羅燕

“幸福的人都是相似的，不幸的人各有各的不幸。”面臨不幸時(shí)，最需要的是有人伸出援助之手。多年來(lái)，社會(huì)救助承擔(dān)著這一功能。

2014年，《社會(huì)救助暫行辦法》頒布實(shí)施，我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。黨的十九大報(bào)告提出，要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，這為我國(guó)未來(lái)社會(huì)救助體系建設(shè)指明了方向。

2019年3月舉行的全國(guó)人代會(huì)上，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃以全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告“附件”形式公布。立法規(guī)劃顯示，社會(huì)救助法被列為“第一類項(xiàng)目”，成為69件“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”之一。

救助制度不斷完善

“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，改革發(fā)展成果更多更公平惠及人民群眾?！薄拔覀円M力為群眾救急解困、雪中送炭，基本民生的底線要堅(jiān)決兜牢?！?/p>

2019年3月5日十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議開幕會(huì)上，李克強(qiáng)總理所作的《政府工作報(bào)告》擲地有聲。

民政部社會(huì)救助司副司長(zhǎng)蔣瑋將《社會(huì)救助暫行辦法》形容為社會(huì)救助的“屋頂”。

在暫行辦法頒布實(shí)施以前，各項(xiàng)救助制度都是單獨(dú)建立，由不同的管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施，如同一個(gè)房屋，四梁八柱已經(jīng)搭建起來(lái)了，如果沒有屋頂，就不能稱其為一個(gè)房屋，而暫行辦法就是這個(gè)屋頂，構(gòu)建了涵蓋基本生活、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面的“8+1”制度體系。

更重要的是，近5年來(lái)，民政部門圍繞貫徹落實(shí)暫行辦法，不斷地完善制度、創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)這些惠及困難群眾的政策落地見效。暫行辦法頒布之后，幾項(xiàng)重大制度相繼出臺(tái)。

2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》?！霸谖覀儑?guó)家，所有人、所有家庭在遭遇困難時(shí)，都應(yīng)該有一個(gè)制度去覆蓋。面對(duì)流動(dòng)人口數(shù)量日益增長(zhǎng)的情況，社會(huì)救助戶籍地申請(qǐng)的規(guī)定已經(jīng)嚴(yán)重影響了他們受助需求的滿足，這就是建立臨時(shí)救助制度的初衷。”蔣瑋說(shuō)，通過臨時(shí)救助制度補(bǔ)短板、填空白，發(fā)揮兜底作用，使社會(huì)救助體系這張安全網(wǎng)更加密實(shí)、牢固。

醫(yī)療救助制度在2015年得到進(jìn)一步完善。國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等5部門關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度、全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見，圍繞提高制度的可及性和救助靶向性，逐步擴(kuò)大醫(yī)療救助對(duì)象范圍，將醫(yī)療救助對(duì)象由以前的低保對(duì)象、特困人員，拓展到低收入家庭中的老年人、殘疾人、未成年人和重病患者，以及因病致貧家庭中的重病患者。

“開展分層分類救助，突出救助重點(diǎn)，將有限的救助資源更多用于最困難的群眾?！笔Y瑋介紹。

2016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)健全特困人員救助供養(yǎng)制度的文件，將傳統(tǒng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市“三無(wú)”人員救濟(jì)制度統(tǒng)一起來(lái)，解決沒有勞動(dòng)能力，沒有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，沒有法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人、扶養(yǎng)人，或者法定義務(wù)人沒有履行義務(wù)能力的那部分群眾的基本生活保障問題，也就是我們平時(shí)說(shuō)的鰥寡孤獨(dú)人群。這項(xiàng)制度包括了兩個(gè)方面：一方面保障好他們的基本生活，另一方面給他們提供供養(yǎng)服務(wù)，有集中供養(yǎng)意愿的，由政府舉辦的敬老院等機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)。

此外，2016年以來(lái)，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，民政部還聯(lián)合有關(guān)部門出臺(tái)了做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接、在脫貧攻堅(jiān)3年行動(dòng)中切實(shí)做好社會(huì)救助兜底保障工作等方面的政策文件，通過社會(huì)救助政策的完善和落實(shí)，發(fā)揮兜底保障作用，助力脫貧攻堅(jiān)。

更讓民眾期待的是，社會(huì)救助法已被列入全國(guó)人大一類立法計(jì)劃?！拔覀冋跁?huì)同和配合有關(guān)方面積極推動(dòng)，按照計(jì)劃，2020年可望出臺(tái)。”蔣瑋說(shuō)。

救急難，解民憂

家住北京的低保人員尤毅沒想到自己一個(gè)電話能得到那么多救助。

他因?yàn)橐馔鉄齻≡?，全身燒傷面積達(dá)25%，卻無(wú)力支付住院押金11萬(wàn)元。絕望之際，他嘗試打了一個(gè)電話到其所在街道民政科求助。

情況緊急，街道先后3次借他8萬(wàn)多元，解決了他部分住院醫(yī)療費(fèi)。之后又積極尋求各方面救助資源，并按有關(guān)政策向區(qū)民政局申請(qǐng)各項(xiàng)救助。經(jīng)過各方面共同努力，尤毅順利入院并及時(shí)接受治療。

這是近年來(lái)千萬(wàn)個(gè)“救急難”事例中的一個(gè)。在解燃眉之急方面，社會(huì)救助發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。2014年，民政部、財(cái)政部部署在全國(guó)開展了“救急難”綜合試點(diǎn)，在社會(huì)救助機(jī)制方面進(jìn)行探索創(chuàng)新。

“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”就是其中重要一項(xiàng)?！叭罕妬?lái)申請(qǐng)社會(huì)救助，工作人員在窗口受理，這是以前傳統(tǒng)的做法。建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，就是秉持積極救助的理念，對(duì)那些無(wú)民事行為能力或者無(wú)法自主申請(qǐng)救助的群眾，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，由工作人員主動(dòng)幫助申請(qǐng)，幫助落實(shí)。”蔣瑋說(shuō)。

比如在黑龍江省，建立了由公交車司機(jī)、環(huán)衛(wèi)工人、城管、村（居）干部、基層派出所干警、巡警、救助管理站工作人員等組成的7支隊(duì)伍，發(fā)揮他們的職業(yè)特點(diǎn)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)救助對(duì)象。

另一個(gè)重要機(jī)制是“一門受理、協(xié)同辦理”，老百姓申請(qǐng)救助時(shí)，不論是生活方面的，還是醫(yī)療、教育、住房等方面的，無(wú)需再多個(gè)部門來(lái)回跑，只要進(jìn)一個(gè)門申請(qǐng)，其申請(qǐng)通過后臺(tái)部門間的轉(zhuǎn)辦、協(xié)辦，就能得到及時(shí)回應(yīng)，真正做到“求助有門、受助及時(shí)”。

“進(jìn)一家門、解所有難”，正成為很多地方民政部門的改革目標(biāo)。四川省達(dá)州市達(dá)川區(qū)民政局引入“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)救助”，將民政、司法、教育等12個(gè)救助部門、39個(gè)救助事項(xiàng)整體聯(lián)動(dòng)運(yùn)行，搭建起社會(huì)救助大平臺(tái)。

打造精準(zhǔn)救助服務(wù)體系

如何讓社會(huì)救助資金花在真正有需要的困難家庭上？同時(shí)，如何堵住漏洞，避免搭便車和養(yǎng)懶漢現(xiàn)象？精準(zhǔn)識(shí)別救助對(duì)象成為關(guān)鍵。

“社會(huì)救助應(yīng)該有兩個(gè)標(biāo)簽，一個(gè)標(biāo)簽是兜底，一個(gè)標(biāo)簽是困難群眾。對(duì)于申請(qǐng)救助的人，要看家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況，還要看家庭重大生活支出情況。”蔣瑋表示。

但即便是一家一戶地入戶調(diào)查，很多信息也是了解不到的。近些年，民政部大力推進(jìn)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)，在民政部部本級(jí)建立了低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心，省、市、縣居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)構(gòu)也相繼建立。

一些地方先行先試。山東省濟(jì)寧市金鄉(xiāng)縣民政局設(shè)計(jì)開發(fā)了救助家庭困難指數(shù)評(píng)估系統(tǒng)，完善了低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)，為精準(zhǔn)救助提供支持。在救助家庭困難指數(shù)評(píng)估系統(tǒng)中，家庭基本信息按照戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)三大類，分別設(shè)計(jì)了35個(gè)小項(xiàng)，力求全面反映家庭經(jīng)濟(jì)狀況。同時(shí)，系統(tǒng)能夠?qū)戎鷮?duì)象家庭困難指數(shù)進(jìn)行自動(dòng)排序，始終將最困難的放在最前面，為開展其他救助提供依據(jù)和支持。

浙江省杭州市西湖區(qū)民政局通過政府購(gòu)買第三方服務(wù)，在全區(qū)范圍內(nèi)開展社會(huì)救助申請(qǐng)對(duì)象的家境調(diào)查服務(wù)工作，取得了明顯成效。

在蔣瑋看來(lái)，雖然家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制因?yàn)樾畔⒌膶蛹?jí)、連接的部門等，還做不到完全準(zhǔn)確，但是這個(gè)機(jī)制建立之后，救助對(duì)象認(rèn)定的精準(zhǔn)度大大提高了。

更讓她高興的是，機(jī)制建立之后所產(chǎn)生的威懾作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它的識(shí)別作用，促進(jìn)了救助申領(lǐng)過程中誠(chéng)信意識(shí)的建立。

形成救助合力

每一個(gè)困難家庭的情況都不一樣，需要的救助方式也不一樣。對(duì)有的困難家庭，單一的救助，或者簡(jiǎn)單的發(fā)錢、發(fā)物，不能解決問題，需要綜合救助，需要救助服務(wù)。

救助政策的碎片化現(xiàn)象在很多地方依然存在，部門各自為政，政策目標(biāo)、對(duì)象范圍、標(biāo)準(zhǔn)水平、工作推進(jìn)、評(píng)估考核都是各自在做，沒有一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)近年在逐步加強(qiáng)。全國(guó)社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議制度于2013年建立，目前已經(jīng)包括公安部、教育部等26個(gè)部門。2017年以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，民政部指導(dǎo)全國(guó)在縣一級(jí)建立困難群眾基本生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制，著力推動(dòng)形成救助合力。

政府部門的大包大攬也是社會(huì)救助中的弊端。事實(shí)上，救助資源不足、基層力量薄弱已經(jīng)成為制約新時(shí)期社會(huì)救助發(fā)展的“瓶頸”，亟須社會(huì)力量的大力參與。

“一方有難，八方支援?！痹谑Y瑋心中，這才是更理想的救助模式，也是一種美好的社會(huì)風(fēng)尚。她認(rèn)為，社會(huì)救助需要多元主體介入，而不是政府單打獨(dú)斗。

浙江溫州在這方面進(jìn)行了積極探索。溫州市民政局用政府安排的財(cái)政資金“撬動(dòng)”社會(huì)捐贈(zèng)資金，通過單獨(dú)列支“救急難”資金、安排福彩公益金、整合扶貧資金、引導(dǎo)社會(huì)慈善捐贈(zèng)資金等方式，以“政府出資一部分、民間慈善一部分和社會(huì)籌集一部分”的方式，全市籌集3893萬(wàn)元建立了11個(gè)縣級(jí)“救急難”基金（基金會(huì)）和一個(gè)市級(jí)“救急難”基金。

溫州還實(shí)施了“愛心驛站”項(xiàng)目，完善社會(huì)力量參與救助機(jī)制。在社區(qū)和村（居）建立“愛心驛站”，目前全市共建有愛心驛站155家。依托愛心驛站，打通了政府與社會(huì)的信息交流和溝通渠道。

另外，溫州還開展了“社工介入”項(xiàng)目，完善多元救助幫扶機(jī)制，為困難對(duì)象提供“社工介入”事前干預(yù)服務(wù)、事中介入幫扶和事后追蹤問效機(jī)制。

2018年，全國(guó)35個(gè)區(qū)縣開展了社會(huì)救助綜合改革試點(diǎn)，在總結(jié)這些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，今年，民政部將形成社會(huì)救助綜合改革方案。

在改革創(chuàng)新的道路上，社會(huì)救助仍然任重而道遠(yuǎn)。