左琳

“2019年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余為4.26萬億元，此后持續(xù)增長，到2027年達到峰值6.99萬億元，然后開始迅速下降，到2035年耗盡累計結余。”這份預測來自中國社科院世界社保研究中心今年4月發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》（下稱《精算報告》），這也是其發(fā)布的第二部精算報告。

針對這一預測，人力資源和社會保障部在4月23日回應稱，“完全能夠保證養(yǎng)老金的長期按時足額發(fā)放，請大家放心”。但不可否認的是，我國養(yǎng)老金入不敷出、兩極分化的問題漸趨嚴重，重壓之下，如何規(guī)避養(yǎng)老金耗盡風險、保障養(yǎng)老金制度可持續(xù)性，成為必須要考慮的問題。

養(yǎng)老金有可能耗盡嗎？

“這種風險基本不可能發(fā)生。”中國養(yǎng)老金融50人論壇核心成員、武漢科技大學金融證券研究所所長董登新認為，此次《精算報告》的內容，更多是在理論上對當下養(yǎng)老保險制度加以警示。按照當前的模式來看，風險必然存在，將該種風險提出，更有助于敦促政府對養(yǎng)老保險制度進行配套改革。

公眾對于養(yǎng)老金缺口的憂慮不是沒有道理。中國老齡人口數(shù)量正快速增長，國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的人口統(tǒng)計數(shù)據顯示，2018年末，中國60周歲及以上人口24949萬人，占總人口的17.9%；其中65周歲及以上人口已達16658萬人，占總人口的11.9%。與之相對的則是中國勞動年齡人口（15—59歲）數(shù)量和比重連續(xù)7年的雙降。這意味著養(yǎng)老保險支出加快，收入增速放緩，收支不平衡，制度贍養(yǎng)結構趨向惡化，為養(yǎng)老金給付帶來巨大壓力。

但中國的養(yǎng)老金收入并不只依靠個人與企業(yè)的繳納，每年中央財政都會撥付相應補助，且比重逐年上升。僅2018年上半年，財政對基本養(yǎng)老保險基金補助支出就達6416.86億元，比上年同期增長12.7%，約占養(yǎng)老金收入的25.16%。除此之外，國家還會劃轉部分國有資本充實社?；?，基本養(yǎng)老金投資收益也會對養(yǎng)老金進一步補充。

在今年1月舉行的國新辦新聞發(fā)布會上，人社部副部長邱小平表示，2018年，職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余近5萬億元，規(guī)模還是可觀的，具備較強的支撐能力，基金結余平均可以滿足17個月的支付，能夠保證按時足額發(fā)放。所以盡管壓力漸大，當下中國的養(yǎng)老金不存在虧空的問題，甚至每年都有滾存結余。但如果政策繼續(xù)按照現(xiàn)有的模式運轉而非改革，個人亦不做任何準備，養(yǎng)老金耗盡只是時間的問題。

重壓之下的第一支柱

與國際上大多數(shù)國家類似，中國目前的養(yǎng)老保險體系構成也是三大支柱：第一支柱即由政府主導與管理的基本養(yǎng)老金制度，第二支柱是企業(yè)自主發(fā)展的企業(yè)補充養(yǎng)老制度，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金；第三支柱指包括商業(yè)養(yǎng)老保險在內的個人儲蓄養(yǎng)老金制度。

“與其他國家不太一樣的是，我國的三個支柱發(fā)展極不均衡，第一支柱成為民眾養(yǎng)老的唯一依靠，承擔了太多壓力，另外兩個支柱形同虛設。”董登新對《中國報道》記者說，“養(yǎng)老是國家、企業(yè)與個人三方的事，第一支柱是底線保障而非充分保障?！?/p>

人社部公布的數(shù)據顯示，截至2017年底，中國基本養(yǎng)老保險基金累計結存50202億元，占養(yǎng)老保險體系資產總規(guī)模的比重約80%，遠超另外兩個支柱。

大受民眾依賴的第一支柱的負擔確實巨大，社保兩次轉軌的成本是不可被忽視的原因之一。1997年起，全國開始統(tǒng)一推廣企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，在這之前參加工作及退休的職工全部被“視同繳費”，可以領取養(yǎng)老金。1995年時，國家先對企業(yè)養(yǎng)老制度進行改革，實行企業(yè)和個人共同承擔的“統(tǒng)賬結合”模式。機關和事業(yè)單位未被列入改革范圍，依舊由國家財政完全撥付。2014年10月，政府對機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進行改革，由單位和個人共同繳費。存在了近20年的養(yǎng)老金“雙軌制”終結了，但在改革前所有在機關事業(yè)單位工作的員工，依舊被列入“視同繳費”的名單。兩次轉制的成本償還尚未結束，這筆全國性的龐大開銷以及難以跟上的收入，讓缺口問題在一些省份愈發(fā)明顯。

根據人社部社保管理中心編制的《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》，養(yǎng)老金當期收不抵支的省份已有7個。其中黑龍江不僅當期收不抵支，且累計結余已穿底，為-232億元。廣西、江西、海南、內蒙古、湖北等13個地區(qū)可支付月數(shù)已不足一年。

“繳費年限過短、退休年齡太早也是造成給付壓力的原因?！倍切抡J為，“一些職工滿了15年便不再繳費，而有些退休的職工仍有工作能力?！备鶕?guī)定，參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年的，就可以按月領取基本養(yǎng)老金。而我國法定的一般企業(yè)職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。

基本養(yǎng)老金收入的主要來源因繳費年限與退休年齡被壓縮，社?；鹜顿Y的比重和國資轉化的收入占比又過小。

2015年8月17日，國務院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，辦法規(guī)定，國有重點企業(yè)改制、上市，養(yǎng)老基金可以進行股權投資，從而實現(xiàn)其安全高效的保值增值。2017年11月18日，國務院又印發(fā)《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，用以緩解社保壓力。

負責運營的全國社會保障基金理事會在其官網顯示，截至2018年底，社?；饡芾淼幕鹳Y產總額達到29632.45億元，但全國社會保障基金理事會黨組書記王爾乘在5月22日發(fā)表的題為《努力推動社保基金事業(yè)高質量發(fā)展》一文中稱，“受托管理地方基本養(yǎng)老保險基金0.67萬億元”，僅占基本養(yǎng)老金結余的13%；“承接劃轉國有資本0.11萬億元”，僅占基本養(yǎng)老金結余的2%。

“基本養(yǎng)老金的給付金額是絕對不會降低的，只會剛性上漲?！倍切赂嬖V《中國報道》記者，在這樣的情況下，從制度根源和參數(shù)改革等方面操作，才是提升養(yǎng)老保險制度財務可持續(xù)性的必然選擇。

加快改革進程，釋放第二、三支柱活力

在中國社會科學院世界社保研究中心秘書長、中國社會科學院社會保障實驗室執(zhí)行專家房連泉看來，財政補助與國資劃轉只是輔助緩解第一支柱壓力的外力，單純依靠撥款補貼并非長期可行，“長遠來看，只有加快對現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度改革，增加收入、控制支出，才是應當被關注的?！?/p>

房連泉認為，若要實現(xiàn)基本養(yǎng)老金增收，需要進行制度激勵。當前，眾多中小企業(yè)和靈活就業(yè)人員因繳費負擔重、兌現(xiàn)時間長而未能參保，鼓勵他們加入保險體系，將有助于增加養(yǎng)老金收入，從而形成企業(yè)發(fā)展與社會保險制度發(fā)展的良性循環(huán)。

按照今年《政府工作報告》要求，從5月1日起，各地可將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例從原規(guī)定的20%降至16%，減輕民營企業(yè)、小微企業(yè)等各類用人單位的繳費壓力。除此之外，從4月國務院辦公廳發(fā)布的《降低社會保險費率綜合方案》可以發(fā)現(xiàn)，各省份要重新核定社保個人繳費基數(shù)上下限，合理降低部分參保人員和企業(yè)的社保繳費基數(shù)，同期降低了參保的繳費門檻，使得更多職工將有條件被納入到養(yǎng)老保險制度中來。

董登新認為，降低社保費率是一個契機，在當前收入收縮的情況下，政府應考慮降低基本養(yǎng)老保險金每年發(fā)放金額的漲幅，還原第一支柱的保障本源。

在這項出臺的方案中，加快推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌也赫然在列。發(fā)達地區(qū)大量的人口流入與中西部、東三省地區(qū)大量人口的流出，加劇了地區(qū)之間的不平衡，2016年，廣東省養(yǎng)老金當期結余達到1140億元，相比之下，黑龍江省已連續(xù)4年為負。由于中國社保的統(tǒng)籌層級最高只到省級，想把結余的基金調轉到欠發(fā)達地區(qū)困難重重。

2018年，為均衡地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金負擔，實現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展，國務院決定建立養(yǎng)老保險基金中央調劑制度，將發(fā)達地區(qū)的結余調撥至不發(fā)達地區(qū)。

這只是全國統(tǒng)籌前的過渡性安排。董登新將養(yǎng)老基金比作蓄水池，現(xiàn)在全國共有2000多個水池，每個水池豐歉程度并不均衡。全國統(tǒng)籌是將這些水池打通，全部引入中央的大水池，各區(qū)域輪流用水，共同承擔第一支柱的壓力。這樣一來，養(yǎng)老金結余便有了規(guī)模效益，可被用來進行資產配置和高效率投資，為養(yǎng)老金贏得高回報。增值能力變強，資金收入也會更快增加。

“降低社保費率和實現(xiàn)全國統(tǒng)籌并不是一個單項的改革，而是一項系統(tǒng)工程?！狈窟B泉對《中國報道》記者說，中國要盡快建立一套成熟的養(yǎng)老保險的精算和預測模型，才能更好提出解決措施。而除了結構性的制度改革之外，基本養(yǎng)老金制度的財務精算平衡還有賴于各項參數(shù)的合理設計和密切配合。退休年齡較低、繳費年限太少都是重大但難以改進的問題，需要引起人們足夠的重視，“只依靠行政力量，很難長久維系巨大的養(yǎng)老開銷，個人必須為此承擔責任，進行充足的準備?！?/p>

2017年6月，國務院辦公廳發(fā)布《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，明確商業(yè)養(yǎng)老險改革目標：到2020年，基本建立運營安全穩(wěn)健、產品形態(tài)多樣、服務領域較廣、專業(yè)能力較強、持續(xù)適度盈利、經營誠信規(guī)范的商業(yè)養(yǎng)老保險體系。第二、三支柱的搭建將逐步展開。