馬太建

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要“把黨和國(guó)家工作納入法治化軌道”。推進(jìn)重大決策法治化，是深化全面依法治國(guó)實(shí)踐的迫切需要，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。2019年5月，李克強(qiáng)總理簽署國(guó)務(wù)院令，公布《重大行政決策程序暫行條例》。這是我國(guó)第一部從中央頂層設(shè)計(jì)的層面規(guī)范重大決策的專門法規(guī)，標(biāo)志著推進(jìn)重大決策法治化邁出了新的堅(jiān)實(shí)步伐。在新時(shí)代推進(jìn)重大決策法治化，必須在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，使重大決策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督始終在法治軌道上運(yùn)行。

推進(jìn)重大決策法治化的制度建構(gòu)

探索重大決策范圍界定制度。構(gòu)建重大決策法治化的制度規(guī)范，首先必須明確重大決策的范圍。目前的普遍做法是，對(duì)重大決策的范圍采取“概括+列舉”的方式進(jìn)行表述，凡對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的重大事項(xiàng)都是重大決策。但由于各地實(shí)際情況千差萬(wàn)別、各部門職能又不盡相同，所以立法上對(duì)重大決策的界定往往比較原則，在實(shí)踐中難以把握。近年來(lái)，江蘇省率先探索重大行政決策程序規(guī)范化管理試點(diǎn)工作，先后于2015年、2018年進(jìn)行兩批試點(diǎn)，要求各地各部門編制重大行政決策目錄，實(shí)行重大行政決策目錄化管理和網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行。通過(guò)編制重大決策目錄，可以直觀形象而又易于識(shí)別、易于操作、易于復(fù)制地明確重大決策的范圍。這些創(chuàng)新做法得到普遍認(rèn)可。國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》就規(guī)定，決策機(jī)關(guān)可以確定“決策事項(xiàng)目錄、標(biāo)準(zhǔn)”，經(jīng)同級(jí)黨委同意后向社會(huì)公布，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。

健全重大決策程序制度。決策程序首先是決策如何作出或制定的程序，主要包括公眾參與制度、專家論證制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、合法性審查制度、集體討論決定制度。國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》對(duì)決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等決策草案形成程序，決策草案合法性審查、集體討論決定和決策公布程序，以及決策執(zhí)行和調(diào)整程序等作了明確規(guī)定，并把這些程序確認(rèn)為法定程序。目前重點(diǎn)是盡快將這些程序進(jìn)一步細(xì)化，制定具體的配套制度和程序性操作規(guī)則。除此之外，決策程序也包括決策作出后如何執(zhí)行或?qū)嵤┑某绦??！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》對(duì)此作了規(guī)定，但還比較原則，應(yīng)進(jìn)行深入研究挖掘。一是重大決策意圖釋明和執(zhí)行動(dòng)員制度。決策機(jī)關(guān)要運(yùn)用新聞發(fā)布會(huì)、組織專家訪談、培訓(xùn)解讀等多種形式闡釋決策意圖，決策執(zhí)行單位要結(jié)合實(shí)際認(rèn)真組織執(zhí)行動(dòng)員。二是重大決策任務(wù)清單制度。決策執(zhí)行單位要及時(shí)制定重大決策落實(shí)的具體辦法和配套措施，把重大決策的各項(xiàng)要求細(xì)化轉(zhuǎn)化為具體工作舉措，形成任務(wù)清單。三是重大決策執(zhí)行情況報(bào)告制度。決策執(zhí)行單位要積極推進(jìn)重大決策具體細(xì)化方案的組織實(shí)施，適時(shí)向決策機(jī)關(guān)報(bào)告決策執(zhí)行情況。

強(qiáng)化重大決策監(jiān)督制度。決策監(jiān)督既包括對(duì)決策制定的監(jiān)督，也包括對(duì)決策執(zhí)行的監(jiān)督。一是重大決策落實(shí)情況督促檢查制度。要進(jìn)一步規(guī)范督促檢查的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序和方式，通過(guò)跟蹤調(diào)查、專項(xiàng)督查、投訴舉報(bào)、征集社情民意等多種形式，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)污染防治、防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)、脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目、民生保障等重點(diǎn)領(lǐng)域重大決策落實(shí)情況的督促檢查。二是重大決策考核評(píng)估制度。要建立健全重大決策跟蹤反饋評(píng)估制度，確定有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員跟蹤決策執(zhí)行情況、反饋實(shí)施效果，根據(jù)實(shí)際情況組織第三方進(jìn)行決策后評(píng)估，并適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策。要將重大決策落實(shí)情況轉(zhuǎn)化為具體、量化的考核指標(biāo)，通過(guò)科學(xué)的考核評(píng)價(jià)，判斷重大決策落實(shí)情況。三是重大決策責(zé)任追究制度。按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)執(zhí)行、誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)評(píng)估論證、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)重大決策失誤或落實(shí)不力等違法違規(guī)行為，要建立健全終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重大決策作出或執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。要完善重大決策落實(shí)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制，建立多元督查與問(wèn)效問(wèn)責(zé)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的可操作性和剛性約束，確保決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。

推進(jìn)重大決策法治化的路徑選擇

抓住重大決策透明度這個(gè)基礎(chǔ)。增強(qiáng)重大決策透明度，是推進(jìn)重大決策法治化的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)。一是探索建立重大決策預(yù)公開(kāi)制度。凡重大決策事項(xiàng)，除涉及黨和國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，以及可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和依法依規(guī)禁止公開(kāi)的外，決策草案和依據(jù)在決策前都應(yīng)向社會(huì)公布。要針對(duì)重大決策信息不同于一般公務(wù)信息的特點(diǎn)，積極而審慎地推動(dòng)重大決策過(guò)程信息的公開(kāi)，最大限度地全面、及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)重大決策信息。二是建立健全重大決策信息公開(kāi)指引機(jī)制。決策機(jī)關(guān)和決策執(zhí)行單位要為公眾了解和獲取重大決策信息提供必要的指導(dǎo)和幫助，制定便于公眾知曉和查找、檢索的信息公開(kāi)指南。三是完善重大決策“公告—評(píng)論—反饋”的信息公開(kāi)運(yùn)作機(jī)制。探索公開(kāi)有代表性的特別是持有異議的公眾意見(jiàn)、對(duì)公眾意見(jiàn)的處理回應(yīng)反饋意見(jiàn)、專家論證意見(jiàn)等機(jī)制，不斷將保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)引向縱深。

抓住重大決策規(guī)范度這個(gè)關(guān)鍵。要嚴(yán)格遵守重大決策的法定權(quán)限和法定程序，從源頭上防止和消除隨意決策、拍腦袋決策等現(xiàn)象。一是規(guī)范重大決策啟動(dòng)程序。啟動(dòng)重大決策程序，必須經(jīng)過(guò)充分研究論證。要規(guī)范重大決策研究論證的程序規(guī)則，完善研究論證的責(zé)任主體、范圍、方式、流程、時(shí)限等，堅(jiān)持未經(jīng)充分研究論證，不決定是否啟動(dòng)重大決策程序;未經(jīng)廣泛深入開(kāi)展調(diào)查研究、全面準(zhǔn)確掌握有關(guān)信息、充分協(xié)商協(xié)調(diào)，不擬訂和提出重大決策草案。二是規(guī)范合法性審查機(jī)制。不得以征求意見(jiàn)等方式代替合法性審查，并保證必要的審查時(shí)間。堅(jiān)持重大決策草案未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不提交會(huì)議討論。要大力借助專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等第三方力量進(jìn)行重大決策合法性審查，大幅提高第三方參與重大決策合法性審查的比例。要發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師在合法性審查中的作用，組織法律顧問(wèn)、公職律師提出法律意見(jiàn)，明示法律風(fēng)險(xiǎn)。三是規(guī)范重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。凡可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全造成不利影響的，都要積極組織開(kāi)展重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，防止該評(píng)估而不評(píng)估、重復(fù)評(píng)估或評(píng)估“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象，堅(jiān)持“風(fēng)險(xiǎn)可控”才決策。探索將重大決策廉潔性評(píng)估納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

抓住重大決策滿意度這個(gè)核心。提升重大決策滿意度，是推進(jìn)重大決策法治化的核心和保障。一是堅(jiān)持以人民為中心，確保重大決策經(jīng)得起人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)這一根本工作標(biāo)準(zhǔn)的衡量和檢驗(yàn)。二是提高公眾參與的組織化程度。建立公眾參與培育引導(dǎo)機(jī)制，培養(yǎng)公眾參與的興趣、習(xí)慣和能力。探索建立公眾參與代表制度，規(guī)范公眾參與代表的產(chǎn)生和選取辦法。充分發(fā)揮民間組織在公眾與政府之間的溝通橋梁作用，逐步推動(dòng)公眾參與由個(gè)體參與向有組織的參與轉(zhuǎn)變。探索建立常態(tài)化、便捷化的重大決策集體討論公眾旁聽(tīng)制度，防范出現(xiàn)“一把手”個(gè)人決策風(fēng)險(xiǎn)。建立公眾參與效果評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與重大決策的實(shí)效。三是提升公眾參與的專業(yè)水準(zhǔn)。探索建立“公眾+專家”共同參與機(jī)制，建立公眾參與公眾代表庫(kù)和專家學(xué)者庫(kù)，確保不同利益群體的意見(jiàn)建議通過(guò)參與代表平等地表達(dá)。對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大決策事項(xiàng)，要充分發(fā)揮有代表性、中立性的專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用。建立決策咨詢論證專家?guī)?，健全專家公平遴選、專家責(zé)任認(rèn)定、專家誠(chéng)信考核和退出機(jī)制，確保經(jīng)過(guò)專家論證的重大決策，更易為廣大人民群眾所理解、支持和接受。

（作者系中共江蘇省委全面依法治省委員會(huì)辦公室專職副主任）

責(zé)任編輯：蘇勝利