鄧志彪

摘 要 當(dāng)前我國自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展，受到迅速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊。如何推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)管理難題?；诖耍榻B自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)管理政策的重要性，分析自然保護(hù)區(qū)管理過程中存在的問題，并基于可持續(xù)發(fā)展理論，分析自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)管理政策的制定辦法，以提高自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性，從而全面提高我國生態(tài)環(huán)境的保護(hù)水平。

關(guān)鍵詞 自然保護(hù)區(qū);可持續(xù)發(fā)展;管理政策

中圖分類號(hào)：X36 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.06.081

工業(yè)革命與信息革命的開展，加速了地球生態(tài)環(huán)境惡化。人類設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的初衷，就是在日益惡化的環(huán)境中為人類的生存與繁衍保留一些原始地貌的土地，保護(hù)生物的多樣性。然而，自然保護(hù)區(qū)每年需要投入大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行管理，而自然保護(hù)區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)效益，始終是困擾著其發(fā)展可持續(xù)性的重要因素。如何推行自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)管理政策，是擺在相關(guān)工作部門面前的重要課題。

1 自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)管理政策的重要性

世界環(huán)境保護(hù)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前全球共有超過30 000處自然保護(hù)區(qū)。在這些自然保護(hù)區(qū)中，動(dòng)物和植物可以按照原本的生活方式生存，生態(tài)環(huán)境和生物鏈也基本按照原本的生物架構(gòu)維持[1]。目前，全世界的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量還在持續(xù)增長(zhǎng)。設(shè)置自然保護(hù)區(qū)能夠提高人類對(duì)環(huán)境變化的了解程度，保護(hù)生態(tài)資源的多樣性，保護(hù)物種，為子孫后代留存財(cái)富。當(dāng)前，自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)管理方式主要是自主經(jīng)營(yíng)，政府只是起到監(jiān)督管理與政策支持的作用。但是，目前的自然保護(hù)區(qū)管理已經(jīng)向生態(tài)保護(hù)圈的方向發(fā)展，管理的開放性、多樣性、融合性程度加強(qiáng)，要求管理者提高可持續(xù)管理的能力[2]。

因而，在這樣的環(huán)境下推行自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)管理政策，主要有以下3方面意義：1）提高自然保護(hù)區(qū)的營(yíng)收能力，保障管理部門有充足的資金安排日常的管理活動(dòng)，尤其是增進(jìn)很多貧困地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的營(yíng)收能力;2）提高自然保護(hù)區(qū)管理的科學(xué)性，增強(qiáng)管理者的科學(xué)意識(shí)與可持續(xù)意識(shí)，減少營(yíng)收創(chuàng)收活動(dòng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞，提高自然保護(hù)區(qū)管理與監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)的科學(xué)性與合理性;3）促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化經(jīng)營(yíng)，保障其經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)有秩序進(jìn)行，提高自然保護(hù)區(qū)與周圍環(huán)境的整體性，提高自然保護(hù)區(qū)的教育功能與社會(huì)功能。

2 自然保護(hù)區(qū)管理過程中存在的問題

自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展過程中，可持續(xù)性嚴(yán)重不足，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

1）目前我國自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境保護(hù)體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與水平相比較為滯后，存在管理錯(cuò)位現(xiàn)象，導(dǎo)致一些自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足[3]。我國正處于改革開放攻堅(jiān)克難的階段，一些自然保護(hù)區(qū)在市場(chǎng)化浪潮中迫于自養(yǎng)壓力，只重視經(jīng)營(yíng)而疏于管理，出現(xiàn)了很多營(yíng)收創(chuàng)收不規(guī)范的現(xiàn)象。

2）我國自然保護(hù)區(qū)主要采用單方管理的管理制度，管理的主體主要是政府的有關(guān)經(jīng)營(yíng)部門，與自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展密切相關(guān)的企業(yè)、民眾、社會(huì)組織在管理中集體失聲，給具體的管理政策執(zhí)行帶來了很大難度。一些自然保護(hù)區(qū)存在明顯的無分類管理現(xiàn)象，導(dǎo)致管理的約束和失控現(xiàn)象并存。

3）我國對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資源利用水平較低，一些自然保護(hù)區(qū)仍然以單一的保護(hù)手段為主，忽視了對(duì)自然保護(hù)區(qū)資源的開發(fā)與利用，導(dǎo)致政府的管理壓力逐年增加，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)成為很多地方政府的負(fù)擔(dān)而不是財(cái)富。

3 制定科學(xué)的管理政策，推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)管理發(fā)展

3.1 加快自然保護(hù)區(qū)的管理體制改革

3.1.1 建設(shè)分級(jí)管理制度

加快自然保護(hù)區(qū)的管理體制改革，地方政府要將自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展區(qū)與自身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)整合，提高本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性，為自然保護(hù)區(qū)“造血”。一方面，政府要改變目前自然保護(hù)區(qū)管理過程中權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，將自然保護(hù)區(qū)的管理權(quán)限完全交付給管理機(jī)構(gòu)，并建立保護(hù)地管理體制模式序列。按照“意見征詢—意見統(tǒng)一—協(xié)議簽訂—設(shè)立共管機(jī)構(gòu)—責(zé)任轉(zhuǎn)移”的流程，加速現(xiàn)代化自然保護(hù)區(qū)共同管理體制的建立。另一方面，政府要將自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展納入年度經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，按照資源整合、資源配置、資源優(yōu)化等模塊，科學(xué)管理自然保護(hù)區(qū)的資源。

3.1.2 提高自然保護(hù)區(qū)管理的統(tǒng)一性

加快自然保護(hù)區(qū)的管理體制改革，政府要積極發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)能力與溝通作用，為不同的企業(yè)、群眾組織、社區(qū)組織之間架設(shè)溝通的橋梁。要正確看待政策調(diào)整作用，進(jìn)行綜合配套的政策改革，提高政策指定的整體性與統(tǒng)一性。新出臺(tái)的政策要盡量考慮原有的管理政策，吸收原有政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免頻繁的政策更改，給每一道管理政策一定的適用期限，通過協(xié)調(diào)多方利益主體的關(guān)系，為政策的執(zhí)行掃清障礙。此外，改進(jìn)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有的人員編制，根據(jù)保護(hù)區(qū)的自身?xiàng)l件，有選擇地推行公務(wù)員制度，提高管理人員與運(yùn)行維護(hù)人員的穩(wěn)定性，提高自然保護(hù)區(qū)政策執(zhí)行的連續(xù)性。

3.1.3 引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

加快自然保護(hù)區(qū)的管理體制改革，自然保護(hù)區(qū)的管理部門要加快自身的市場(chǎng)化制度建設(shè)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使自然保護(hù)區(qū)重新煥發(fā)出生機(jī)和活力。按照國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理等級(jí)，明確保護(hù)區(qū)的管理職責(zé)，按照不同的管理政策進(jìn)行市場(chǎng)化改革。合理制定自然保護(hù)區(qū)的門票價(jià)格，改善自然保護(hù)區(qū)的服務(wù)，提高對(duì)旅游資源的開發(fā)利用效率。在這種市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)改革中，自然保護(hù)區(qū)要重視強(qiáng)化保護(hù)管理職能，提高監(jiān)督與管理在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)中的作用，加強(qiáng)對(duì)本地企業(yè)、政府部門以及社會(huì)組織之間的合作，尋找更多的合作伙伴，緩和與社區(qū)之間的矛盾。

3.2 拓展自然保護(hù)區(qū)的管理主體

3.2.1 提高自然保護(hù)區(qū)管理的公開透明度

拓展自然保護(hù)區(qū)的管理主體，管理部門要提高管理活動(dòng)的公開度與透明度，在國家政策允許的范圍內(nèi)，盡量讓共同開發(fā)管理的合作伙伴了解更多的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)細(xì)節(jié)，了解自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際資源情況，提高不同管理主體對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的認(rèn)同。這個(gè)過程中，保護(hù)區(qū)的政府機(jī)構(gòu)也要強(qiáng)調(diào)自身的行政屬性，尤其是在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過程中，加強(qiáng)對(duì)非法占有保護(hù)區(qū)資源、非法從事自然資源開發(fā)、非法進(jìn)行自然資源倒買倒賣等活動(dòng)的打擊力度，加強(qiáng)對(duì)可持續(xù)政策執(zhí)行過程的監(jiān)督。此外，保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)營(yíng)收創(chuàng)收活動(dòng)的規(guī)范性監(jiān)督與管理，整合自然保護(hù)區(qū)的利益與周邊社區(qū)的利益，提高公眾對(duì)自然保護(hù)區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的滿意程度。

3.2.2 提高管理過程中的群眾參與

拓展自然保護(hù)區(qū)的管理主體，保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)還要提高管理過程中的群眾參與度，提高民眾參與自然保護(hù)區(qū)管理的自發(fā)性。保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)可以采用生物圈保護(hù)區(qū)的功能劃分方法，拓展保護(hù)區(qū)的保護(hù)活動(dòng)范圍，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性問題，減少資源保護(hù)過程中的民間阻力，提高公眾對(duì)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)工作的理解。保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)還可以將開發(fā)與經(jīng)營(yíng)的利益與共同管理的主體共享，通過經(jīng)濟(jì)手段將保護(hù)區(qū)的利益與周邊社區(qū)的利益緊密結(jié)合在一起，使民眾明白保護(hù)自然環(huán)境資源就是保護(hù)自身權(quán)益，通過經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段和精神激勵(lì)手段提高社區(qū)民眾的主人翁意識(shí)。

3.3 優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的資源配置

3.3.1 協(xié)商自然保護(hù)區(qū)的資源管理法規(guī)

優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的資源配置，保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)要建立公平協(xié)商制度，保障當(dāng)?shù)厝罕娭С终男姓Q策，并參與到政策執(zhí)行的過程中來。一方面，保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)活動(dòng)要獲得周邊地區(qū)居民的授權(quán)，提高經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的合法性，并充分吸納民眾的觀點(diǎn)和意見，提高保護(hù)性開發(fā)政策指定的民主性與科學(xué)性。另一方面，機(jī)構(gòu)要設(shè)置一定的政策管理緩沖地帶，協(xié)調(diào)好保護(hù)區(qū)、民眾、政府主管部門、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系，在制度上與政策上擴(kuò)大民眾的知情權(quán)與參與權(quán)，提高管理的可持續(xù)性。

3.3.2 優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的資源利用方式

優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的資源配置，保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)要聯(lián)合政府管理部門，處理好自然保護(hù)區(qū)的土地權(quán)屬問題，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，避免單一采用行政手段進(jìn)行管理而造成安置資金與安置地的管理問題。在新的自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)與管理過程中，保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)要做好資源調(diào)查與整合工作，適當(dāng)安排當(dāng)?shù)鼐用裨诒Ｗo(hù)區(qū)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中就業(yè)，解決社區(qū)人民的生存問題，降低管理過程中的阻力。在土地資源開發(fā)與利用中，更多考慮人的生存與人的發(fā)展，協(xié)調(diào)好保護(hù)區(qū)的整體利益與局部利益的關(guān)系。

3.3.3 做好自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境管理工作

優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的資源配置，保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)要始終堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，將生態(tài)建設(shè)放在管理工作的重要位置。尤其是保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游資源開發(fā)，要始終堅(jiān)持生態(tài)性原則，利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)與通信技術(shù)，做好保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免短時(shí)間涌入過多游客對(duì)保護(hù)區(qū)的資源造成負(fù)面影響。加強(qiáng)生態(tài)宣傳，提高游客的公民意識(shí)、道德意識(shí)與環(huán)境保護(hù)意識(shí)，開展“開放式、參與式、適應(yīng)式”的現(xiàn)代化資源管理，提高保護(hù)區(qū)管理政策的可持續(xù)性。

4 結(jié)論

自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)管理政策，要適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)約束與經(jīng)濟(jì)控制。研究自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)管理政策，有助于政府部門從發(fā)展的角度看待目前自然保護(hù)區(qū)發(fā)展中的不足，改革管理方式，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式。因而，管理人員要轉(zhuǎn)變管理與經(jīng)營(yíng)意識(shí)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)理論學(xué)習(xí)，并在管理與經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中探索提高自然保護(hù)區(qū)發(fā)展可持續(xù)性的方式。

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（責(zé)任編輯：劉昀）