魏 賀

(北京市城市規(guī)劃設計研究院，北京 100045)

1963年11月，英國交通部發(fā)布了名為《城鎮(zhèn)交通》的研究報告。該報告是由布坎南領導的7人工作小組歷時2年完成的，故也被稱為“布坎南報告”。當時，英國正處于“趕美超蘇”城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期和機動化革命全面推進的白熱化階段。報告開創(chuàng)性地探索了城市地區(qū)道路與交通的長期發(fā)展及其對環(huán)境的影響，探討如何與機動車這一“至愛怪獸”(monster we love most dearly)和諧共存。

報告語言樸實風趣、邏輯嚴謹周密、圖表精美細致，一經(jīng)出版便家喻戶曉，那些扣人心弦的技術插圖和富有哲理的評述建議備受業(yè)內(nèi)贊許、官員推介、媒體聚焦、全民關注，其簡本在4個月內(nèi)售出1.7萬冊，德法西日多語言譯本暢銷海外，第一次將交通研究由技術同行評議推向社會公眾熱議。

報告以環(huán)境分區(qū)與道路網(wǎng)的關系及街道環(huán)境承載力為切入點，以布坎南環(huán)境哲學觀為理論基礎，通過解析4個不同尺度的本土案例以及歐美實踐經(jīng)驗教訓，就空間結構、城市形態(tài)、歷史文化保護、綜合再開發(fā)、停車政策、干路網(wǎng)規(guī)模和投資保障等方面創(chuàng)造性地提出25條建議。

城鎮(zhèn)交通：關于城市地區(qū)長期交通問題的研究

作 者：柯林·布坎南

出版單位：Her Majesty's Stationery Office

出版時間：1963年11月

偉大思想付諸行動終成壯舉

作為20 世紀60年代交通主流研究的佼佼者，報告罕見地受到執(zhí)政黨與在野黨的一致支持。布坎南報告與同期的比欽報告(Beeching Report)《重塑英國鐵路》(The Reshaping of British Railways)、Smeed 報告(Smeed Report)《道路收費：經(jīng)濟與技術可行性》(Road Pricing:The Economic and Technical Possibilities)具有典型的時代羈絆。比欽報告因關停支線車站以扭虧增盈的負面政治影響而臭名昭著，布坎南報告則因缺少對鐵路與地鐵等公共交通服務的充分論述而備受詬病[1]。Smeed報告因偏離執(zhí)政黨政治選擇與政策偏好而生不逢時，布坎南報告則因“城市形態(tài)是靜止不變”的假設被Smeed研究小組成員邁克爾·比斯利(Michael Beesley)質(zhì)疑[2]，又因使用由Michael Beesley所提出的成本收益分析時的語焉不詳而飽受批評[3]。

作為唯一入選20世紀英國規(guī)劃師重要參考文獻排名的交通研究，布坎南報告位列第4位[4]，與第5位的《美國大城市的死與生》形成鮮明對照，后者代表公眾從社會視角對城市規(guī)劃及重建理論展開深刻反思與嚴肅抨擊，前者代表政府從社會—技術視角探索有別于美國城市交通發(fā)展模式的英國路徑。倫敦大學學院邁克爾·貝蒂(Michael Batty)教授認為，報告的發(fā)布標志英國城鄉(xiāng)規(guī)劃由技術工具型規(guī)劃(planning as a craft)向社會科學型規(guī)劃(planning as a social science)的轉(zhuǎn)變[5]。

英國法定發(fā)展規(guī)劃是基于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法1947》的一級形態(tài)規(guī)劃(One-Tier Form Based Planning)體系，尚未考慮交通發(fā)展的巨大影響。布坎南報告認為大型城市法定發(fā)展規(guī)劃應增設交通規(guī)劃(Transportation Plan)作為強制內(nèi)容，這一建議被《城鄉(xiāng)規(guī)劃法1968》所采納[6]。報告在法定圖則上的小進步有力地推動了土地利用規(guī)劃與交通規(guī)劃的一體化融合進程，將交通研究提升到學術、政策與政治三重屬性的全新高度，是交通學科思想發(fā)展的重要里程碑，標志著現(xiàn)代交通研究的誕生[7]。經(jīng)典著作《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃》[8]認為，“任何關于交通規(guī)劃(交通政策)的討論都始于此報告”。

報告認為交通規(guī)劃對應著長期發(fā)展問題，解決現(xiàn)狀問題與近期沖突還需要實施規(guī)劃(Implementation Plan)。這一建議極大地啟發(fā)了于1964年成立的住房和地方政府部(Ministry of Housing and Local Government)麾下的規(guī)劃咨詢組(Planning Advisory Group)。規(guī)劃咨詢組將土地利用—交通整合規(guī)劃與布坎南環(huán)境哲學觀相結合形成結構規(guī)劃(Structural Plan)，將實施規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃相結合形成地方詳細規(guī)劃(Local Plan)[6]。兩者共同構成《城鄉(xiāng)規(guī)劃法1968》中的二級結構規(guī)劃體系，既有宏觀引導又有土地利用控制，標志著英國城市規(guī)劃體系由傳統(tǒng)藍圖型規(guī)劃向政策導向型、協(xié)商選擇型規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，是空間規(guī)劃體系的雛形。英國科學院院士彼得·霍爾(Peter Hall)爵士高度評價布坎南對英國規(guī)劃理論與實踐做出的巨大貢獻，稱贊其當之無愧為英國最著名的規(guī)劃師，認為其影響力遠超制定《大倫敦規(guī)劃1944》的Patrick Abercrombie教授[9]。

布坎南環(huán)境哲學觀

布坎南報告的重大貢獻在于，探討需要何種城市形態(tài)、交通模式以及如何實現(xiàn)，描述一種環(huán)境哲學觀或者原則，并試圖將其核心“將就原則”(Rough and Ready Law)應用于現(xiàn)實。

“將就原則”由機動車可達性、人居環(huán)境標準與物理改造投資成本三個指標組成?？蛇_性指標代表機動車使用程度的承載水平，包含車輛安全、流線布置、停放分布和布局形式四方面權重；人居環(huán)境標準指標度量交通負外部性影響的承載水平，包含安全性、舒適性、便捷性和外觀性四方面權重；兩者相互作用形成環(huán)境承載力(Environmental Capacity)，與考慮道路容量、停車容量的物理設施基本承載力(Crude Capacity)共同構成街道環(huán)境承載力。

任何地區(qū)都要有一個滿足一定環(huán)境標準的交通承載力上限。環(huán)境標準決定可達性，可達性根據(jù)物理改造資金相應調(diào)整。地區(qū)所承載的交通量及特征需和優(yōu)質(zhì)的環(huán)境品質(zhì)相一致，當出現(xiàn)反環(huán)境效應或面對歷史文化保護、公共健康提升和基本住房保障等重大民生決策時，對三者的取舍應由社會民主決定(the choice is society's)。

布坎南環(huán)境哲學觀在一定程度上被誤解或被有意曲解。報告中提到的交通建筑(Traffic Architecture)，基于人車分離與綜合再開發(fā)理念形成的多層立體交通系統(tǒng)，被媒體形容為“激進的城市外科手術”。報告本意只是描述一種開放性選擇，列舉出解決交通問題從無所作為至做到極致(do nothing to whole hog)的優(yōu)缺點[10]。英國《衛(wèi)報》給予了客觀公正的評論[11]：“布坎南從未倡導過機動化發(fā)展的極致場景，其描述的多層立體交通系統(tǒng)、復雜立交橋和高通行能力機動化場景卻極大地吸引著新生代交通工程師，這些人將其視為一項宏偉工程和個人榮耀。而布坎南一直堅持的是城市環(huán)境品質(zhì)，公共空間才是城市文明的真正寶藏”。

睿智冷靜的辯證思考

在對道路網(wǎng)規(guī)劃的技術思考中，報告認為“大規(guī)模修建環(huán)路更多的是靠直覺，而不是基于對交通流的深入研究”?！碍h(huán)路+放射”奴性思維化的標準格局方案，即便建成后的OD調(diào)查可以印證環(huán)路承擔足夠多的交通量，規(guī)劃設計方案足夠合理，也只是等同在浸透水的地區(qū)增設排水溝，排水溝一定陷入“果”的結論必然總是服從于“因”的先驗使然之宿命。道路網(wǎng)規(guī)劃應盡可能地擺脫先入為主的慣性思維，因地制宜、因時制宜、因勢制宜。也許經(jīng)過充分論證后，仍舊形成了“環(huán)路+放射”的格局，但其是自然生成的，不是直覺、經(jīng)驗和標準所規(guī)定的。

在對策略、措施的政策思考中，報告認為“交通問題不存在明確、最優(yōu)的解決方案，不是一個問題對應一個方案，而是在一段時期內(nèi)對偶爾出現(xiàn)的事件用政策去耐心處理”。“新建道路、拓展公共交通、擁車用車停車限制”三大對策互相依賴、互相影響，決不能隨意使用，需要對實施機構、外界刺激和時間節(jié)點進行嚴謹論證，綜合研判復雜性。如果選擇與機動車和平共處，就理應重建一個不同的城市；如果無法承受大規(guī)模重建和環(huán)境品質(zhì)破壞，亦理應限制機動車交通。

在對未來方向的行動思考中，報告認為“在面對機動化浪潮的嚴峻挑戰(zhàn)時，若要取得比前輩(第一次工業(yè)革命即蒸汽時代)更大的成就，必須果斷面對，不再困惑于目的，不再膽怯于手段，事不宜遲”。研究者要拓展視野，多專業(yè)合作，多領域協(xié)同。城市形態(tài)、量化預測、路網(wǎng)格局、環(huán)境管理、綜合開發(fā)保障、成本收益分析、新式客貨運輸七個問題有待深入研究。全社會要建立一種“機動化責任”(Motorised Responsibility)的第六感，公眾要對機動車的文明使用做出英雄般的自律。

時代之子，共鑒共勉

時至今日，報告中的諸多觀點難免有著時代與地域的局限性，但是《城鎮(zhèn)交通》仍不愧為時代之子[12]，其哲學觀、思辨邏輯與啟示警示值得當下中國在機動化浪潮即將撲來之際系統(tǒng)性學習、批判性繼承、創(chuàng)造性超越[13]。

反復推敲報告，腦海中不時重現(xiàn)智慧火花的閃耀、激發(fā)思想見解的共鳴、回蕩觀點異見的碰撞。談及交通工程，交通規(guī)劃的共識是關鍵；談及應用技術，社會公眾的支持是前提；談及改善策略，上位政策的呼應是基礎；談及措施實施，體制機制的缺陷是瓶頸；談及重大決策，政治政體的規(guī)則是桎梏。這一切令人情不自禁要對往事一探究竟。

在追溯歷史事件、梳理發(fā)展脈絡的過程中，不禁感嘆整個英國交通規(guī)劃與政策發(fā)展路線的曲折與不確定。即便如此，這一言難盡的不確定性中仍有著唯一的確定性，即對美好愿景的執(zhí)著追求。交通本身僅是實現(xiàn)這一愿景的手段與方式，有悖初衷者定被歷史前進的車輪所淘汰。文末，愿以報告最后一言與讀者共勉：“以朝氣活力、宜居宜業(yè)之方式重建城市環(huán)境，定是最為重要之事，借此英國將成為全世界最激動人心的國家，其幸福安寧與繁榮富強不可估量！”