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        美國反規(guī)避調(diào)查尺度日益嚴苛出口企業(yè)不容忽視

        2019-06-26 19:16:46
        中國對外貿(mào)易 2019年4期
        關(guān)鍵詞:第三國美國商務(wù)部原產(chǎn)地

        作為對中國企業(yè)發(fā)起反規(guī)避調(diào)查最多的國家,美國也是反規(guī)避制度最為復(fù)雜完善的國家。近年來,美國通過新的法案,在原來由商務(wù)部主導(dǎo)反規(guī)避調(diào)查的基礎(chǔ)上,進一步強化海關(guān)在反規(guī)避調(diào)查中的職能,調(diào)查的尺度也有變得更嚴格的趨勢。

        調(diào)查規(guī)則多樣化

        在2015年以前,美國反規(guī)避調(diào)查的主要負責(zé)機構(gòu)為美國商務(wù)部。主要的法律依據(jù)是1930年關(guān)稅法第781節(jié)(美國法典19 U.S. Code§1677j 節(jié)),以及美國聯(lián)邦法規(guī)19 CFR 351.225 條關(guān)于Scope rulings的程序性規(guī)定。

        2015年美國又引入了海關(guān)的反規(guī)避調(diào)查規(guī)則,即《2015年執(zhí)行和保護法案the Enforce and Protect Act of 2015》(美國法典19 U.S. Code §1517節(jié),以下簡稱“EAPA”)并于2016年8月22日生效。對應(yīng)程序性規(guī)定為美國聯(lián)邦法規(guī)19 CFR 165.1—165.7條。上述規(guī)則生效之后,很快便發(fā)揮了較大的作用,2016—2018年期間,美國海關(guān)針對中國企業(yè)發(fā)起了15起EAPA案件,已經(jīng)超過同期美國商務(wù)部針對中國企業(yè)的反規(guī)避案件數(shù)量(10起)。

        此外,美國海關(guān)根據(jù)基礎(chǔ)的海關(guān)法規(guī),如美國法典19 U.S. Code§1509節(jié),美國聯(lián)邦法規(guī)19 CFR 151節(jié)和152節(jié),可對進口商錯誤申報海關(guān)稅則、原產(chǎn)地等方式規(guī)避征稅的行為進行調(diào)查,并采取相應(yīng)的處罰措施,也是具有反規(guī)避調(diào)查的效果。

        以上規(guī)則在主管部門、發(fā)起方式和調(diào)查程序、調(diào)查對象、處罰措施、適用標準等方面均各有特色。至此,美國形成了一套立體、豐富的反規(guī)避調(diào)查體系??梢詫崿F(xiàn)對規(guī)避行為全面、無死角的調(diào)查和打擊。

        監(jiān)控全面化

        美國商務(wù)部的反規(guī)避調(diào)查,可概括為依據(jù)反規(guī)避條款規(guī)定的法定要件對既有反傾銷、反補貼征稅令的適用范圍(產(chǎn)品范圍和來源國別范圍)進行解釋和擴大適用。主要規(guī)制以下四種形式的規(guī)避:在美國完成或組裝的產(chǎn)品;第三國完成或組裝的產(chǎn)品;產(chǎn)品的輕微改變;后期開發(fā)的產(chǎn)品。

        美國海關(guān)執(zhí)行的EAPA調(diào)查以及具有反規(guī)避效果的報關(guān)真實性審查所打擊的對象,主要是通過報關(guān)時重要且錯誤的陳述或重要的疏忽規(guī)避反傾銷、反補貼、保障措施(如301,201和232措施等)的行為。主要包括:對原產(chǎn)地進行虛假陳述;對產(chǎn)品進行虛假描述或分類。

        三種類型的調(diào)查在調(diào)查對象上各有區(qū)別,但相互補充,總體上形成了全面覆蓋的監(jiān)管。

        美國商務(wù)部的反規(guī)避規(guī)則和美國海關(guān)的EAPA反規(guī)避調(diào)查規(guī)則在條文規(guī)定上都是針對反傾銷、反補貼征稅令下的產(chǎn)品,并未提及保障措施項下的產(chǎn)品。理論上是無法針對單純被實施了保障措施的產(chǎn)品的。除非一種產(chǎn)品同時存在反傾銷或反補貼和保障措施。

        美國海關(guān)開展的具有反規(guī)避效果的進口報關(guān)審查,可以針對保障措施項下的產(chǎn)品。

        理論上,美國海關(guān)的反規(guī)避調(diào)查,無法針對“在美國完成或組裝的產(chǎn)品”。因為將反傾銷、反補貼征稅令所涉產(chǎn)品的原材料、部件出口到美國再進行進一步加工的行為,不存在海關(guān)報關(guān)時的虛假申報或陳述。

        對于“第三國完成或組裝的產(chǎn)品”這一規(guī)避類型,美國商務(wù)部的反規(guī)避調(diào)查可以針對某個第三國的所有生產(chǎn)商,而海關(guān)的反規(guī)避調(diào)查則只針對某一個或幾個具體的第三國生產(chǎn)商。

        調(diào)查尺度嚴格化

        目前各國對中國企業(yè)發(fā)起反規(guī)避調(diào)查多數(shù)涉及的是第三國加工或轉(zhuǎn)運的規(guī)避方式。因此,對于第三國加工是否構(gòu)成規(guī)避的認定標準和尺度,是與中國企業(yè)的海外投資最為息息相關(guān)的問題。

        很多企業(yè)認為,到海外投資設(shè)廠,只要符合當?shù)剡m用的原產(chǎn)地規(guī)則,生產(chǎn)的產(chǎn)品就具有當?shù)卦a(chǎn)的身份,可以避開對中國的反傾銷、反補貼和301措施,隨意出口到歐美國家。這種看法是片面的,也是非常危險的。

        根據(jù)1930年關(guān)稅法第781節(jié),美國商務(wù)部在調(diào)查第三國加工的產(chǎn)品是否存在規(guī)避反傾銷和反補貼令的情形時,并不依據(jù)通常的原產(chǎn)地規(guī)則,而是另外有一套更為嚴苛與復(fù)雜的反傾銷及反補貼稅意義上的原產(chǎn)國認定標準。與此同時,美國海關(guān)也通過最新的案例明確放棄優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則在判斷是否適用貿(mào)易救濟措施上的作用。

        美國商務(wù)部對第三國加工構(gòu)成規(guī)避的認定標準與尺度

        根據(jù)1930年關(guān)稅法第781節(jié),如果:

        1.第三國所進行的加工使用了被調(diào)查產(chǎn)品或產(chǎn)自雙反被調(diào)查國的原材料;

        2.在第三國的組裝或加工過程不是重要的;

        3.來自雙反被調(diào)查國的原料價值占出口美國商品價值的比重大。

        那么將認定第三國出口到美國的產(chǎn)品的原產(chǎn)地是雙反被調(diào)查國,并進而可以納入雙反征稅的范圍。

        美國商務(wù)部在判斷上述第二點“第三國的組裝或加工是否重要”時,通常會考慮以下情況:第三國的投資情況;第三國的研發(fā)情況;第三國的生產(chǎn)活動的性質(zhì),復(fù)雜程度及重要性;第三國的設(shè)備投入和生產(chǎn)規(guī)模;第三國進行的加工的價值占成品價值的比例是否微小。

        上述考察因素,非常偏重于生產(chǎn)企業(yè)在第三國的投入,包括資金、設(shè)備、研發(fā)等等。這是與一般的原產(chǎn)地標準存在較大差異的地方。而且,上述考察因素并非十分明確,沒有一個量化的標準,給調(diào)查機關(guān)留下了很大的自由裁量空間。在近期的案件中,美國商務(wù)部就采取了相對更為嚴苛的尺度。

        如:美國商務(wù)部對越南產(chǎn)耐腐蝕鋼的反規(guī)避調(diào)查。該案中,強制應(yīng)訴企業(yè)HSG和TDA利用進口自中國的熱軋鋼或冷軋鋼在越南生產(chǎn)耐腐蝕鋼。從原材到成品的過程,明顯發(fā)生了物理和化學(xué)上的實質(zhì)性改變,根據(jù)美國海關(guān)通常的原產(chǎn)地規(guī)則,這種改變足以認定耐腐蝕鋼原產(chǎn)地是越南。與此同時,兩家企業(yè)還分別就各自耐腐蝕鋼生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投資、研發(fā)、設(shè)備、人工的投入和規(guī)模做了充分的舉證(其中TDA的投資高達7000萬美元)。但美國商務(wù)部最終仍然裁定存在規(guī)避。

        在裁決中,美國商務(wù)部首先否定反規(guī)避調(diào)查中原產(chǎn)地規(guī)則的適用。其次,美國商務(wù)部將耐腐蝕鋼的投資、研發(fā)、設(shè)備投入等方面的考察擴展至上游基礎(chǔ)鋼材的生產(chǎn)。把煉鋼企業(yè)在鼓風(fēng)爐、氧化爐方面的投入水平、設(shè)備標準作為耐腐蝕鋼應(yīng)有的投入和設(shè)備水平,進而得出了應(yīng)訴企業(yè)在越南的生產(chǎn)是不重要的這一結(jié)論。這顯然是有失偏頗、過分苛刻的。

        美國海關(guān)就貿(mào)易救濟措施的實施對原產(chǎn)地認定的標準

        美國海關(guān)以往根據(jù)基礎(chǔ)海關(guān)法規(guī)所開展的具有反規(guī)避效果的報關(guān)真實性審查,通常都是以對應(yīng)適用的原產(chǎn)地規(guī)則為判斷基準。無論是優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則(如北美自貿(mào)協(xié)定NAFTA,普惠制GSP)還是非優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則。

        如2017年,在一起針對某柬埔寨企業(yè)生產(chǎn)并出口到美國的木地板的調(diào)查中,美國某州海關(guān)明確調(diào)查的內(nèi)容是GSP申報的真實性。并且按照GSP原產(chǎn)地規(guī)則做出了裁定,分析了來自中國的原材料到成品是否發(fā)生稅則改變,在受惠國(柬埔寨)增加的價值是否超過出口美國成品總價值的35%。

        但是,在2018年9月公布的一則針對墨西哥組裝并出口到美國的直流電機產(chǎn)品的原產(chǎn)地裁定中,美國海關(guān)的態(tài)度則發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變。在涉及貿(mào)易救濟措施產(chǎn)品的原產(chǎn)地審查時,已經(jīng)明確將優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則棄之于不用。

        墨西哥是NAFTA成員之一,根據(jù)NAFTA協(xié)定,對含有非原產(chǎn)于北美自貿(mào)區(qū)原料的貨物,只要達到稅則歸類改變標準:即每一種非原產(chǎn)原料都發(fā)生明確列舉的程度的關(guān)稅歸類變化,就能被認定為NAFTA原產(chǎn)貨物。上述裁定中的直流電機產(chǎn)品系由中國原產(chǎn)的三個組件組裝而成,稅目均為8504;最終產(chǎn)品直流電機對應(yīng)的稅目為8501.10.40。這一變化達到了NAFTA協(xié)定附錄401詳細列明的稅則改變要求。完全滿足了上述“稅則歸類改變標準”。理應(yīng)被視為NAFTA原產(chǎn)貨物。在紐約州海關(guān)的初步裁定中,即是按照這樣的標準認定的。

        但是,美國聯(lián)邦海關(guān)在隨后的裁定中推翻了紐約州海關(guān)的認定。美國聯(lián)邦海關(guān)認為:由于相關(guān)直流電機商品受301措施的規(guī)制,因此NAFTA的原產(chǎn)地規(guī)則在此僅適用于原產(chǎn)地標記,還需另行進行“實質(zhì)性改變”測試以判斷其原產(chǎn)地。對于“實質(zhì)性改變”標準,美國無成文法給出明確詳細的解釋。根據(jù)美國海關(guān)相關(guān)裁定判例,主要通過以下方面的因素進行判斷:進口材料或部件的性質(zhì)是否發(fā)生實質(zhì)性改變;加工或者組裝的復(fù)雜程度和所需工序;加工或者組裝最終產(chǎn)品過程中的投入和增值;進口材料到最終產(chǎn)品用途是否發(fā)生改變;進口材料到最終產(chǎn)品名稱、稅則號是否發(fā)生改變。

        針對上述墨西哥產(chǎn)的直流電機產(chǎn)品,最終美國聯(lián)邦海關(guān)以在墨西哥的組裝不足以構(gòu)成實質(zhì)性改變?yōu)橛?,認定其應(yīng)按中國原產(chǎn)繳納25%的301關(guān)稅。

        程序更為復(fù)雜和完善

        調(diào)查的發(fā)起

        對于美國商務(wù)部的反規(guī)避調(diào)查,可依申請或者由商務(wù)部依職權(quán)發(fā)起;任何利害關(guān)系方均可提出申請;申請書的要求較高,需要有事實依據(jù)和理由分析。

        美國海關(guān)EAPA調(diào)查可依利害關(guān)系方申請或應(yīng)其他聯(lián)邦機構(gòu)要求發(fā)起;申請書的要求較低,只要力所能及地提供合理信息即可。

        美國海關(guān)具有反規(guī)避效果的報關(guān)真實性審查可依舉報或依職權(quán)發(fā)起;舉報沒有明確的要求。

        調(diào)查程序

        美國商務(wù)部的反規(guī)避調(diào)查,申請后45天之內(nèi),如果案件情況簡單則做出快速裁決,如果案件情況復(fù)雜則正式立案調(diào)查。調(diào)查的具體時限只有一個原則性規(guī)定:立案后300天裁決。實際的案件常常大大突破這一時限。如2016年對冷軋鋼板及耐腐蝕鋼的兩個案件:從立案到初裁的時間均超過了300天,從立案到終裁時間分別為638天和548天。調(diào)查的透明度很高:各利害關(guān)系方提交的和調(diào)查機關(guān)發(fā)布的文件均可在網(wǎng)站上查詢。

        美國海關(guān)EAPA反規(guī)避調(diào)查的程序大致為:申請?zhí)峤缓?5個工作日啟動調(diào)查,但不對外公開,處于保密調(diào)查狀態(tài)。會對出口商進行突擊查訪。案件啟動后90天做出初裁,初裁后5天內(nèi)對外公布開始實施臨時措施,隨后進入公開的調(diào)查。終裁在啟動后300天做出,可延期60天。

        美國海關(guān)具有反規(guī)避效果的報關(guān)真實性審查尚無正式的程序時間表,大致要250—300天左右做出裁定。調(diào)查透明度很低,調(diào)查機關(guān)不對外公開披露任何公告和信息。

        處罰力度更大

        美國商務(wù)部反規(guī)避調(diào)查的措施

        在做出肯定性規(guī)避裁決后,美國商務(wù)部會將相關(guān)涉及規(guī)避的進口產(chǎn)品納入到反傾銷、反補貼令實施的范圍,并通知美國海關(guān)采取如下措施:暫停涉案產(chǎn)品的清關(guān);要求立案之日起進口的未清關(guān)涉案產(chǎn)品,繳納相應(yīng)反傾銷/反補貼稅率(allother)的現(xiàn)金保證金。

        美國海關(guān)反規(guī)避調(diào)查的措施

        美國海關(guān)的EAPA反規(guī)避調(diào)查及具有反規(guī)避效果的報關(guān)真實性審查,在認定具有規(guī)避行為的情況下,可采取以下措施:調(diào)查啟動日及之后進口的尚未清關(guān)的涉案商品,暫停清關(guān);調(diào)查啟動日之前進口尚未清關(guān)的涉案商品,延長清關(guān)期限;要求繳納相應(yīng)的反傾銷、反補貼稅或保證金;啟動關(guān)稅法592或596節(jié)規(guī)定的相關(guān)程序,進行罰款或者沒收(可以對5年之內(nèi)的違法行為進行處罰);要求進口商購買Single BOND;將該記錄全部或部分轉(zhuǎn)交給美國移民和海關(guān)執(zhí)法局進行民事或刑事調(diào)查;對于之前2年之內(nèi)被認為可能存在錯誤申報的進口,可要求進口商重新進行正確的申報,并補繳相關(guān)稅款。

        可以看出,美國海關(guān)相比美國商務(wù)部有著更直接、更有力的執(zhí)法和處罰權(quán)限。美國海關(guān)所進行的反規(guī)避調(diào)查,可以更快地達到停止清關(guān),要求繳納相關(guān)保證金的效果;能夠?qū)崿F(xiàn)更長時間的追溯征稅;能夠更直接地適用各類更嚴格處罰措施,包括關(guān)稅的補繳、罰款、乃至刑事處罰。由此對進口商可能帶來巨大的風(fēng)險。

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