葉旭通

文明和諧，是現(xiàn)代城市不可或缺的優(yōu)秀品質(zhì)，良法善治，是促進城市文明的重要保障。追求城市文明新高度，金華從未停歇。如何為文明創(chuàng)建提供立法引領和保障，金華市人大一直在追尋、探索和實踐。

2019年3月20日，中央文明辦公布第六屆全國文明城市提名城市中的141個地級以上城市、城區(qū)2018年度測評結(jié)果，金華市以96.47分在113個地級提名城市中名列第一。佳績的取得，凝聚著全市廣大干部群眾的心血汗水，也飽含著地方立法孜孜以求的堅定步伐。

法者，治之端也。在2018年這場關于城市文明的大考中，地方立法工作緊鑼密鼓地開展，從研究制定《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》，到審議出臺《金華市文明行為促進條例》《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，金華地方立法“三部曲”不斷為創(chuàng)建全國文明城市賦能加分。

答好法治考題，護航文明創(chuàng)建

習近平總書記指出，全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪。進入新時代，如何在法治下推進改革、在改革中完善法治？對于立法機關來說，立法不是被動地適應改革，而是積極主動地推動改革。通過立法的引領作用，使改革在法治軌道上順利推進。

自2015年7月金華市成為浙江省首批獲得地方立法權(quán)的設區(qū)的市以來，推進五水共治、促進垃圾分類、規(guī)范市容環(huán)境，地方立法工作推動城市發(fā)展的足跡清晰可見。去年初，金華市委發(fā)出創(chuàng)建全國文明城市的動員令后，對照市文明創(chuàng)建中存在的薄弱環(huán)節(jié)，“文明行為促進立法”成為擺在立法機關面前的一道亟須回應的法治考題。

黨委有要求，人大有行動;群眾有呼聲，人大有回應。“實現(xiàn)良法善治，關鍵在于圍繞中心工作和改革發(fā)展實際需要開展立法。”金華市人大常委會主任黃錦朝多次要求，人大要始終堅持在黨委領導下開展地方立法工作，把對黨負責與對人民負責有機統(tǒng)一起來，始終服從和服務于改革發(fā)展大局，全面貫徹黨的路線方針政策，全面落實黨委重大決策部署，善于將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為全市人民的共同意志，為貫徹落實黨委決策部署提供民意和法制保障。

帶著這些思考，地方立法機關深入基層，問計于民，把脈尋方，一場場關于城市文明的立法調(diào)研相繼展開。

諸多“第一”，擦亮文明底色

能否體現(xiàn)地方特色、回應群眾期盼是衡量地方性法規(guī)質(zhì)量高低的重要標準，也是檢驗地方立法能力水平的試金石。

據(jù)金華市人大常委會法工委負責人介紹，《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》《金華市文明行為促進條例》和《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，這三部與城市文明息息相關的地方性法規(guī)的起草審議過程均充滿了觀點交鋒和智慧碰撞。條款形成過程反復征求了方方面面的意見，聽取了廣大代表委員、專家學者、干部群眾的建議，一次次修改完善，字斟句酌，幾易其稿。思想，在一次次碰撞中得到升華;草案，在一次次修改中成熟完善。

在文明城市創(chuàng)建過程中，無序養(yǎng)犬問題引發(fā)了群眾強烈反響?！督鹑A市養(yǎng)犬管理規(guī)定》作為浙江省設區(qū)的市第一部犬類管理的地方性法規(guī)，在對犬類嚴管的同時，體現(xiàn)了養(yǎng)犬人權(quán)利和公共利益并重的原則。比如，規(guī)定“每一戶籍和固定居住場所內(nèi)限養(yǎng)一只狗”“在重點管理區(qū)域帶狗外出，應當為狗佩戴犬牌，遛狗必須牽狗繩”等，并設置了相應處罰條款，為文明城市創(chuàng)建，解決狗患問題提供了法制保障。同時，為方便養(yǎng)犬人辦理登記手續(xù)，對照“最多跑一次”要求，規(guī)定“養(yǎng)犬登記辦理和延續(xù)登記辦理必須當場作出決定”等。

據(jù)介紹，《金華市文明行為促進條例》是在創(chuàng)建全國文明城市的背景下，加速誕生的。通常來說，立法項目列為市人大常委會初審項目，要先經(jīng)歷調(diào)研項目和預備項目兩個階段，由相關部門先行開展廣泛的調(diào)研、起草、論證等步驟，再根據(jù)法規(guī)草案的成熟情況決定是否列入初審項目?！督鹑A市文明行為促進條例》一開始就作為預備項目列入市人大常委會2018年立法計劃，在去年初市委發(fā)出創(chuàng)建全國文明城市動員令后，市人大常委會馬上行動，將《金華市文明行為促進條例（草案）》上升為初審項目，并加快起草和審議的步伐。在充分調(diào)研征求意見的基礎上，為進一步提高《金華市文明行為促進條例》的立法質(zhì)量和社會知曉度，營造創(chuàng)建全國文明城市的良好氛圍，市人大常委會決定將《金華市文明行為促進條例》提請市人代會審議。在市七屆人大四次會議期間，全體人大代表對條例草案進行了認真審議，提出了許多真知灼見。經(jīng)修改完善后，條例最終獲得全票通過，成為金華市首部由人代會制定的法規(guī)，也是省內(nèi)第一部由人代會全票審議通過的文明行為促進地方性法規(guī)。

科學、民主立法就得要不怕矛盾，不怕麻煩。據(jù)悉，《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》涉及多個部門，市人大法制委員會結(jié)合市委大調(diào)研活動，在充分調(diào)研的基礎上自主起草了法規(guī)草案。作為金華市第一部由市人大法制委員會自主起草的地方性法規(guī)，最關鍵和最困難的就是厘清城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理中，哪些屬于上位法已有規(guī)定但執(zhí)法不到位，哪些是上位法缺失造成的問題。為確保立法的科學性、民主性，市人大法制委員會在市、縣兩級共召開座談會18個，500余人次參加了調(diào)研和話題討論，針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的387個問題，市人大常委會法工委認真梳理有關文件，然后進行匯總、歸類、論證，理清需要立法解決的問題，從草擬稿到表決稿又經(jīng)歷了12輪次的逐條逐字修改完善。

“三部地方性法規(guī)有機融合，又互為補充，為全國文明城市創(chuàng)建工作提供了堅強的法制保障。能在短時間內(nèi)高質(zhì)高效完成，充分體現(xiàn)了立法機關圍繞中心、履職盡責的態(tài)度?！眳⑴c了立法相關工作的金華市律師協(xié)會會長陳雄武說。

凝聚法治合力，提升文明高度

如果說，國家立法是基于“普遍性”立法視角，關注更多的是共性問題，那么地方立法的一個重要功能就是對“上位法”一些相對抽象和籠統(tǒng)的規(guī)定進行細化和補充，更多體現(xiàn)地方個性問題。

近年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和文明城市創(chuàng)建工作的深入推進，全市城鄉(xiāng)環(huán)境面貌、社會公共秩序有了明顯改善，市民文明素養(yǎng)和道德水平有了顯著提升，但是不文明行為和現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，有些還較為普遍和突出。

2018年，金華市文明辦在全市范圍內(nèi)開展了一次立法問卷調(diào)查，其中亂扔煙頭、亂貼亂畫、亂發(fā)小廣告、亂堆放、亂搭建、隨地吐痰、公共場所吸煙、駕駛機動車不禮讓行人、不文明飼養(yǎng)寵物等現(xiàn)象列入“金華市民最討厭的十大不文明行為”，這些不文明行為和現(xiàn)象，不僅影響了周邊人的生活，也影響了城市形象。

“金華文明立法三部曲通過弘揚文明行為，懲戒不文明行為，引導市民提高文明素養(yǎng)，進一步鞏固文明創(chuàng)建成果，使文明創(chuàng)建工作從常態(tài)化邁向法治化軌道，是創(chuàng)建全國文明城市的題中之義?！笔腥舜蠓ㄖ莆撠熑吮硎?，在地方性法規(guī)制定過程中，各方意見分歧較多，有的甚至截然相反。市人大制定地方性法規(guī)，不是走過場，更不是一言堂，而是在充分聽取吸取各方意見后作出的規(guī)定。因此，地方性法規(guī)的制定過程同時也是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，使得地方性法規(guī)更接地氣，更利于貫徹實施。

為了分層次有針對性地調(diào)動社會相關群體參與地方立法工作，市人大常委會通過建立立法咨詢委員會、立法專家?guī)臁⒘⒎ㄑ芯吭旱妊芯孔稍儥C構(gòu)，組織開展立法研討會、立法論證會，積極為其參與地方立法工作搭建平臺，努力發(fā)揮專家們的才與智。此外，市人大常委會還充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，建立地方立法民主協(xié)商機制。

從已經(jīng)施行的《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》來看，各縣（市、區(qū)）政府切實加強了對犬類管理工作的領導，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）強化了屬地責任，充分發(fā)揮社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等基層組織作用，有序開展了文明養(yǎng)犬宣傳和自治管理等各項工作，各責任部門特別是行政執(zhí)法、公安、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門主動靠前、依法履職、密切配合、聯(lián)合執(zhí)法，初步形成齊抓共管、綜合施策的良好局面，起到以地方性法規(guī)規(guī)范養(yǎng)犬行為的治理效果。隨著今年5月1日起，《金華市文明行為促進條例》和《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》的正式實施，這種凝聚合力、同向發(fā)力的良好氛圍必將進一步激發(fā)。

法律的生命在于實施。依法開展執(zhí)法檢查是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職能。根據(jù)安排，今年市人大常委會將三部地方性法規(guī)的貫徹執(zhí)行工作作為重點監(jiān)督課題，目的就是要用好人大職權(quán)，使三部地方性法規(guī)真正從“紙上”落到“地上”，為金華城市文明建設和發(fā)展提供法制引領和保障。