將大打折扣，進而影響工業(yè)污染治理效率。但是，不同的環(huán)境分權類型對環(huán)境規(guī)制與工業(yè)污染治理效率之間關系的影響可能存在顯著差異，基于此，本文以環(huán)境行政分權、環(huán)境監(jiān)察分權和環(huán)境監(jiān)測分權等三種主要的環(huán)境分權類型為例展開分析。

環(huán)境行政分權的作用機制。地方政府環(huán)境行政權力主要包括制定環(huán)境行政管理制度、合理安排環(huán)保治理投資和人員結構等[1]。隨著環(huán)境分權水平提高，地方政府在環(huán)境污染治理投資和人員配置方面具有更大的自主權，在環(huán)境投資結構調整方面也更具靈活性。出于晉升激勵的考慮，地方政府會憑借自身的環(huán)境行政權力，調整環(huán)保投資結構和人員結構，逐步放松對那些污染嚴重但利稅較多、吸納就業(yè)能力較強的大型企業(yè)的規(guī)制力度，進而降低了企業(yè)的配套性支出和治污設備的更新升級速度，避免因環(huán)境規(guī)制而提高企業(yè)生產成本，從而影響企業(yè)產出和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，使得環(huán)境規(guī)制的針對性顯著降低。如此一來，環(huán)境污染治理投資雖然逐年增加，但投資方向卻逐漸向污染排放強度和治污緊迫度較低且稅收貢獻等較小的“次級污染企業(yè)”轉移，污染治理的規(guī)模效應和技術溢出效應難以凸顯，環(huán)境污染治理投資的有效性和環(huán)保人員配置效率大大降低，從而降低了環(huán)境規(guī)制的工業(yè)污染治理效率。鑒于此，本文提出假設H2：

假設H2：隨著環(huán)境行政分權水平提高，環(huán)境規(guī)制將對工業(yè)污染治理效率產生顯著的抑制作用。

環(huán)境監(jiān)察分權和環(huán)境監(jiān)測分權的作用機制。在環(huán)境監(jiān)察分權方面，隨著環(huán)境監(jiān)察分權水平提高，地方政府在建立環(huán)境管理監(jiān)督制度、落實排污收費稽查任務和環(huán)境執(zhí)法等方面具有更大的自主權，為保證經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，確保其在晉升錦標賽中獲得優(yōu)勢，地方政府可能會逐步放松環(huán)境污染治理投資在高污染、高利稅企業(yè)的監(jiān)察強度以及對該類企業(yè)的排污收費稽查和環(huán)境執(zhí)法力度，可以隱瞞環(huán)境污染事故。此時，企業(yè)為降低運營成本，可能會間歇性停止環(huán)境污染治理設施的運作，導致資本和設備閑置，污染加劇，進而降低了環(huán)境規(guī)制的污染治理效率，這一現(xiàn)象在污染密集型企業(yè)聚集的地區(qū)將尤為明顯。在環(huán)境監(jiān)測分權方面，地方政府環(huán)境監(jiān)測權利擴大意味著其對區(qū)域環(huán)境狀況擁有了更大的自我評價權，此時可能會存在修改或隱瞞環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的問題，使得官方公布的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)與社會監(jiān)測數(shù)據(jù)相背離，如此一來，政府部門將無法對環(huán)境污染治理投資效率作出準確、有效判斷，投資結構缺乏調整動力，導致工業(yè)污染治理領域資金供需不匹配問題日漸突出，進而影響了環(huán)境規(guī)制的作用效果。鑒于此，本文提出如下假設：

假設H3：隨著環(huán)境監(jiān)察分權和環(huán)境監(jiān)測分權水平提高，地方政府擁有了更大的環(huán)境管理自主權，受晉升激勵等因素影響，環(huán)境規(guī)制的工業(yè)污染治理效率將顯著降低。

假設H4：相對于污染排放強度較低的地區(qū)而言，提升高排放強度地區(qū)的環(huán)境分權水平，將進一步強化環(huán)境規(guī)制對工業(yè)污染治理效率的抑制作用。

三、研究設計

（一）變量選擇

1.被解釋變量

工業(yè)污染治理效率（IPT）。在對工業(yè)污染治理效率進行測度時，借鑒曾賢剛等[16，30]的工業(yè)污染治理效率評價指標體系，選取就業(yè)人員數(shù)量、固定資本形成總額在此考慮了資本折舊，采用吳延瑞等（2008）計算的資本折舊率對數(shù)據(jù)進行處理。、能源消費標準量、用水量、建設用地面積等五個投入指標，在產出模型中選擇工業(yè)廢氣排放量、工業(yè)廢水排放量、固體廢棄物排放量、國內生產總值等四個指標作為產出指標。為了更好的解決投入、產出、污染之間的關系，本文借鑒田偉等[31]的效率分析方法，基于非期望產出的SBM（Slack Based Measure）模型，在規(guī)模報酬可變的情況下從投入角度入手，對工業(yè)污染治理效率進行測算。傳統(tǒng)的DEA（Data Envelopment Analysis）模型同時使期望產出增加、非期望產出減少的技術變化，導致測度結果不準確或者是有偏的，而SBM模型實現(xiàn)了非期望產出條件下對工業(yè)污染治理效率的評價。