格桑卓瑪

(中國藏學(xué)研究中心社會經(jīng)濟(jì)所，北京100102)

1959年民主改革以來的60年，西藏處于歷史上經(jīng)濟(jì)增長最快、貧困人口下降最迅速、人民生活改善最為明顯的發(fā)展時期。西藏發(fā)展進(jìn)步的重要?dú)v程中都有反貧困實(shí)踐的印記，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了巨大的成就。反貧困作為共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的一種主要方式，對改觀西藏貧困狀態(tài)尤其改善廣大農(nóng)牧民的生活質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施和即將結(jié)束絕對貧困狀況的現(xiàn)實(shí)需要在歷史的回溯中，為西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施汲取了經(jīng)驗(yàn)和力量。

一、西藏貧困狀況

(一)西藏貧困人口構(gòu)成與分布

西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后不僅體現(xiàn)在國民生產(chǎn)總值一直處在全國末位，人均收入雖然近十幾年一直保持較高的增速，但在相對低的基數(shù)條件下西藏收入水平特別是農(nóng)村居民的收入水平仍處于低位徘徊。西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民整體偏低的收入水平，尤其是農(nóng)牧區(qū)普遍的貧困和深度貧困地區(qū)的發(fā)展差距上。

貧困戶的界定是由政府扶貧機(jī)構(gòu)依據(jù)國家貧困線收入數(shù)據(jù)衡量的。改革開放以來，我國采用過3個貧困標(biāo)準(zhǔn)：1984年不變價(jià)農(nóng)村居民人均純收入200元、2000年不變價(jià)人均年收入865元和2010年不變價(jià)農(nóng)民年人均純收入2300元。以2010年不變價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，2015年全國貧困線為年人均純收入2855元。在西藏，家庭年人均純收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)但有勞動力的農(nóng)戶屬于一般貧困戶。根據(jù)表1，2015年一般貧困戶占西藏貧困戶總數(shù)的52.18%。各地市都有一定數(shù)量的貧困戶，貧困發(fā)生率高。沒有勞動力和收入來源的家庭，如果其人均收入低于該地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)，將被國家民政系統(tǒng)納入低保救助范圍。當(dāng)?shù)捅粝硎車揖戎笫杖肴缘陀谪毨ёR別標(biāo)準(zhǔn)時被界定為低保貧困戶。居住于深山峽谷的昌都農(nóng)牧民和高寒草原的那曲農(nóng)牧民，由于自然環(huán)境的惡劣而成為低保貧困戶的人數(shù)最多。沒有勞動能力、沒有生活來源，也沒有人贍養(yǎng)照顧的五保戶貧困戶所占比例極少。

根據(jù)表1可見，截至2015年底，西藏共有農(nóng)牧區(qū)建檔立卡貧困戶148695戶，588711人(未納入建檔立卡低保戶8408人)，占農(nóng)牧區(qū)總?cè)丝诘?5.2%。經(jīng)過一年的反貧困實(shí)踐，2016年西藏貧困人口減少14.7萬人。2017年貧困人口再減少了15萬。過去五年，西藏貧困發(fā)生率由32.33%下降到12.4%，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國4.5%的平均水平。隨著西藏脫貧進(jìn)程的推進(jìn)，貧困面縮小并集中到最難以攻克的深度貧困地區(qū)。2017年底這些深度貧困區(qū)域集中在44個縣，315個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2440個村，分別占西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居總數(shù)的45.3%、44.6%[注]參見國務(wù)院新聞辦“西藏舉行解讀《2018年自治區(qū)政府工作報(bào)告》發(fā)布會(第三場)”。http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/xizang/Document/1618414/1618414.htm。。這些貧困人口中的75.2%集中在日喀則、昌都、那曲三地市。這三個地市地理位置偏遠(yuǎn)，自然條件惡劣，致貧因素多重疊加，成為近年重點(diǎn)攻克的貧困堡壘。

表1:西藏自治區(qū)貧困人口構(gòu)成表(2015年)[1]

2013年國家實(shí)施精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，第一個環(huán)節(jié)就是識別精準(zhǔn)。通過大規(guī)模的識別篩查，為貧困人口建檔立卡，對當(dāng)前貧困人口總體狀況和致貧因素全面摸底。西藏也對本地的貧困現(xiàn)狀有了全面系統(tǒng)的認(rèn)識，并對七地市貧困問題進(jìn)行梳理，劃分出五類貧困區(qū)：地方病高發(fā)貧困區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)貧困區(qū)、深山峽谷貧困區(qū)、高寒純牧貧困區(qū)、邊境特殊貧困區(qū)。西藏位于青藏高原核心地區(qū)，自然災(zāi)害致貧面積最大，涉及西藏93.2%的縣，90.4%貧困人口是由于因?yàn)?zāi)致貧。地理環(huán)境和生活條件造成西藏72%的縣因?yàn)榈馊狈Σ　⒌胤叫苑卸?、大骨?jié)病等地方病高發(fā)致貧，危及55%的貧困人口。地方病高發(fā)直接導(dǎo)致西藏人力資本質(zhì)量低，脫貧難度大。此外，36.14%的貧困人口生活在昌都市、林芝市、那曲市的深山峽谷中，自然地理?xiàng)l件制約了交通與信息的暢通、人口聚集度高引發(fā)人地矛盾。22.24%的貧困人口分散地居住在高寒純牧區(qū)，自然條件嚴(yán)酷，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，勞動力技能缺乏，公共服務(wù)水平低。21個縣約10.7萬貧困人口居住在西藏漫長的邊境線上，占西藏貧困人口總數(shù)的15.80%[1]。這一地域不僅存在偏遠(yuǎn)閉塞的問題，資源開發(fā)及開放條件受限，維穩(wěn)固邊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)多重重任疊加，脫貧難度加劇。

(二)西藏貧困成因

1.地理環(huán)境約束

從致貧因素來看，與全國其他省區(qū)最明顯的區(qū)別是西藏的地理環(huán)境。除平均4000米以上的高海拔之外，復(fù)雜氣候條件下的干旱、霜凍、雪災(zāi)、冰雹、大風(fēng)、強(qiáng)降溫等頻發(fā)的災(zāi)害性天氣也使得西藏成為我國西部遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重和發(fā)生率最高的地區(qū)之一。同時，海拔高、氣溫低、空氣稀薄、現(xiàn)代冰川、永久凍土和積雪無疑影響著高原人類的經(jīng)濟(jì)社會活動。西藏農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式一般以種植業(yè)和畜牧業(yè)為主，對土地和草地的依賴性極強(qiáng)，生產(chǎn)活動難以擺脫自然因素的影響和制約。1986年對全國貧困地區(qū)分類時，西藏被界定為“青藏高原貧困類型”，其特點(diǎn)是“大部分地區(qū)自然條件惡劣，缺乏生產(chǎn)和生活條件”[2]。

2.基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的制約

區(qū)域面積廣大的西藏人口居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本高昂，因此長期以來這些成為西藏發(fā)展的短板。特殊的地理環(huán)境加劇了西藏補(bǔ)上這些短板的難度，許多偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)交通通訊還無法實(shí)現(xiàn)暢達(dá)，有些貧困地區(qū)鄉(xiāng)村公路通達(dá)率低，缺

橋少涵，硬質(zhì)路面更少?；A(chǔ)設(shè)施條件形成的交易費(fèi)用約束也是一個制約減貧、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。

部分農(nóng)村貧困家庭存在人畜飲水、生活用能等方面的困難。如安全飲水問題，近年來，國家投入大量資金，逐步改善了農(nóng)牧區(qū)飲水條件，飲水困難人口有了大幅度下降，但由于居住分散、投入有限、水源不穩(wěn)定等各種原因，仍有一些群眾的飲水安全有待解決。

3.資源開發(fā)制約

西藏自然資源如礦藏、地?zé)?、水力、森林等富集，同時旅游資源如原生態(tài)的自然環(huán)境、歷史悠久的物質(zhì)和非物質(zhì)遺產(chǎn)、人文景觀豐裕。然而這些資源優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的原因在于資源開發(fā)成本高，制約因素多，例如現(xiàn)代文化與科技水平、人才隊(duì)伍，生產(chǎn)經(jīng)營能力、區(qū)域產(chǎn)業(yè)積聚程度、市場容量以及人們的觀念等。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展約束

2003年前，西藏第一、三產(chǎn)業(yè)比重高但是發(fā)展水平不高，第二產(chǎn)業(yè)比重小。2003年之后，第二產(chǎn)業(yè)增加值首次超過第一產(chǎn)業(yè)，三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值形成“三二一”結(jié)構(gòu)，而就業(yè)結(jié)構(gòu)依然是“L”型。2015年的就業(yè)結(jié)構(gòu)為 41.2%：13.3%：45.5%。產(chǎn)值比重逐漸降低的農(nóng)牧業(yè)還是從業(yè)人員最多的產(chǎn)業(yè)。冗積于第一產(chǎn)業(yè)的廣大農(nóng)牧民勞動生產(chǎn)率普遍較低，容易陷入貧困。總體來看，西藏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈條短。雖然第三產(chǎn)業(yè)比重在上升，其中服務(wù)業(yè)所占比例高，但偏重于為生活服務(wù)，不能為特色產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)其價(jià)值提供良好的服務(wù)[3]。西藏農(nóng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不合理，種植業(yè)、畜牧業(yè)依然是西藏第一產(chǎn)業(yè)中的支柱產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重滯后。同時，重農(nóng)牧、輕工商的陳舊觀念給商品生產(chǎn)和商品交換設(shè)置了一種無形的障礙。1978年種植業(yè)和牧業(yè)在農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值中所占的比重高達(dá)99%，雖然呈現(xiàn)出下降趨勢，但2007年這一比值略有下降，為88%，2017年依然高達(dá)97.8%。由此表明，西藏農(nóng)牧區(qū)貧困人口脫離原有的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)移到創(chuàng)收能力更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)的困難依然很多。

5.能力約束

勞動力人力資本不高是導(dǎo)致西藏農(nóng)村普遍貧困的一個重要原因。第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，西藏文盲人口為85.07萬人，文盲率為32.5%[注]參見中國人口信息網(wǎng)：《第五次人口普查公報(bào)——西藏》，http://www.cpirc.org.cn/rdzt/rd_wp_detail.asp?id=713。。第六次人口普查中西藏文盲率仍高達(dá)40.69%。一方面，文化素質(zhì)不高嚴(yán)重制約了農(nóng)村貧困地區(qū)人力資本的增強(qiáng)，使得貧困地區(qū)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)科技推廣、新產(chǎn)品引進(jìn)以及市場意識等方面明顯落后；另一方面，貧困地區(qū)因區(qū)位偏遠(yuǎn)、路況較差，醫(yī)療保健服務(wù)網(wǎng)絡(luò)少，醫(yī)療服務(wù)的可及性差。因西藏地方病高發(fā)，治愈難，因?yàn)?zāi)因病返貧率甚高，最低也在30%以上，而且往往表現(xiàn)為一種群體返貧的狀態(tài)[4]。目前西藏因病因殘致貧人口占深度貧困地區(qū)貧困人口總數(shù)的10%。西藏農(nóng)牧區(qū)群眾就醫(yī)半徑大，基層醫(yī)療技術(shù)有限的情況下就醫(yī)成本高。農(nóng)牧區(qū)就醫(yī)隱形支出較大，農(nóng)牧民就醫(yī)陪護(hù)中的各項(xiàng)費(fèi)用支出大。加之西藏農(nóng)牧民健康意識淡薄，身體素質(zhì)較差致使貧困地區(qū)人力資本質(zhì)量低，勞動效率提高難。

6.觀念性貧困

除了以上致貧的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)因素，歷史積累中的宗教文化，與社會發(fā)育緩慢導(dǎo)致的觀念禁錮也造成西藏農(nóng)牧民脫貧難的阻礙。如農(nóng)牧民的宗教信仰與地方性觀念所形成的“貧困文化”[5]，或多或少地影響了他們的經(jīng)濟(jì)動機(jī)及行為，從精神層面促成其貧困狀態(tài)的生成。由于人口政策在農(nóng)牧區(qū)比較寬松，在農(nóng)牧區(qū)部分農(nóng)牧戶撫養(yǎng)幾個甚至多個未成年子女，由此造成貧困地區(qū)“超生貧困”的現(xiàn)象。

二、西藏反貧困歷程

新中國成立以來，發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困是我國政府的重要職責(zé)。和平解放時期的西藏還處在封建農(nóng)奴制度下，社會生產(chǎn)延續(xù)舊的封建莊園制經(jīng)濟(jì)體制，積弱積貧。解放軍進(jìn)藏后逐步開展扶貧救濟(jì)工作。如，20世紀(jì)50年代初對拉薩市貧苦僧尼的布施。1954年江孜地區(qū)發(fā)生洪水災(zāi)害，中央立即撥80億元(人民幣舊幣)進(jìn)行救濟(jì)[6]537。

(一)西藏救濟(jì)式反貧困階段:民主改革到改革開放前

建國初期，我國的國民經(jīng)濟(jì)開始恢復(fù)和重建。當(dāng)時中國社會普遍處于貧困落后狀況，具體體現(xiàn)為物質(zhì)資料的極度匱乏，國家財(cái)政狀況困難。因此，20世紀(jì)70年代及之前我國處于救濟(jì)式反貧困階段。農(nóng)村土地革命、基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)和文教衛(wèi)等社會事業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村人口福利水平的提高，成為中國歷史上第一次大規(guī)模減貧行動。

剛獲得人身自由和生產(chǎn)資料的廣大群眾生活還依然困苦。自1959年民主改革開始，西藏非常重視扶貧濟(jì)貧，救濟(jì)救災(zāi)、免費(fèi)為群眾防疫治病。1960年通過訪貧問苦，調(diào)查摸底，由政府和農(nóng)協(xié)確定救濟(jì)對象，對日喀則、阿里、昌都三地之外的救濟(jì)對象發(fā)放救濟(jì)糧241205.5千克，救濟(jì)款65960元[7]399，并為貧苦農(nóng)牧民和手工業(yè)者提供貸款。當(dāng)年，對貧困的老、弱、病、殘僧尼和宗教界上層人士的生活政府也給予照顧。西藏自治區(qū)籌備委員會還向各地的貧苦民眾發(fā)放了5萬多件新式農(nóng)具，并組織開展農(nóng)田水利建設(shè)，這一年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得大豐收。1961年中國人民銀行西藏分行將250萬元的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和生活貸款發(fā)放西藏各地市。1962年籌委會以98萬貸款扶助13000多戶貧苦農(nóng)牧民，同時還向他們發(fā)放了282萬多斤的種子和口糧，幫助他們購買了1630多頭牲畜，下?lián)芰?00噸農(nóng)用鋼材[8]。1959年至1963年期間，國家雖然處于經(jīng)濟(jì)困難時期，仍投入了5000多萬元用于西藏的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，其中600多萬元為無息貸款，同時還給貧困戶發(fā)放種子和口糧。8萬多戶貧困農(nóng)牧戶得到低息生活貸款[6]555。這是民主改革后在中央的支持下西藏進(jìn)行的第一次有組織、大規(guī)模的扶貧濟(jì)貧工作。1959—1964年，西藏社會救濟(jì)款支出840萬元，先后救濟(jì)9萬多戶、30多萬人[7]342。

1965年西藏自治區(qū)成立后，反貧困工作主要內(nèi)容為救災(zāi)救濟(jì)。從西藏自治區(qū)成立到70年代末改革開放初期，自治區(qū)各級政府在中央的支持下進(jìn)行了大量的扶貧濟(jì)貧工作。但應(yīng)看到，由于受“文革”的影響，國家整體經(jīng)濟(jì)受到了巨大的影響，西藏本已有序開展的扶貧工作也受到干擾。

(二)扶貧和扶持優(yōu)撫的“雙扶”工作階段(1979—1995年)

中國的改革開放發(fā)軔于農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長、貧困人口數(shù)量急劇降低。包括西藏在內(nèi)的民族地區(qū)的開發(fā)式扶貧是20世紀(jì)中期全國開始大規(guī)模開發(fā)式扶貧時才開始的，改變了以往的救濟(jì)式扶貧模式。

1979年西藏開展國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整。同一年，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)在自治區(qū)、各地市、縣成立，開始開展以生活救濟(jì)為主體的扶貧工作。根據(jù)“第七次全國民政工作會議”精神，西藏進(jìn)行了農(nóng)牧區(qū)貧困狀況的大規(guī)模調(diào)查，統(tǒng)計(jì)出當(dāng)時西藏貧困戶達(dá)92478戶，貧困人口達(dá)到470308人，分別占全區(qū)農(nóng)牧民總戶數(shù)和總?cè)丝诘?1%和30.2%。其中，特困戶和特困人口分別為65888戶和320077人，占自治區(qū)農(nóng)牧民總戶數(shù)和總?cè)丝诘谋壤哌_(dá)22%和20.7%[注]資料來源：西藏自治區(qū)民政廳文件《17年扶貧扶優(yōu)工作的情況介紹》。?？梢姡?dāng)時西藏貧困面廣、貧困程度深，反貧困形勢嚴(yán)峻。掌握貧困人口情況后，西藏開始扶貧試點(diǎn)，并在普查基礎(chǔ)上把試點(diǎn)生產(chǎn)隊(duì)由819個推廣到4557個[7]425。

扶貧和扶持優(yōu)撫的“雙扶”工作在西藏有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地展開。這次的扶貧濟(jì)貧在規(guī)模上遠(yuǎn)超上一次，且在內(nèi)容和方法上也有所創(chuàng)新，所取得的成就也遠(yuǎn)超于第一次反貧困實(shí)踐。

20世紀(jì)80年代西藏開展農(nóng)牧區(qū)改革，推行生產(chǎn)責(zé)任制，確立“兩個長期不變”的政策，成為此階段農(nóng)村減緩貧困的主要推動力，農(nóng)牧區(qū)整體性貧困狀況為之有所改觀。1984年國務(wù)院把相對集中的貧困縣劃分為18個貧困片區(qū)[7]432，西藏是其中之一。1979年至1986年間95%以上的西藏鄉(xiāng)、村開展“雙扶”工作。1986年專門機(jī)構(gòu)成立，國家開始大規(guī)模扶貧開發(fā)計(jì)劃。當(dāng)時以1984年不變價(jià)制定的年人均收入200元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)一直沿用到2007年。國家還以上一年人均純收入150元為標(biāo)準(zhǔn)確定了331個國家級貧困縣，西藏卻沒有一個縣被劃定為貧困縣，導(dǎo)致這一階段西藏來自國家的扶貧政策支持和資金投入都很欠缺[9]。

根據(jù)全國貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，1987年西藏人均收入低于200元的貧困人口占21%，人均收入在200—300元的低收入人口占18%。在扶貧實(shí)踐中舊有的貧困線是全國的扶貧參考標(biāo)準(zhǔn)，此外各地根據(jù)發(fā)展水平和各自的財(cái)力確定自己的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。1990年西藏提出貧困劃分標(biāo)準(zhǔn)為：農(nóng)區(qū)人均收入200元(80不變價(jià))或人均占有糧食350公斤；牧區(qū)人均收入260元(80不變價(jià))或人均15只綿羊單位。按此標(biāo)準(zhǔn)，1991年全區(qū)農(nóng)村住戶中，人均收入低于200元的人口占8%，人均收入200—300元的占13%，即1987—1991年5年中，絕對貧困人口由37萬下降到15萬，低收入人口也由32萬降至24萬人[10]。

總體來看，這一時期西藏從扶貧救濟(jì)兩個渠道發(fā)力減貧。西藏“八五(1991—1995年)”扶貧規(guī)劃堅(jiān)持“兩個為主”，即以扶持生產(chǎn)、個體經(jīng)營為主；堅(jiān)持“四個結(jié)合”，即扶貧與救災(zāi)結(jié)合、扶貧與優(yōu)撫結(jié)合、物資資金的扶持與思想教育結(jié)合、扶貧資金的使用有償與無償相結(jié)合。期間，西藏扶持了100個鄉(xiāng)、2.5萬戶、12.5萬人。為了加大對扶貧工作的改革力度，西藏扶貧規(guī)劃確定了一系列扶貧到村到戶的措施：(1)“四定一簽”制度，即定扶持對象、定扶持項(xiàng)目、定資金、定效益和層層簽訂合同的扶貧措施，明確各級責(zé)任。(2)建檔立卡到戶。全面調(diào)查貧困戶情況，建立貧困戶檔案。(3)建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制。明確書記、縣長、鄉(xiāng)長一把手責(zé)任制，任期扶貧目標(biāo)責(zé)任制[11]。1994年中央第三次西藏工作座談會確定了對口援藏制度。這一年也是國家實(shí)施“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的啟動之年。此后，援藏制度的實(shí)行加快了西藏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了偏遠(yuǎn)縣市的整體反貧困環(huán)境。

盡管財(cái)力緊張，國家還是安排大量資金支持西藏的扶貧工作。在這一階段，西藏先后安排扶貧款1.06億元，重點(diǎn)扶持了22個縣、100個鄉(xiāng)、4557個村，共46萬余戶、220多萬人次。一億多斤糧食，95萬件(床)衣被，17萬多間住房，18000多頂帳篷，15萬多件生活用具發(fā)放到戶。除了大規(guī)模的濟(jì)貧、救助式扶貧外，民政部門還通過各種途徑扶持了養(yǎng)殖業(yè)4000多戶、種植業(yè)2000多戶、飲食服務(wù)業(yè)100多戶、個體商業(yè)6600多戶。為農(nóng)牧區(qū)的生產(chǎn)購置了生產(chǎn)工具7萬多件，各類牲畜100余萬頭(只)，飼料180多萬千克，化肥150多萬千克，汽車、拖拉機(jī)等農(nóng)用機(jī)械180多臺(輛)，利用“雙扶”回收資金興辦了救災(zāi)扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體168個。西藏在反貧困實(shí)踐中運(yùn)用了開發(fā)性扶貧的模式。

通過大規(guī)模濟(jì)貧、救助式扶貧和一定規(guī)模的生產(chǎn)性、開發(fā)式扶貧，西藏鄉(xiāng)村整體貧窮面貌發(fā)生改變。西藏的貧困率由原來的31%下降到1995年的23%，降低了8個百分點(diǎn)，貧困狀況得到了初步緩解。特困戶比例由原來的22%下降到1995年的6%，減少了16個百分點(diǎn)，被扶持的貧困戶中有7萬多戶、37萬多人生活明顯改善，1萬多戶、11萬多人擺脫貧困[注]參見西藏自治區(qū)民政廳文件《17年扶貧扶優(yōu)工作的情況介紹》。。

(三)反貧困制度探索和穩(wěn)步推進(jìn)階段(1995—2012年)

1994年，國家頒布《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》，并采取多重措施實(shí)施。1995年9月召開的全區(qū)扶貧開發(fā)工作會議明確了“九五”期間西藏扶貧工作的思路與攻堅(jiān)任務(wù)?！段鞑刈灾螀^(qū)扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》1996年2月1日正式出臺并開始實(shí)施。該計(jì)劃分析了西藏扶貧攻堅(jiān)工作的嚴(yán)峻形勢，即西藏全區(qū)共有18個貧困縣，占全區(qū)73個縣的24.6%，其中區(qū)定貧困縣13個，國定貧困縣5個。13個區(qū)定貧困縣有貧困戶3.6萬戶、20.5萬人，人均收入為436.41元。5個國定貧困縣共有貧困戶1.5萬戶，8.6萬人，人均純收入為342.23元。其次，該計(jì)劃明確了在2000年之前的4年內(nèi)的奮斗目標(biāo)與任務(wù)，即“緊緊圍繞解決溫飽問題，加大攻堅(jiān)力度，限期解決困難。西藏要在1999年全部解決脫貧問題，實(shí)現(xiàn)糧油肉食基本自給，多數(shù)農(nóng)戶過上比較富裕的生活”[12]。

西藏“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”既要貫徹國家的總體戰(zhàn)略，也要考慮自身的特點(diǎn)和問題，因此當(dāng)時制定的總體策略是將西藏的扶貧工作由過去的生活救助為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑龀稚a(chǎn)為主。為此，西藏制定了一系列具體措施和手段。例如，“四定一簽”中最后一條通過定效益和層層簽訂合同，將干群利益緊密相連。這一條已成為西藏考核一個單位、一個干部最重要的政績指標(biāo)之一。建立貧困戶卡片檔案是另一項(xiàng)重要的扶貧措施。卡片中貧困家庭的信息包括人均收入、生產(chǎn)、生活狀況及其脫貧承包人等，成為扶貧工作的基本依據(jù)，“干部出數(shù)字，數(shù)字出干部”等弄虛作假的情況也可以得到有效遏制，為今后西藏各地進(jìn)行脫貧驗(yàn)收創(chuàng)造了一套較為科學(xué)的監(jiān)督和驗(yàn)收機(jī)制[13]368—369。

1996年，西藏自治區(qū)用于扶貧開發(fā)的各種資金共計(jì)2.7783億元，比上一年增加1.3倍。1997年國家扶貧投入18100萬元，自治區(qū)的扶貧總規(guī)模為33400萬元，再加上援藏項(xiàng)目中的扶貧開發(fā)資金和社會各界的捐贈，1997年的扶貧資金規(guī)模達(dá)6億元，人均投入約1800元，這種規(guī)模的投入在我國其他地區(qū)和我國的扶貧史上是空前的[14]。到2000年底，西藏扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的目標(biāo)即農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決。西藏農(nóng)村居民家庭人均純收入從817元提高到1331元；貧困人口由1994年的48萬人下降到2000年的7萬人左右。

進(jìn)入新世紀(jì)，中國經(jīng)濟(jì)高速增長，貧困人口數(shù)量的減少和分布分散使得中國扶貧形勢發(fā)生很大變化。為此，國家反貧困實(shí)踐從瞄準(zhǔn)貧困縣向貧困村轉(zhuǎn)變，通過整村推進(jìn)，從只注重開發(fā)式扶貧向開發(fā)式與救濟(jì)式扶貧并重轉(zhuǎn)變。在新形勢下，西藏制定關(guān)于扶貧開發(fā)工作的決定，并根據(jù)中央“把西藏作為一個特殊的集中連片的貧困地區(qū)加以扶持”的精神制定西藏扶貧開發(fā)的總體要求。這一時期西藏的扶貧工作面向全區(qū)，力量集聚到34個貧困縣、393個貧困鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和148萬重點(diǎn)扶持對象，發(fā)揮政府反貧困的主導(dǎo)地位和貧困群眾的主體地位。截至2005年底，西藏累積完成各類扶貧開發(fā)資金15.18億元，完成扶貧開發(fā)項(xiàng)目1500多個[13]371，重點(diǎn)扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)由393個下降到20個；重點(diǎn)扶持人口由148萬人減少到37.3萬人[15]。

2007年農(nóng)村最低生活保障制度全面實(shí)施，國家的扶貧開發(fā)進(jìn)入扶貧開發(fā)政策與最低生活保障制度銜接的階段。此時西藏扶貧開發(fā)加快了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，縮小了地區(qū)差距。2008年10月，西藏通過落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展的決定，通過扶貧開發(fā)首先幫扶最困難的群體，重點(diǎn)解決特殊類型貧困區(qū)和地方病高發(fā)區(qū)穩(wěn)步脫貧問題。通過推進(jìn)“邊境村整村推進(jìn)扶貧”“興邊富民行動”和“愛國固邊戰(zhàn)略”，提高貧困率高的偏遠(yuǎn)地區(qū)和高海拔地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。

2011年10月，由西藏區(qū)、地、縣、鄉(xiāng)四級黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位及駐藏中直單位選派干部組成的5451個工作隊(duì)、2萬多名工作隊(duì)員進(jìn)駐所有村(居)委會，圍繞“建強(qiáng)基礎(chǔ)組織、維護(hù)社會穩(wěn)定、尋找致富門路、進(jìn)行感恩教育、辦實(shí)事解難事”五項(xiàng)任務(wù)開展駐村工作。各地駐村工作隊(duì)的重要職責(zé)之一是以貧困戶、低保戶、五保戶和受災(zāi)群眾為重點(diǎn)，采取入戶慰問、組織勞務(wù)輸出等方式緩解鄉(xiāng)村的貧困狀況。這些黨員干部與貧困戶“結(jié)對認(rèn)親交朋友”，開展“一對一”精準(zhǔn)幫扶，形成了派出單位干部職工與貧困戶結(jié)對的扶貧機(jī)制。

在反貧困實(shí)踐中，西藏摸索和總結(jié)出了“開發(fā)式扶貧”“包戶扶貧”和“搬遷扶貧”等方法和措施。不僅使一大批貧困戶擺脫貧困，更推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，為農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

(四)“精準(zhǔn)扶貧”階段(2013年至今)

黨的十九大對當(dāng)下中國的重大判斷就是“中國特色社會主義進(jìn)入了新時代”。從全面建成小康社會到基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，是新時代中國特色社會主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排。為如期建成小康社會，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略適時提出。 習(xí)近平總書記2013年11月在湘西考察時提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念。同年，中央25號文件就將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為六項(xiàng)扶貧機(jī)制創(chuàng)新之一。開展精準(zhǔn)扶貧有效應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)下降的問題，成為當(dāng)前中國農(nóng)村扶貧的主要方式。2015年1月習(xí)近平總書記在云南考察時進(jìn)一步提出精準(zhǔn)扶貧的制度建設(shè)問題，呼應(yīng)了反貧困實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。

作為全國唯一省級集中連片特困地區(qū)，西藏的貧困人口多、貧困程度深、人居環(huán)境差，因病、因?yàn)?zāi)致貧現(xiàn)象較為普遍，扶貧任務(wù)十分艱巨。為了2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣摘帽的脫貧目標(biāo)，同全國一道全面建成小康社會，西藏在執(zhí)行中央精準(zhǔn)扶貧統(tǒng)一部署的同時，結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新扶貧工作方式，盡力將扶貧資源精確集中到貧困戶。2014年，西藏與全國同步，全面展開扶貧開發(fā)建檔立卡工作。通過扶貧系統(tǒng)在建檔立卡階段的三輪調(diào)查獲得了西藏貧困人口的數(shù)據(jù)，初步建立了貧困人口動態(tài)管理系統(tǒng)。59萬貧困人口的致貧因素被梳理為：資金缺乏比例占34.35%，勞動力缺乏比例占22.13%，技能缺乏比例占19.55%。

2015年7月，西藏建立“區(qū)負(fù)總責(zé)、地市直管、縣抓落實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專干”的扶貧管理體制，并創(chuàng)新財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制，將資金向貧困程度深、貧困人口多、貧困難度大的區(qū)域傾斜。針對貧困類型和發(fā)展需求，西藏重點(diǎn)實(shí)施“五個一批”的幫扶措施。西藏成立省級脫貧攻堅(jiān)指揮部，指揮部下設(shè)辦公室和政策保障、規(guī)劃計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)脫貧、易地搬遷等10個專項(xiàng)工作組。

2016年新年伊始，西藏就召開全區(qū)扶貧開發(fā)工作會議，作出了“摸清底子、瞄準(zhǔn)對象，確定目標(biāo)、明確任務(wù)，突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，精準(zhǔn)脫貧、到戶到人，把握特點(diǎn)、搞好結(jié)合，嚴(yán)格評估、有序退出”[16]的具體安排部署，各成員單位簽定了脫貧責(zé)任書。隨后，西藏脫貧攻堅(jiān)總指揮部分解下達(dá)了本年度13萬貧困群眾脫貧、2.5萬貧困人口易地搬遷脫貧和10個貧困縣摘帽的目標(biāo)任務(wù),標(biāo)志著西藏脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃正式開始實(shí)施。開展“回頭看”以保證精準(zhǔn)識別，并對識別數(shù)據(jù)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺；建檔立卡貧困戶和易地搬遷戶篩選結(jié)果在鄉(xiāng)、村、組公示，廣泛征求和采納意見；為保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，對于個別貧困戶信息中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了數(shù)據(jù)清洗，經(jīng)過這些嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木珳?zhǔn)識別工作，西藏建檔立卡貧困戶的精準(zhǔn)識別率達(dá)到95%以上[16]。

2016年5月西藏出臺了貫徹中央關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決定的實(shí)施意見，并結(jié)合自身特點(diǎn)，提出有西藏特點(diǎn)的“三不愁(不愁吃、不愁穿、不愁住)、三有(有技能、有就業(yè)、有錢花)、三保障(義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障)”的要求，突出了西藏以“職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)、增收”等為脫貧突破口和對社保兜底作用的重視上。專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、金融扶貧、援藏扶貧、社會扶貧“五位一體”的大扶貧格局[17]已經(jīng)形成。在國家五個一批的基礎(chǔ)上西藏提出了九個一批，將“微型基建”“信貸扶貧”“醫(yī)療救助”“易地搬遷”“轉(zhuǎn)移就業(yè)”“生態(tài)補(bǔ)償”“社保兜底”“發(fā)展教育”“產(chǎn)業(yè)扶持”作為西藏精準(zhǔn)脫貧的有效手段。

精準(zhǔn)識別為有針對性的脫貧策略的制定提供了決策依據(jù)，也由此確定了以深度貧困的日喀則、昌都、那曲3市(地)為重點(diǎn)，西藏全區(qū)74縣(區(qū))以36縣(區(qū))為重點(diǎn)的分類施策方案。2017年西藏通過動態(tài)調(diào)整凈增貧困人口37684人，使得貧困人口存量達(dá)47.9萬人。90—95%的新增扶貧資金項(xiàng)目向三個深度貧困的地市和重點(diǎn)貧困縣傾斜。

三、西藏反貧困實(shí)踐的成效

有了黨中央的關(guān)懷和全國人民的大力支持，西藏反貧困事業(yè)經(jīng)過各族干部群眾的艱苦奮斗取得了巨大成就。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織的省際交叉考核中，西藏脫貧攻堅(jiān)工作成效連續(xù)兩年被評為“綜合評價(jià)好”。

(一)西藏貧困規(guī)模減少，貧困發(fā)生率大幅度下降

1979年西藏貧困戶92478戶、貧困人口47萬余人，分別占全區(qū)農(nóng)牧民總戶數(shù)和總?cè)丝跀?shù)的31%和30.2%。改革開放特別是上個世紀(jì)90年代以來，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃” 推進(jìn)開發(fā)式扶貧，使之成為幫助農(nóng)村弱勢群體發(fā)展的主要手段。西藏“八七”扶貧攻堅(jiān)之初確定的48萬重點(diǎn)幫扶對象2000年已減至7萬人，大部分農(nóng)牧民基本解決了溫飽問題，基本實(shí)現(xiàn)了糧油自給[18]。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著西部大開發(fā)、扶貧攻堅(jiān)、興邊富民行動、人口較少民族發(fā)展規(guī)劃等的實(shí)施和青藏鐵路全線開通，西藏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，農(nóng)牧民收入快速增長，絕大多數(shù)農(nóng)牧民基本解決了溫飽，部分群眾生活已達(dá)到了小康水平。西藏貧困人口日漸減少，貧困發(fā)生率明顯下降。2003年，絕對貧困人口發(fā)生率已降到5%以下[19]。

2013年西藏實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來，“兩不愁、三保障”目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)，反貧困取得了決定性進(jìn)展。 2016—2017年西藏累計(jì)減少貧困人口29.7萬人口，貧困人口人均可支配收入保持16%的增幅。西藏貧困發(fā)生率由2012年的43.9%下降到2017年的7.9%。

(二)西藏貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善

對于山高路遠(yuǎn)的西藏，交通一直是發(fā)展的瓶頸，西藏基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也由交通建設(shè)開始，并一直持續(xù)，逐步升級。從解放初期至今，西藏公路從無到有?！笆濉币詠硗顿Y規(guī)模更是不斷擴(kuò)大，發(fā)展速度不斷加快。僅2001年至2010年間，西藏每百平方公里公路密度從1.8公里增加到4.8公里。2016年西藏等級公路里程已經(jīng)占到全區(qū)公路總里程的88%，比2011年增長了85%。近年來，農(nóng)牧區(qū)交通建設(shè)是西藏交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村的交通通達(dá)率都達(dá)到了100%[注]參見國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，“西藏舉行五年來公路交通建設(shè)發(fā)展成就新聞發(fā)布會”，2017年9月14日。http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/xizang/Document/1563824/1563824.htm。。制約西藏農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通“瓶頸”得到基本解決。

因?yàn)榛A(chǔ)薄弱，西藏農(nóng)牧區(qū)居民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的需求與實(shí)際供給長期存在較大差距。通過長期的電力投入和建設(shè)，2015年底西藏電力裝機(jī)容量和全社會用電量分別是自治區(qū)成立初期的260倍和180倍[注]參見西藏自治區(qū)人民政府網(wǎng)站：《高原之光 耀澤雪域—自治區(qū)成立50年來西藏電力發(fā)展成就》，2017年5月22日。http://www.xizang.gov.cn/xwzx/ztzl/66zn/fzcj/201705/t20170522_128594.html。。通過實(shí)施農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造以及“戶戶通電”工程、無電地區(qū)電力改造工程，2015年底，西藏主電網(wǎng)覆蓋到59個縣，農(nóng)牧區(qū)缺電問題得到極大緩解。不僅僅是通電，西藏100%的行政村通電話，83.8%的行政村通寬帶，通訊條件的改善加速了西藏農(nóng)牧區(qū)的信息流通。

西藏河流眾多水系發(fā)達(dá)，供水、供電、灌溉等惠及民生的成效是在民主改革后才隨著水利建設(shè)投入力度的增強(qiáng)而顯現(xiàn)出來的。到2015年底，不同規(guī)模水利設(shè)施的建設(shè)增加了西藏農(nóng)田和飼草料地的灌溉面積，分別達(dá)到345萬畝和18萬畝；基本解決了245萬農(nóng)村居民、學(xué)校師生和寺廟僧尼的飲水安全問題和14.97萬戶、76.57萬人的用電問題[注]參見西藏自治區(qū)人民政府網(wǎng)站：《西藏自治區(qū)水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2018年11月23日。http://www.xizang.gov.cn/zwgk/ghjh/201811/t20181123_171757.html。。公路、航空、鐵路、管道運(yùn)輸線路構(gòu)成綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)有效增強(qiáng)了貧困地區(qū)的發(fā)展動力。

(三)西藏基本公共服務(wù)水平有效提升

民主改革前，西藏大多數(shù)人沒有自己的住房，農(nóng)牧民居住條件極差，改善城鄉(xiāng)居民居住條件成為西藏公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。農(nóng)牧民安居工程是西藏建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要突破口。自2006年實(shí)施農(nóng)牧民安居工程以來,對解決西藏人畜共飲、人畜共居的基本矛盾產(chǎn)生了積極作用。5年內(nèi)西藏80%以上農(nóng)牧民住上安全實(shí)用的房屋，村委會、文化活動場所、公共衛(wèi)生設(shè)施和村級水、電、路等配套工程同步建設(shè)。2006—2013年，西藏安居工程項(xiàng)目總投資額達(dá)到278億元，46.03萬戶、230萬農(nóng)牧民居住條件明顯改善，人均住房面積增加20—30%，生活的舒適度得到提高。農(nóng)村危房改造項(xiàng)目是當(dāng)前西藏農(nóng)牧區(qū)安居工程的延續(xù)，“十二五”期間22.25萬農(nóng)牧戶住房得到改造?！八?、電、路、氣、訊、郵政、廣播電視、優(yōu)美環(huán)境”為主體的“八到農(nóng)家”工程到“水電路訊網(wǎng)、教科文衛(wèi)保的十項(xiàng)提升”工程全面提升了西藏農(nóng)牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)水平。

西藏的現(xiàn)代教育體系不僅已經(jīng)建成，教育的普及程度不斷提高，適齡兒童小學(xué)入學(xué)率上升到99%,初中入學(xué)率達(dá)99%。農(nóng)牧區(qū)教育教學(xué)質(zhì)量提升，教育扶貧資金全面到位。西藏不僅普及九年制義務(wù)教育，農(nóng)牧區(qū)和城鎮(zhèn)貧困家庭的適齡兒童更可以享受15年免費(fèi)教育。西藏學(xué)生的“三包”補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到年生均3480元，因?qū)W貧困現(xiàn)象已然難見。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，通過控輟保學(xué)、易地扶貧搬遷安置點(diǎn)學(xué)校配套建設(shè)，開展公益性職業(yè)技能培訓(xùn)，高等教育人才支持計(jì)劃，對建檔立卡貧困戶和低保戶子女接受高等教育實(shí)施免費(fèi)教育資助等措施，西藏教育資源均等化水平的提高，農(nóng)牧區(qū)貧困代際傳遞現(xiàn)象減少。

民主改革以來西藏農(nóng)牧民享受以免費(fèi)醫(yī)療為基礎(chǔ)的醫(yī)療保障。特別是在精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略以來在健康扶貧方面西藏非常重視提高基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，為此加大資金投入力度，如投入4070萬元改擴(kuò)建了32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。全國三級醫(yī)院與西藏自治區(qū)醫(yī)院“一對一”幫扶為內(nèi)容的“組團(tuán)式健康扶貧”是西藏推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療健康事業(yè)的新舉措。西藏還充分利用建檔立卡信息，開展貧困人口“因病致貧、因病返貧”調(diào)查[20]。西藏74個縣級醫(yī)院基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民群眾住院先診療后付費(fèi)(即時結(jié)報(bào))。碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨節(jié)病和鼠疫等地方病得到有效控制。2017年末,西藏總?cè)丝?37.15萬人，比1950年的114.09萬人增長了2.96倍；人口平均壽命從1951年的35.5歲提高到了第六次人口普查統(tǒng)計(jì)年份2010年的68.17歲。

社會保障是社會公平的底線和保證國家長治久安的根本性制度。20世紀(jì)50年代初，中央政府對西藏困難群眾實(shí)施救濟(jì)、開展抗災(zāi)救災(zāi)活動。改革開放之后多層次的社會保障體系開始在西藏建立。西藏在全國率先實(shí)現(xiàn)了基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)最低生活保障等制度的全覆蓋，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次進(jìn)一步提高，保障范圍逐步擴(kuò)大。目前，西藏已初步建立了以城鄉(xiāng)居民最低生活保障、五保戶供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育等專項(xiàng)救助為輔助，以及臨時救助和社會幫扶為補(bǔ)充，與全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財(cái)力相適應(yīng)的社會救助體系。逐步健全的社會保障制度為西藏貧困家庭減貧起到重要的作用。

(四)專項(xiàng)資金扶持增強(qiáng)脫貧成效

黨的十八大以來，民生改善項(xiàng)目特別是貧困地區(qū)和面向弱勢群體的項(xiàng)目占據(jù)西藏投資額的70%以上。中央投資500億元以上用于西藏的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時廣泛引入各類社會投資，全社會完成固定資產(chǎn)投資1600億元以上，全面落實(shí)了重大公路建設(shè)項(xiàng)目。教育培訓(xùn)、農(nóng)牧民增收等都是專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的投入重點(diǎn)，2015年92個相關(guān)項(xiàng)目花費(fèi)資金16.75億元[21]。2016年教育、社會保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域西藏支出達(dá)到1266億元，較2012年增長近一倍，占財(cái)政總支出的近八成。2016年西藏投入167億元完成的“十件民生實(shí)事”，運(yùn)用優(yōu)惠政策幫助重點(diǎn)群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)。西藏調(diào)動同類資金、產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌各個系統(tǒng)的工作重點(diǎn)向反貧困傾斜。截至2016年8月末，西藏涉農(nóng)貸款余額達(dá)852.8億元，扶貧貼息貸款余額達(dá)396.2億元，兩項(xiàng)增幅均居全國首位。為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的成效，2017年西藏又安排202.06億元用于產(chǎn)業(yè)扶貧資金，建設(shè)1720個產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，6.94萬人得以脫貧，輻射受益人口達(dá)24萬多人[16]。

(五)反貧困體系日益完善

自開展脫貧攻堅(jiān)以來，西藏制訂了47個涉及扶貧的規(guī)范性文件，特別是出臺《貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定〉的實(shí)施意見》，并建立考核辦法，科學(xué)編制規(guī)劃，制定工作方案，形成了“1+N”的政策體系，發(fā)揮政策“1+1〉2”的協(xié)同效應(yīng)。以專項(xiàng)扶貧引導(dǎo)、行業(yè)扶貧跟進(jìn)、社會扶貧支持、援藏扶貧傾斜的“四位一體”的、具有“西藏特點(diǎn)”的大扶貧格局構(gòu)建完成。

這一時期，西藏建立了人有名、戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有電子檔案、地(市)有平臺、自治區(qū)有數(shù)據(jù)庫的貧困人口動態(tài)管理系統(tǒng)；采取整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)到戶、結(jié)對幫扶等幫扶措施；建立“區(qū)負(fù)總責(zé)、地市直管、縣抓落實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專干”的管理體制,創(chuàng)新了“任務(wù)到地、資金到地、權(quán)力到地、責(zé)任到地”和“工作到村、扶貧到戶”的工作機(jī)制。

(六)思想觀念的改變既是反貧困的成果，也是促進(jìn)減貧的積極因素

西藏在長期反貧困實(shí)踐中，干部結(jié)對幫扶貧困家庭和大量扶貧開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施，加速了西藏農(nóng)牧民思想觀念的轉(zhuǎn)化，對造成貧困的自身原因有了更清楚的認(rèn)識，也在政府引導(dǎo)下通過增強(qiáng)脫貧能力，樹立了減貧的信心。隨著西藏與內(nèi)地交往交流交融的范圍擴(kuò)大、程度加深，以及現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)因素日益出現(xiàn)在西藏城鄉(xiāng)居民的生活中，更加速了民眾思想觀念的轉(zhuǎn)變。新時代全國開展精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，更強(qiáng)調(diào)扶智與扶志對扶貧的重要性。西藏廣大民眾受益于反貧困實(shí)踐的成效，更認(rèn)同自力更生、勤勞致富精神。貧困地區(qū)廣大干部群眾的思想觀念和精神面貌的深刻變化，為打勝扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)這一反貧困實(shí)踐中的關(guān)鍵一役提供內(nèi)在動力。

四、新時代西藏反貧困面臨的挑戰(zhàn)

作為全國唯一的省級集中連片貧困地區(qū)，西藏自治區(qū)在脫貧攻堅(jiān)過程中面臨點(diǎn)多面廣、基礎(chǔ)薄弱等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為此西藏成立全國唯一的省級脫貧攻堅(jiān)指揮部。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),是化解新時代我國社會主要矛盾、解決發(fā)展不平衡不充分問題的重點(diǎn)工程。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西藏脫貧攻堅(jiān)工作依然存在一些亟待解決的問題。

(一)區(qū)域發(fā)展差距和條件

雖然西藏7地(市)均不同程度地存在生產(chǎn)資料缺乏、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、增收渠道單一等突出問題，區(qū)域發(fā)展差距較大。特別是偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)與腹心地區(qū)之間資源稟賦等條件不同，差異顯著。西藏偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后明顯，產(chǎn)業(yè)脫貧因產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、鏈條短、組織化程度不高等造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動力弱，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集約發(fā)展、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等都難度不小。西藏全區(qū)四分之三的貧困人口主要分布在日喀則、昌都和那曲三市，呈現(xiàn)出“全域大分散、局部大集中”的特征，相對貧困較為突出[13]388。

(二)基本公共服務(wù)水平不高

西藏自身處于西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)水平難與發(fā)達(dá)地區(qū)比較。西藏農(nóng)牧區(qū)受當(dāng)?shù)刈匀粸?zāi)害頻發(fā)影響，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的水平明顯落后于城鎮(zhèn)，區(qū)域發(fā)展的不平衡加劇了這樣的落后，乃至少數(shù)鄉(xiāng)村還沒有實(shí)現(xiàn)“通路、通電與便捷的通訊聯(lián)系”，貧困群體獲取基本公共服務(wù)在質(zhì)與量上均得不到保障。

(三)脫貧人口的返貧問題

由于受自然條件惡劣、社會保障體系不完善以及自身綜合能力不強(qiáng)等因素，加上缺乏必要的投入，信息閉塞，根本性改變貧困鄉(xiāng)村面貌仍有難度。由于抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，總有部分鄉(xiāng)村人口處于貧困邊緣。這部分人口即使脫貧，仍需要一個政策持續(xù)鞏固脫貧成果的過程，否則有重新返貧的可能性。如何控制并減少農(nóng)村返貧現(xiàn)象的發(fā)生也是目前亟待解決的問題。

(四)減貧措施成效的可持續(xù)性問題

產(chǎn)業(yè)脫貧是西藏貧困地區(qū)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)有效脫貧的良策。但是，目前西藏很多縣尚未形成成熟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃比較分散，部分產(chǎn)業(yè)在各縣之間有相互重疊，發(fā)展前景不明確。部分縣的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，科技含量和產(chǎn)品附加值低，不具備較強(qiáng)的競爭力，對脫貧攻堅(jiān)的貢獻(xiàn)有限，即使當(dāng)前有些產(chǎn)業(yè)帶動部分貧困人口脫貧，但長遠(yuǎn)看，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)前景不明朗，這些脫貧人口仍存在返貧可能。

五、精準(zhǔn)扶貧，邁向小康

西藏貧困程度深、貧困面廣，在長期的反貧困實(shí)踐中西藏整體減貧成效顯著，扶貧難度主要集中在病患群體、教育程度低而缺乏技能的人口、居住環(huán)境惡劣地區(qū)的人口等。面臨這些挑戰(zhàn)，大規(guī)模的開發(fā)模式已經(jīng)不能滿足西藏新時期的反貧困需求。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略正是切中國家實(shí)際，也恰恰符合西藏反貧困的要求。

西藏精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的具體實(shí)施方式有：易地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)補(bǔ)償、教育扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、醫(yī)療救助扶貧、援藏扶貧、微型基建扶貧、社會救助兜底扶貧等。

(一)易地扶貧搬遷

西藏在尊重當(dāng)?shù)匕傩找庠富A(chǔ)上，把一方水土養(yǎng)不活一方人的地方和極高海拔地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、地方病高發(fā)地區(qū)的貧困群眾逐步搬遷出來。遷入地主要選在生產(chǎn)資料富裕、基礎(chǔ)設(shè)施相對完善的地方，并加強(qiáng)其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)配套，同時引導(dǎo)搬遷群眾將生產(chǎn)資料向合作社、能人大戶流轉(zhuǎn)[注]參見中國西藏網(wǎng)：《西藏聚焦短板精準(zhǔn)發(fā)力合力攻堅(jiān)同心走上致富路》，2018年8月15日。http://www.xizang.gov.cn/xwzx/ztzl/fpgj/201808/t20180815_166046.html。，確保收入不減少，做到了搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

2016年西藏開工建設(shè)安置點(diǎn)376個，7.7萬群眾從生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)向城鎮(zhèn)和生產(chǎn)資料富裕、基礎(chǔ)設(shè)施相對完善地區(qū)搬遷。2017年新開工安置區(qū)(點(diǎn))把10戶以上的集中搬遷點(diǎn)的配套產(chǎn)業(yè)作為硬指標(biāo)，以便解決搬遷后的穩(wěn)定脫貧問題。當(dāng)年計(jì)劃實(shí)施的433個安置點(diǎn)全部開工，其中已竣工133個、搬遷入住1.99萬人[注]參見國務(wù)院新聞辦：“西藏舉行解讀《2018年自治區(qū)政府工作報(bào)告》發(fā)布會(第三場)”，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/xizang/Document/1618414/1618414.htm。。截至2018年上半年，累計(jì)投入資金132.85億元，建成易地扶貧搬遷安置點(diǎn)555個(含在建303個)，搬遷入住2.78萬戶、11.7萬多人。昌都三巖片區(qū)2個縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.16萬多人實(shí)現(xiàn)跨市易地扶貧搬遷，首批25戶、124人已于6月底入住拉薩市安置區(qū)[注]參見中國西藏網(wǎng)：《西藏聚焦短板精準(zhǔn)發(fā)力合力攻堅(jiān)同心走上致富路》，2018年8月15日。。針對高海拔風(fēng)濕患者實(shí)施的易地搬遷一期共150戶、625人已入住拉薩市羊八井新居。

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)脫貧是通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)培育，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，最終將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。僅2016—2017年西藏統(tǒng)籌整合246.93億元財(cái)政涉農(nóng)資金，其中政府各級財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金占同期財(cái)政收入的13.5%，年均增長64%。2017年西藏投資106.25億元建設(shè)1195個產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，帶動6.94萬人脫貧[22]。

筆者調(diào)研的西藏北部高寒牧區(qū)班戈縣合作組織的運(yùn)作案例可以看出西藏農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)脫貧的成效：班戈縣佳瓊鎮(zhèn)五村因村里年輕人成家后分家單過，一些年輕夫婦沒有分到父母家的牲畜，生產(chǎn)資料匱乏，導(dǎo)致該村貧困發(fā)生率較高，58戶牧戶中有38戶為貧困戶。2006年，五村建立合作組織。牧民把草場、牲畜作為資產(chǎn)入股，以獲得相應(yīng)的分紅?？h里派兩名干部入村指導(dǎo)三年，合作組織進(jìn)入正常軌道后，干部們把合作組織的管理權(quán)移交給了村委會。自合作組織成立，該村與外界經(jīng)濟(jì)交往更加頻繁，取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益。2014年6月班戈縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)正式設(shè)立。2015年五村合作組織人均收入比2006年增加6800余元。在此基礎(chǔ)上，五村還組建了草業(yè)專業(yè)組、縫紉手工專業(yè)組、畜產(chǎn)品加工專業(yè)組、蔬菜種植基地、民族手工藝編制廠、商品經(jīng)營點(diǎn)等多種合作經(jīng)營組織，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)育。當(dāng)?shù)睾献鹘M織的發(fā)展得益于產(chǎn)業(yè)扶貧的優(yōu)惠政策，本地多種經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)得以發(fā)展，農(nóng)牧民增收作用明顯。

(三)生態(tài)補(bǔ)償

作為世界上少有的生態(tài)優(yōu)勢地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)之一，西藏通過實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償脫貧，探索處理保護(hù)生態(tài)和富民利民關(guān)系的途徑。西藏實(shí)施了生態(tài)保護(hù)政策及重大生態(tài)工程，如“十二五”時期西藏將各類生態(tài)補(bǔ)償資金190多億元用于退牧還草、退耕還林、天然林保護(hù)等生態(tài)項(xiàng)目，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民也從中獲得20億元的補(bǔ)助。此外，西藏采取政府購買服務(wù)等多種方式，新增及騰換生態(tài)保護(hù)政策性崗位50萬個提供給貧困人口，缺乏技能和就業(yè)渠道的農(nóng)牧區(qū)相對貧困人口也被納入其中，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和小康建設(shè)目標(biāo)的統(tǒng)一。面向建檔立卡貧困人口中有勞動能力的群體，西藏通過“定崗定員、定崗定責(zé)、定崗定酬”確定70萬個生態(tài)補(bǔ)償崗位，其中兌現(xiàn)落實(shí)62萬個，年人均補(bǔ)助3000元。

(四)發(fā)展教育

為阻斷貧困代際傳遞，需要扶貧先扶智。為此，西藏加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)教育教學(xué)水平，資助家庭貧困學(xué)生就業(yè)，加強(qiáng)技能培訓(xùn)以增強(qiáng)貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。近年來西藏自治區(qū)政府更重視依靠職業(yè)培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民的轉(zhuǎn)移就業(yè)，進(jìn)而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人力資源。2017年4.97萬貧困人口得到培訓(xùn)，4.62萬人轉(zhuǎn)移就業(yè)，就業(yè)率達(dá)92.9%[注]參見國務(wù)院新聞辦:“西藏舉行解讀《2018年自治區(qū)政府工作報(bào)告》發(fā)布會(第三場)”，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/xizang/Document/1618414/1618414.htm。。目前農(nóng)牧區(qū)的技能培訓(xùn)內(nèi)容主要是駕駛、石材開采、廚師、縫紉、木工、唐卡繪制等。

(五)發(fā)揮援藏潛力，創(chuàng)造脫貧新動力

西藏重視提高受援“所需”與援藏“所能”對接水平，協(xié)調(diào)援助單位將80%的對口援藏資金向貧困群眾、深度貧困地區(qū)傾斜。2012—2018年間在西藏開展了1463個援藏項(xiàng)目，涉及資金154.8億元[注]參見中國西藏網(wǎng):《西藏聚焦短板精準(zhǔn)發(fā)力合力攻堅(jiān)同心走上致富路》，2018年8月15日。。正確處理央企在藏資源開發(fā)和解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民增加收入的關(guān)系，協(xié)調(diào)在藏央企對重大項(xiàng)目建設(shè)所在地貧困人口按比例結(jié)對幫扶、吸納就業(yè)，12家在藏央企與西藏簽訂《企業(yè)支持就業(yè)扶貧框架協(xié)議》，提供轉(zhuǎn)移就業(yè)崗位6000多個。

60年前民主改革讓西藏人民擺脫封建農(nóng)奴制社會形態(tài)的束縛，開始了一場改變積弱積貧命運(yùn)、民眾物質(zhì)條件和精神生活日益豐富的重大變革。國家一直將提高西藏人民的生活水平作為工作的核心內(nèi)容之一，源于西藏特殊的歷史背景，從而使得西藏的反貧困實(shí)踐具有其獨(dú)特性。從頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)到政策落實(shí)，國家根據(jù)國力的增強(qiáng)給予西藏全面支持和直接幫助，同時政策的制定和推行也考慮到西藏的實(shí)際。由此，西藏反貧困歷程是不斷探索和取得經(jīng)驗(yàn)的向上的曲線，反貧困的成果也越來越豐富。西藏反貧困實(shí)踐中的許多探索和創(chuàng)新必將對未來西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和建設(shè)美麗富饒的新農(nóng)村有所啟迪。