闞珂

在九屆全國(guó)人大期間的一次省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上，有一個(gè)省的人大常委會(huì)主任提出，現(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)人稱(chēng)“委員長(zhǎng)”，縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)人稱(chēng)“主任”，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)設(shè)“主席”。為什么作這樣的區(qū)別，不大好理解，是否可以把這三個(gè)名稱(chēng)統(tǒng)一起來(lái)？

這里提出一個(gè)問(wèn)題： 這三個(gè)不同的名稱(chēng)是怎么來(lái)的？

我們先說(shuō)“委員長(zhǎng)”這個(gè)名稱(chēng)

《毛澤東傳1949—1976》中記載，在1954年起草憲法的過(guò)程，曾一度考慮在全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)議長(zhǎng)和副議長(zhǎng)，后來(lái)改為全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)和副委員長(zhǎng)。

1954年3月23日，在中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)第一次會(huì)議上，中共中央提出了《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》，這個(gè)初稿用的是“議長(zhǎng)”名稱(chēng)。在這次會(huì)議上，毛澤東在解釋為什么設(shè)國(guó)家主席時(shí)就提到了“議長(zhǎng)”。他說(shuō)：“為了保證國(guó)家安全起見(jiàn)，設(shè)了個(gè)主席。我們中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，疊床架屋地設(shè)個(gè)主席，目的是為著使國(guó)家更加安全。有議長(zhǎng)，有總理，又有個(gè)主席，就更安全些，不至于三個(gè)地方同時(shí)都出毛病?！?/p>

在對(duì)憲法草案初稿的討論、修改中，是用“議長(zhǎng)”還是用“委員長(zhǎng)”的名稱(chēng)一直有不同看法。關(guān)于用“議長(zhǎng)”，不贊成的意見(jiàn)說(shuō)，用“議長(zhǎng)”不見(jiàn)得好;贊成的意見(jiàn)提出，用“議長(zhǎng)”為什么不可以？關(guān)于用“委員長(zhǎng)”，不贊成的意見(jiàn)說(shuō)，叫“委員長(zhǎng)”不好，大家都不喜歡;贊成的意見(jiàn)提出，用“委員長(zhǎng)”沒(méi)有什么不好，就是蔣介石用過(guò)，所以人們不愿用。另外，還有一種意見(jiàn)提出，用“主席”怎么樣？不贊成的意見(jiàn)說(shuō)，那就和國(guó)家主席名稱(chēng)一樣，老百姓分不清。

在討論中，憲法起草委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)田家英解釋說(shuō)，“議長(zhǎng)”這個(gè)名稱(chēng)與全國(guó)人民代表大會(huì)不相稱(chēng)，全國(guó)人民代表大會(huì)是個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，不只是議事機(jī)關(guān)。憲法起草委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)李維漢說(shuō)，暫時(shí)還用“委員長(zhǎng)”這個(gè)名稱(chēng)吧，將來(lái)有了合理化建議再改。這樣，修正稿沒(méi)有用“議長(zhǎng)”，也沒(méi)有用“主席”，用的是“委員長(zhǎng)”這個(gè)名稱(chēng)。我們看到，1954年6月14日中央人民政府委員會(huì)通過(guò)、向社會(huì)公布全民討論的《中華人民共和國(guó)憲法（草案）》用的正是“委員長(zhǎng)”這個(gè)名稱(chēng)。

1954年9月20日一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)由“委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)若干、秘書(shū)長(zhǎng)、委員若干人”組成。這樣，“委員長(zhǎng)”這個(gè)名稱(chēng)在憲法上確定了下來(lái)。1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法對(duì)此都沒(méi)有作修改，“委員長(zhǎng)”名稱(chēng)沿用至今。

我們?cè)僬f(shuō)“主任”這個(gè)名稱(chēng)

1954年制定憲法時(shí)認(rèn)為，地方人大不需要設(shè)立常委會(huì)。劉少奇在憲法草案說(shuō)明中解釋說(shuō)，全國(guó)人大工作的繁重，當(dāng)然不是地方各級(jí)人大所能夠相比的。全國(guó)人大行使國(guó)家立法權(quán)，地方各級(jí)人大沒(méi)有這方面的職權(quán)。而且越是下級(jí)的人大，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越易于召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人大不需要在人民委員會(huì)以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。這樣，在1954制定憲法時(shí)，確定地方人大不設(shè)常委會(huì)，自然在當(dāng)時(shí)也就不涉及地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人的名稱(chēng)問(wèn)題。

黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)不久，1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議，規(guī)定：縣和縣以上的各級(jí)地方人大設(shè)立常委會(huì)，它是本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。設(shè)立地方人大常委會(huì)，是為了擴(kuò)大人民民主，加強(qiáng)和健全社會(huì)主義法制，保證和便于人民管理國(guó)家大事。這次會(huì)議通過(guò)的地方組織法與1954年制定的地方組織法相比，增加了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)”一章，其中規(guī)定：常委會(huì)由主任一人、副主任若干人和委員若干人組成。由此，確定了地方人大常委會(huì)“主任”名稱(chēng)，它比“委員長(zhǎng)”名稱(chēng)晚出現(xiàn)了近25 年。這也就是說(shuō)，“主任”名稱(chēng)與“委員長(zhǎng)”名稱(chēng)不是同步考慮確定的。

最后，我們說(shuō)“主席”這個(gè)名稱(chēng)

在縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)設(shè)立以前，地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議是由本級(jí)人民委員會(huì)（ 政府） 召集的?？h級(jí)以上地方人大常委會(huì)設(shè)立后，縣級(jí)以上地方人民代表大會(huì)會(huì)議改由本級(jí)人大常委會(huì)召集，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議仍由本級(jí)人民政府召集，這顯然不大順當(dāng)。

在憲法和地方組織法確立縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)后，一直有意見(jiàn)提出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也設(shè)立常委會(huì)。這個(gè)意見(jiàn)沒(méi)有被采納。但是，1986年再次修改地方組織法時(shí)增加規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)負(fù)責(zé)召集下一次本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議也不再由本級(jí)政府召集。

1995年修改地方組織法又增加規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人，主席、副主席是主席團(tuán)的當(dāng)然成員。這是總結(jié)了地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目的是健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度建設(shè)和組織建設(shè)。這次修改地方組織法仍然沒(méi)有采納鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常委會(huì)的意見(jiàn)，但“主席、副主席”是常設(shè)的。這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間，就有專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)聯(lián)系代表，組織代表開(kāi)展活動(dòng)，反映代表和群眾對(duì)政府工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。同時(shí)，我們看到，第一，按照法律規(guī)定，各級(jí)人大召開(kāi)會(huì)議時(shí)都選舉主席團(tuán)主持會(huì)議，但除主席團(tuán)常務(wù)主席、執(zhí)行主席外，并不把主席團(tuán)成員個(gè)體稱(chēng)為“主席”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的“主席”，有別于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)通常的成員。第二，全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，“委員長(zhǎng)”、“主任”，分別是各自常委會(huì)的負(fù)責(zé)人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的負(fù)責(zé)人（各級(jí)人民代表大會(huì)都沒(méi)有負(fù)責(zé)人），它的地位、功能有別于全國(guó)人大常委會(huì)的“委員長(zhǎng)”和縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的“主任”。