徐伍達(dá)

(西藏自治區(qū)社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所，西藏拉薩850000)

新中國成立70年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)民收入穩(wěn)步提高，農(nóng)村面貌明顯改善，中國人依靠自己的力量創(chuàng)造了世界奇跡。西藏和平解放是西藏歷史上具有劃時代意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是中國人民解放事業(yè)和祖國統(tǒng)一事業(yè)的一件大事，不僅粉碎了外部勢力妄想把西藏從中國分裂出去的圖謀，捍衛(wèi)了國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，維護(hù)了祖國統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，而且開辟了百萬農(nóng)奴翻身解放的道路，開啟了西藏走向繁榮進(jìn)步的光明前程[1]。西藏的民主改革是西藏百萬農(nóng)奴在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，徹底埋葬政教合一的封建農(nóng)奴制度的一次偉大社會變革，是中國新民主主義革命的重要組成部分[2]4。通過民主改革，建立了人民政權(quán)，百萬農(nóng)奴翻身成為國家的主人，加強(qiáng)了與祖國各兄弟民族的大團(tuán)結(jié)，為在西藏實(shí)行民族區(qū)域自治制度，走社會主義道路創(chuàng)造了條件，開創(chuàng)了西藏與全國人民一起走向現(xiàn)代化的歷史新紀(jì)元[2]4。翻身得到解放的百萬農(nóng)奴，成為掌握自己命運(yùn)的主人，分到了土地、牲畜等農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)資料，在中央關(guān)心和全國人民的無私援助下，農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)牧區(qū)面貌翻天覆地，農(nóng)牧民福祉換了人間，西藏鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了“短短幾十年，跨越上千年”的歷史變遷。

一、西藏農(nóng)牧區(qū)民主改革歷程回顧

1959年之前的西藏是一個比歐洲中世紀(jì)還要黑暗落后的政教合一的封建農(nóng)奴制社會[3]1。由貴族、上層僧侶、官家(封建地方政府)及其代理人構(gòu)成的“三大領(lǐng)主”在西藏總?cè)丝谥械谋戎夭坏?%，卻占有西藏全部的土地(草場)和大部分牲畜等生產(chǎn)資料，壟斷著物質(zhì)財(cái)富和控制著精神生活；由差巴、堆窮和朗生構(gòu)成的農(nóng)奴和奴隸階層占總?cè)丝诘?5%以上，不僅沒有生產(chǎn)資料和人身自由，還要遭受著極其殘酷的剝削和壓迫，農(nóng)牧區(qū)貧困發(fā)生率在80%以上，掙扎在極端貧困的悲慘境地中，根本談不上做人的權(quán)利。在政教合一的封建農(nóng)奴制度[注]11世紀(jì)藏傳佛教重新盛行后，各教派與各地政治勢力緊密結(jié)合，開始形成莊園制度。13世紀(jì)中葉，西藏的阿里、衛(wèi)、藏、塔布、工布等地區(qū)封建領(lǐng)主莊園土地經(jīng)營趨于制度化，形成了領(lǐng)主與農(nóng)奴(包括奴隸)兩大階層，還存有少量的個體自耕農(nóng)民。1265年元朝中央政府扶持薩迦教派管理西藏地方，建立了政教合一的地方政權(quán)，同時還冊封各教派和地方政權(quán)首領(lǐng)，進(jìn)一步固化了對土地和農(nóng)奴的封建占有關(guān)系，標(biāo)志著西藏封建農(nóng)奴制度全面確立。自此，西藏在長達(dá)700多年的時間里，宗教與政權(quán)更加緊密地結(jié)合在一起，政教合一的封建農(nóng)奴制度得到了鞏固與強(qiáng)化。長期統(tǒng)治下，嚴(yán)重阻礙社會發(fā)展進(jìn)步，使西藏社會日益走向沒落和衰敗。在外部勢力策動支持下，西藏上層統(tǒng)治集團(tuán)的一些人面對人民日益高漲的民主改革要求，頑固地堅(jiān)持“長期不改，永遠(yuǎn)不改”并抵制改革，妄圖永遠(yuǎn)保持政教合一的封建農(nóng)奴制度，撕毀《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》并發(fā)動全面武裝叛亂。在這種情況下，為維護(hù)國家的統(tǒng)一和西藏人民的根本利益，中央人民政府與西藏人民一道堅(jiān)決平息了武裝叛亂。1959年3月28日，國務(wù)院發(fā)布命令，決定解散西藏地方政府，由西藏自治區(qū)籌備委員會行使地方政府職權(quán)，標(biāo)志著在西藏延續(xù)700多年的政教合一的封建農(nóng)奴制度的滅亡。同時，中央人民政府提出“邊平叛邊改革”的方針，領(lǐng)導(dǎo)西藏人民開展民主改革運(yùn)動，進(jìn)行全方位的社會改造，徹底摧毀政教合一的封建農(nóng)奴制度，建立人民民主的新西藏。

(一)廢除封建農(nóng)奴制，解放百萬農(nóng)奴和奴隸

1959年4月28日，第二屆全國人民代表大會第一次會議通過《關(guān)于西藏問題的決議》：“逐步實(shí)現(xiàn)西藏的民主改革?！备鶕?jù)西藏特定的歷史和社會條件，提出民主改革的不同要求，確定不同的方法步驟，分類指導(dǎo)、分步實(shí)施，首先在平息叛亂的拉薩、山南、昌都等地進(jìn)行民主改革。農(nóng)區(qū)開展“三反雙減”、牧區(qū)開展“三反兩利”、寺廟開展“三反三算”、城鎮(zhèn)開展“四反雙減”等民主改革運(yùn)動[注]“三反雙減”是指“反對叛亂、反對烏拉差役制度、反對奴役和進(jìn)行減租減息”，1959年下半年有51個縣的650多個相當(dāng)于鄉(xiāng)的地方、45萬農(nóng)業(yè)人口完成了“三反雙減”運(yùn)動?！叭磧衫笔侵浮胺磁褋y、反烏拉、反奴役和牧工牧主兩利”，1961年上半年牧區(qū)有25萬人開展了“三反兩利”運(yùn)動，并在21萬人口的地區(qū)完成了“三反兩利”運(yùn)動?！叭慈恪笔侵浮胺磁褋y、反封建特權(quán)、反封建剝削和算政治迫害賬、算等級壓迫賬、算經(jīng)濟(jì)剝削賬”，1961年1月所有寺廟均選出管理委員會，實(shí)行民主管理。“四反雙減”是指“反叛亂、反封建制度、反封建剝削、反封建特權(quán)和減租減息”，在城鎮(zhèn)安置貧民和游民，組織就業(yè)、生產(chǎn)，正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系，有力地配合了農(nóng)村、牧區(qū)和寺廟的民主改革。，分期分批地對邊境地區(qū)進(jìn)行民主改革。1959年底，西藏在57個縣、74萬人口中開展民主改革運(yùn)動，有32個縣、約43萬人口完成了土地改革[注]參見西藏自治區(qū)委員會宣傳部：《西藏民主改革50周年宣傳綱要》，2009年。。拉薩、山南等地解放朗生2萬多人，發(fā)放安家糧1624萬公斤，還分給房屋、農(nóng)具以及生活用品。1961年，國務(wù)院第111次會議通過了班禪堪布會議廳結(jié)束工作的申請報(bào)告，標(biāo)志著西藏政教合一的封建農(nóng)奴制從歷史上徹底消亡。民主改革徹底廢除了農(nóng)奴和奴隸對農(nóng)奴主的人身依附關(guān)系，廢除了封建制度、封建剝削和封建特權(quán)，廢除了烏拉差役和高利貸債務(wù)。西藏百萬農(nóng)奴和奴隸從此獲得翻身解放，人身自由和生命安全得到了中華人民共和國憲法和法律的保障，被喻為“三大領(lǐng)主的烏云驅(qū)散了，勞動人民的太陽升起來了”。

(二)實(shí)行土地改革，建立農(nóng)牧民個體所有制

民主改革就是要徹底摧毀封建農(nóng)奴制賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1959年9月21日，西藏自治區(qū)籌備委員會通過《關(guān)于廢除封建農(nóng)奴主土地所有制實(shí)行農(nóng)民的土地所有制的決議》，決定對參加叛亂的農(nóng)奴主的土地和其他生產(chǎn)資料一律沒收，分配給農(nóng)奴和奴隸；對未參加叛亂的農(nóng)奴主的土地和其他生產(chǎn)資料由國家出錢贖買后，分配給農(nóng)奴和奴隸[3]21。民主改革過程中，累計(jì)沒收和贖買農(nóng)奴主土地280多萬畝[注]國家累計(jì)支付4500多萬元對1300多戶未參加叛亂的農(nóng)奴主和代理人的90萬畝土地和82萬多頭牲畜進(jìn)行贖買，贖買面積占沒收和贖買土地總面積的32.1%。，分給20萬戶、80多萬無地的農(nóng)奴和奴隸，人均分得土地3.5畝多；牧區(qū)將沒收參與叛亂農(nóng)奴主及其代理人和牧主的23萬頭牲畜分給了原放牧者和其他貧苦牧民所有。1961年初頒發(fā)了土地所有證，確認(rèn)農(nóng)民的土地所有權(quán)。西藏百萬農(nóng)奴和奴隸成為土地和其他生產(chǎn)資料的主人，建立農(nóng)牧民個體所有制，煥發(fā)出了空前的生產(chǎn)和生活熱情，全區(qū)發(fā)展了1.5萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，牧業(yè)生產(chǎn)互助組也發(fā)展起來，迅速改變了農(nóng)牧區(qū)的社會面貌和生活條件。1960年西藏土地改革基本完成，全區(qū)糧食總產(chǎn)量達(dá)到20.59萬噸，比上一年增長了12.6%，比民主改革前的1958年增長了17.5%。叛亂期間畜牧業(yè)遭受重大損失，1959年牲畜存欄頭數(shù)較上一年減少148萬頭；1961年牲畜存欄增長到1162萬頭，才恢復(fù)到1958年的水平。廣大農(nóng)牧區(qū)相繼建立供銷社、信用社、民辦小學(xué)(承擔(dān)農(nóng)牧民夜校、識字班的教學(xué))、電影放映隊(duì)和醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)機(jī)構(gòu)，為翻身農(nóng)奴和奴隸的生產(chǎn)生活提供基本公共服務(wù)。

(三)廢除政教合一，實(shí)現(xiàn)宗教信仰自由

民主改革前，西藏各地分布著2676座寺廟，聚集了僧眾11.49萬人，其中大小活佛等上層僧侶約500人，掌握經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)的僧侶共4000余人，利用其封建特權(quán)殘酷地剝削廣大農(nóng)奴和奴隸[注]寺廟是西藏最大的高利貸主，所放債務(wù)占三大領(lǐng)主債務(wù)的80%，年利率高達(dá)30%，貸放糧食的年利率也高達(dá)25%。以拉薩的哲蚌、色拉、甘丹三大寺為例，累計(jì)擁有莊園321個、耕地14.7萬多克(相當(dāng)于畝)、牧場450個、牲畜11萬多頭，占有農(nóng)奴和奴隸6萬多人。。對參加叛亂的寺廟的土地、耕畜等生產(chǎn)資料一律沒收，對沒有參加叛亂的寺廟的生產(chǎn)資料實(shí)行贖買政策[注]1959年,全區(qū)有1509座寺廟參加了叛亂，占寺廟總量的56.4%，很多寺廟的高級僧侶就是武裝叛亂的策劃者和組織者，他們的活動遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了黨的宗教政策和政府法規(guī)法令所允許的范圍。對沒有參加叛亂的1167座寺廟的土地、耕畜等生產(chǎn)資料全部實(shí)行了贖買政策。。在民主改革過程中，明令規(guī)定保護(hù)宗教信仰自由和愛國守法的寺廟，保護(hù)人民有當(dāng)僧尼的自由和僧尼還俗的自由，保護(hù)正常的宗教活動不受干涉，保護(hù)有歷史意義的寺廟和文物古跡。1959年下半年，西藏自治區(qū)籌備委員會通過《寺廟民主管理章程》，規(guī)定“政治統(tǒng)一、信教自由、政教分離”的方針。廢除寺廟在政治和經(jīng)濟(jì)上的一切封建特權(quán)，廢除寺廟的封建占有、封建剝削、人身奴役以及寺廟內(nèi)部的封建管理和等級制度，保障各教派在政治上一律平等；寺廟內(nèi)的公共資金和財(cái)產(chǎn)實(shí)行民主管理，作為生產(chǎn)基金和供給寺內(nèi)僧尼的生活與正常宗教活動之用；寺廟的僧尼按勞動力情況分得的土地，由寺廟管理委員會統(tǒng)一管理，組織生產(chǎn)；寺廟內(nèi)收入不夠正當(dāng)開支時，由政府予以補(bǔ)助[3]23。民主改革完成后，全區(qū)保留了553座寺廟，留寺廟僧尼7000多人，基本上滿足當(dāng)時群眾宗教活動的需要[4]113。民主改革徹底廢除了宗教干預(yù)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的封建特權(quán)，實(shí)行宗教信仰自由政策，農(nóng)牧民從政教合一的精神枷鎖中解放出來。

(四)建立人民民主政權(quán)，保障人民當(dāng)家作主

1959年7月，西藏自治區(qū)籌備委員會通過《西藏地區(qū)縣、區(qū)、鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會組織章程》，規(guī)定由區(qū)、鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會代行基層政權(quán)的職權(quán)。同年7月5日，乃東克松谿卡以朗生、堆窮為主成立了西藏第一個鄉(xiāng)級農(nóng)民協(xié)會；7月19日，乃東成立西藏第一個縣級農(nóng)民協(xié)會[5]47。廢除封建農(nóng)奴制度后，建立起由專區(qū)(市)、縣、區(qū)和鄉(xiāng)組成的人民民主政權(quán)體系。1960年底，全區(qū)成立78個縣(包括縣級區(qū))、283個區(qū)級政權(quán)和1009個鄉(xiāng)級政權(quán)。民主改革高度重視黨的基層組織建設(shè)，在農(nóng)村發(fā)展692名黨員、1967名團(tuán)員，建立農(nóng)村黨支部123個、團(tuán)支部252個，克松成立西藏第一個農(nóng)村黨支部；4400多名翻身農(nóng)奴和奴隸出身的基層干部逐步成長起來，本地藏族干部和其他少數(shù)民族干部總數(shù)增加到1萬多人，其中鄉(xiāng)級干部全是藏族，區(qū)級干部90%以上是藏族[4]。1961年4月，各地陸續(xù)進(jìn)行了基層普選工作，百萬翻身農(nóng)奴和奴隸以極大的政治熱情和高度負(fù)責(zé)的精神行使民主權(quán)利，選舉產(chǎn)生了基層各級權(quán)力機(jī)關(guān)和政府。如，江孜縣的選民把選民證稱作“當(dāng)家作主證”，嚴(yán)肅認(rèn)真地參加選民資格審查和人民代表的選舉工作。到1965年7月，全區(qū)完成了鄉(xiāng)一級的選舉工作，有1359個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)進(jìn)行了基層選舉，有567個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)召開了人民代表會議，92%的地方建立了以翻身農(nóng)奴和奴隸為主的鄉(xiāng)人民政權(quán)，為農(nóng)牧民行使當(dāng)家作主的權(quán)利提供了有力的政治保障。

民主改革作為西藏新民主主義革命的主要內(nèi)容，短短幾年時間就消滅了延續(xù)700多年的封建農(nóng)奴制度，具有劃時代的意義。西藏社會制度經(jīng)過改革，從封建農(nóng)奴制度變成農(nóng)牧民個體所有制。中央決定從1961年算起五年以內(nèi)不搞社會主義改造，不搞合作社(連試點(diǎn)也不搞)，更不搞人民公社，集中力量把新民主主義革命搞徹底，讓勞動人民的個體所有制穩(wěn)定下來[注]1961年，先后制定了《關(guān)于農(nóng)村若干具體政策的規(guī)定》(簡稱“農(nóng)村26條”)、《關(guān)于牧區(qū)當(dāng)前若干具體政策的規(guī)定》(簡稱“牧區(qū)30條”)、《關(guān)于目前邊境工作的指示》(簡稱“邊境10條”)等系列具體政策，體現(xiàn)了穩(wěn)定發(fā)展方針的精神。到1965年，全區(qū)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組22195個，入組戶數(shù)占農(nóng)業(yè)總戶數(shù)的95%；牧業(yè)生產(chǎn)互助組4150個，入組戶數(shù)占牧業(yè)總戶數(shù)的34.2%。，讓農(nóng)(牧)民的經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，讓翻了身的農(nóng)奴群眾確實(shí)嘗到民主改革給他們帶來的好處[6]。以農(nóng)牧民個體所有制為基礎(chǔ)的互助組適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展水平，1965年全區(qū)糧食總產(chǎn)量、牲畜存欄頭數(shù)達(dá)到了29.07萬噸和1701萬頭，比1959年分別增長了58.9%和77.9%，農(nóng)牧民得到了休養(yǎng)生息，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了深刻變化。因此，西藏民主改革的勝利完成，是中國共產(chǎn)黨解決民族地區(qū)社會變革方面的巨大成功，也是民族地區(qū)社會變革理論在邊疆民族地區(qū)的光輝實(shí)踐。

二、民主改革以來農(nóng)牧區(qū)發(fā)展成就

民主改革開啟了西藏鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史新篇章，在中央的關(guān)懷和全國人民的援助下，翻身農(nóng)奴和奴隸在一窮二白的鄉(xiāng)村完成休養(yǎng)生息和社會主義改造，特別是經(jīng)過改革開放新的偉大革命，極大地解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力，創(chuàng)造了“短短幾十年，跨越上千年”的發(fā)展奇跡。

(一)農(nóng)牧區(qū)土地權(quán)利譜系不斷擴(kuò)張

土地制度是一個國家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排，是一切制度中最為基礎(chǔ)的制度[7]。農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)權(quán)利主要包括土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)及經(jīng)濟(jì)保障權(quán)，是農(nóng)牧民其他權(quán)利發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是保障農(nóng)牧民自身發(fā)展的關(guān)鍵。土地制度的性質(zhì)直接反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，民主改革后的西藏土地制度經(jīng)歷了從個人私有到全民集體公有，又從全民集體所有到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的過程[5]98。在民主改革過程中，土地改革實(shí)行農(nóng)民土地所有制，以鄉(xiāng)為單位計(jì)算出人均耕地面積，然后再以村為單位，在照顧原耕地的基礎(chǔ)上，按耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、遠(yuǎn)近進(jìn)行分配，抽多補(bǔ)少、好壞搭配，頒發(fā)土地證并確認(rèn)農(nóng)民的土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)耕者有其田；牧區(qū)沒有照搬農(nóng)區(qū)土地改革的做法，采取了“不改變生產(chǎn)資料所有制，不分配牲畜”的方針，牲畜按照誰放牧歸誰所有的原則，明確歸勞動者所有，草場一律不分配，實(shí)現(xiàn)牧者有其畜。通過“農(nóng)村26條”和“牧區(qū)30條”，穩(wěn)定了農(nóng)民個體所有制、牧民個體所有制和牧主所有制，在農(nóng)牧區(qū)形成以個體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的互助生產(chǎn)。西藏循序漸進(jìn)完成農(nóng)牧業(yè)社會主義改造[注]西藏農(nóng)牧業(yè)社會主義改造是在試辦的基礎(chǔ)上取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推開的。1966年全區(qū)共試辦了150多個人民公社，1970年又陸續(xù)辦起了1070多個人民公社，到1975年底全區(qū)(不含阿里地區(qū)和8個邊境鄉(xiāng))建立了1921個人民公社，至此西藏農(nóng)牧區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了人民公社化。但西藏的人民公社體制是以初級農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)合作社或高級農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)合作社為內(nèi)容，掛人民公社的牌子，實(shí)行兩級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)。在純牧區(qū)一些人民公社由于地域遼闊以及草場原因，游牧頻繁又無定居點(diǎn)，一年四季分散游牧，名義上是人民公社，實(shí)際上還是習(xí)慣性的互助生產(chǎn)。，生產(chǎn)資料由人民公社、生產(chǎn)隊(duì)所有，生產(chǎn)隊(duì)作為基本核算單位，人民公社實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一分配的全民集體所有制。在基本實(shí)現(xiàn)人民公社化前，農(nóng)牧區(qū)土地所有制是一種混合所有制，個體所有制與集體公有制兼而有之。1978年人民公社“一大二公”的體制出現(xiàn)了松動[注]在農(nóng)區(qū)實(shí)行“各盡所能、按勞分配”的制度，鼓勵社員發(fā)展家庭副業(yè)，種好自留地，養(yǎng)好自留畜；在牧區(qū)貫徹“以牧為主，圍繞牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)”的方針，生產(chǎn)隊(duì)對畜群作業(yè)組實(shí)行定工、定畜、定產(chǎn)、超產(chǎn)獎勵的“三定一獎”制度，分配上實(shí)行國家、集體、個人“三兼顧”政策。，個別地方開始試行聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，給生產(chǎn)隊(duì)下放經(jīng)營自主權(quán)，調(diào)高農(nóng)畜產(chǎn)品價格，調(diào)減征購任務(wù)，放手讓社員經(jīng)營自留地，發(fā)展自留畜和其他家庭副業(yè)生產(chǎn)；對公有土地、畜群實(shí)行聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，增產(chǎn)增收，激發(fā)農(nóng)牧民發(fā)展生產(chǎn)的積極性。隨著休養(yǎng)生息政策的落實(shí)，農(nóng)牧區(qū)的生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)營體制得到調(diào)整[注]1980年起，各地開始實(shí)行以承包為主導(dǎo)的多種形式的生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制。到1982年，全區(qū)就有93%的生產(chǎn)隊(duì)不再堅(jiān)持集體出工和平均分配，有82%的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行包產(chǎn)到戶；牧業(yè)生產(chǎn)不再限制牧民自留畜數(shù)量，將公有牲畜借給牧民喂養(yǎng)仔畜歸戶等形式，幫助牧民發(fā)展自有牲畜。，以戶為單位的“大包干”生產(chǎn)責(zé)任制，得到了廣大農(nóng)牧民的支持。在堅(jiān)持土地、草原、森林公有制的前提下，實(shí)行以家庭經(jīng)營和市場調(diào)節(jié)為主的生產(chǎn)經(jīng)營方針，牧區(qū)實(shí)行“牲畜歸戶，私有私養(yǎng)，自主經(jīng)營，長期不變”，農(nóng)區(qū)實(shí)行“土地歸戶使用，自主經(jīng)營，長期不變”的政策[4]136。至此，西藏農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革配套政策基本形成，實(shí)現(xiàn)了土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營向以家庭自主經(jīng)營的變遷。為適應(yīng)草原生態(tài)建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展的新形勢，2005年自治區(qū)制定《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)完善草場承包經(jīng)營責(zé)任制的意見》，在堅(jiān)持草場公有的前提下，實(shí)行“承包到戶，自主經(jīng)營，長期不變”的政策，并率先在全國建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制。2012年全區(qū)草場承包工作基本完成，累計(jì)承包面積達(dá)6826.7萬公頃，占可利用草場面積的98.6%，占草場總面積的80.1%。2011年西藏啟動農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作[注]全區(qū)有1個國家級農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)(曲水縣)和6個自治區(qū)級農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)(乃東區(qū)、卡若區(qū)、白朗縣、米林縣、班戈縣、改則縣)。，開展以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)的農(nóng)牧區(qū)改革工作，探索釋放農(nóng)牧業(yè)農(nóng)牧區(qū)發(fā)展活力的有效途徑。在全區(qū)63個縣(區(qū))、505個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3890個行政村開展承包地確權(quán)登記頒證工作，涉及農(nóng)戶37.96萬戶和所有耕地。2017年底基本完成權(quán)屬調(diào)查、查田勘界等任務(wù)，完成耕地427.6萬地塊、336千公頃的測繪，穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系。同時，還開展草原確權(quán)登記試點(diǎn)和集體林權(quán)制度改革?！叭龣?quán)分置”是促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)資源要素合理配置的重要手段，土地(草場)承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，全區(qū)已累計(jì)流轉(zhuǎn)耕地15.3千公頃、草場1647.5千公頃，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)牧區(qū)集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享。

(二)農(nóng)牧區(qū)社會治理體系逐步完善

農(nóng)牧民的政治權(quán)利是其參與鄉(xiāng)村治理的權(quán)利，包括自治權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)等。民主改革后，鄉(xiāng)村在谿卡和部落的基礎(chǔ)上建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的基層政權(quán)，同時各縣為了加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)——區(qū)公所[注]通常稱“區(qū)”。區(qū)公所基本上代行了鄉(xiāng)政權(quán)的職能，形成事實(shí)上的政權(quán)實(shí)體，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)職能的發(fā)揮。，基層政權(quán)的演變大致經(jīng)歷了三個階段(見圖1)。從穩(wěn)定發(fā)展時期到撤社建鄉(xiāng)[注]1984年7月19日，自治區(qū)《關(guān)于加快建立鄉(xiāng)政府步伐的通知》規(guī)定：“政社分開，建立鄉(xiāng)政府，是我區(qū)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切需要，也是我區(qū)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善社會主義民主和法制的重要的基礎(chǔ)工作。政社分開后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，村建立村民委員會，不再保留人民公社和生產(chǎn)隊(duì)的名稱?！边€明確指出，鄉(xiāng)的規(guī)模原則上是一社一鄉(xiāng)，村民委員會一般以一個生產(chǎn)隊(duì)的范圍為宜，人口較多的大村，可下設(shè)若干村民小組。，鄉(xiāng)級基層政權(quán)數(shù)量長期保持在2000多個規(guī)模。到1985年底，全區(qū)建立2055個鄉(xiāng)級人民政權(quán)，以鄉(xiāng)人民政府和村民委員會分別代替“政社合一”的職能，全面結(jié)束人民公社體制。從1987年開始，用三年時間分期分批完成撤區(qū)并鄉(xiāng)改革，實(shí)行縣直接領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)的行政管理體制。到1989年底，全區(qū)原有的426個區(qū)只保留了79個區(qū)(包括8個辦事處)[注]由于西藏地廣人稀和邊境線長，在邊遠(yuǎn)地區(qū)仍保留了一部分區(qū)公所，阿里地區(qū)繼續(xù)實(shí)行縣、區(qū)、鄉(xiāng)的管理體制。，原有的2087個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整合并為935個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減少了1152個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有效地執(zhí)行區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)事業(yè)的基層政權(quán)職能。1998年，中國共產(chǎn)黨西藏自治區(qū)五屆四次全委(擴(kuò)大)會議提出：“現(xiàn)有規(guī)模小、人口少、過于分散而不能充分發(fā)揮作用的鄉(xiāng)適當(dāng)合并，以完善鄉(xiāng)級政府職能”[8]。到2000年底，撤銷了最后的71個區(qū)，進(jìn)行鄉(xiāng)級行政區(qū)劃調(diào)整，將原有的906個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整合并為718個。在保持相對穩(wěn)定的前提下，各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)又做了適當(dāng)調(diào)整，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)規(guī)模長期保持在680多個水平上(見圖1)。從試辦人民公社起，在互助組的基礎(chǔ)上逐步成立生產(chǎn)隊(duì)，人民公社化后的生產(chǎn)隊(duì)數(shù)量長期保持在1萬多個(見圖1)。1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，為農(nóng)民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了制度保證。按照《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》的要求，西藏從農(nóng)牧區(qū)歷史習(xí)俗和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活習(xí)慣出發(fā)，1985—1987年底全區(qū)共設(shè)立了10166個村民委員會，還明確了村民委員會的性質(zhì)、村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系；1988年，按照村民居住狀況和放牧習(xí)慣，從有利于生產(chǎn)、便于管理、居民團(tuán)結(jié)出發(fā)，對村民委員會的設(shè)置進(jìn)行調(diào)整，新的村民委員會數(shù)量為7410個。同時，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會的關(guān)系，整頓村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)班子，建立健全所屬的婦聯(lián)、治保、調(diào)解等群眾組織，完善各項(xiàng)規(guī)章制度。伴隨鄉(xiāng)級行政區(qū)劃調(diào)整，村(居)民委員會規(guī)模較上世紀(jì)90年代減少了近2000多個，到2017年底全區(qū)村級村(居)民委員會的數(shù)量為5475個。1992年農(nóng)牧區(qū)廣泛實(shí)行民主選舉[注]1993年，全區(qū)首次集中進(jìn)行村(居)民委員會換屆選舉。公開選民名單、公開選舉名額、公開候選人名單、公開選舉程序和具體規(guī)定、公開候選人得票情況和選舉結(jié)果；不包辦代替，由村民直接推薦候選人，不劃框定調(diào)，由村民按照法定程序直接進(jìn)行投票。、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治活動，將開展村民自治示范活動作為“社會主義思想教育”工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，20世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)了50%的村(居)開展村民自治活動。2017年，全區(qū)已經(jīng)進(jìn)行到第9屆村(居)民委員會換屆選舉，農(nóng)牧民珍惜黨和國家賦予自己的權(quán)利，踴躍參加選舉，主人翁的地位進(jìn)一步強(qiáng)化，推進(jìn)了基層民主政治建設(shè)和依法治藏的進(jìn)程。2011年10月，全區(qū)開展“創(chuàng)先爭優(yōu)強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生”活動，選派2萬多名駐村工作隊(duì)員覆蓋了所有村(居)，弘揚(yáng)“老西藏精神”“兩路精神”，采取與農(nóng)牧民同吃、同住、同學(xué)習(xí)、同勞動的傳統(tǒng)方式，完成建強(qiáng)基層組織、維護(hù)社會穩(wěn)定、拓寬致富門路、開展感黨恩教育、辦好實(shí)事好事、落實(shí)惠民政策、推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧等重點(diǎn)任務(wù)。2013年5月，在全區(qū)范圍內(nèi)開展“先進(jìn)雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動，該社會治理模式將聯(lián)戶保平安、聯(lián)戶促增收進(jìn)行融合，與網(wǎng)格化管理模式進(jìn)行銜接，在化解各類社會矛盾的同時又改善了民生，調(diào)動農(nóng)牧民主動參與社會治理的積極性。民主改革以來農(nóng)牧區(qū)黨員隊(duì)伍不斷壯大，農(nóng)牧民黨員達(dá)到17.9萬名，全區(qū)685個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5264個建制村全部建立黨組織，2017年全區(qū)村(居)換屆選舉產(chǎn)生的3.1萬名“兩委”班子成員都是共產(chǎn)黨員，黨在農(nóng)牧區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固。

圖1：西藏基層政權(quán)數(shù)量變化圖

注：1985年以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱鄉(xiāng)或公社，村居稱村或生產(chǎn)隊(duì)。

資料來源：1985年以前的數(shù)據(jù)來源于《西藏經(jīng)濟(jì)概況》[注]參見西藏自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局：《西藏經(jīng)濟(jì)概況》，1985年。，其余數(shù)據(jù)根據(jù)1989—1992年《西藏社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和1993—2018年《西藏自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。

(三)農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力飛速提升

西藏和平解放后，中央高度重視西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，通過發(fā)放農(nóng)具、牲畜等形式提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)率。民主改革后，西藏把發(fā)展農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件放在首要位置，農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到飛速提升。1959—1965年，按照穩(wěn)定發(fā)展方針，農(nóng)牧區(qū)通過互助生產(chǎn)和“愛國增產(chǎn)保畜”運(yùn)動，貫徹“農(nóng)業(yè)八字憲法”和“牧業(yè)八項(xiàng)措施”，迎來連續(xù)6年的增產(chǎn)豐收，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)得以迅速恢復(fù)和發(fā)展，西藏經(jīng)濟(jì)進(jìn)入第一個黃金發(fā)展時期。1965年農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)2.64億元，按可比價格計(jì)算，較1958年增長了87.1%，年均增長9.4%，徹底擺脫了停滯不前的局面。人民公社時期，廣泛開展“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運(yùn)動，大搞農(nóng)田、草場水利基本建設(shè)，改善了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件。同時，推廣冬小麥和青稞等優(yōu)良品種，推行農(nóng)業(yè)機(jī)械和施用化肥，改革耕作制度，提高了糧食產(chǎn)量；牧業(yè)推廣土圍欄和土種選育，引進(jìn)優(yōu)良畜種和優(yōu)質(zhì)牧草，培育西藏細(xì)羊毛新品種。1978年全區(qū)主要農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量中的糧食、油料和牲畜分別比1965年增長了76.6%、49.1%和38.1%。其中，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到3.92億元，較1965年增長了48.5%，年均增長3.1%。黨的十一屆三中全會提出把黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，西藏經(jīng)濟(jì)體制改革率先從農(nóng)牧區(qū)開始，生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)營體制逐步得到調(diào)整。中央先后召開了六次西藏工作座談會，制定了一系列支持西藏發(fā)展的政策和措施，對“三農(nóng)”給予了重大傾斜。對“一江兩河”中部流域進(jìn)行綜合性開發(fā)，投入大量資金進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)田、草場基本建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式[注]2017年全區(qū)化肥施用量達(dá)到5.55萬噸，比1973年增長了33.7倍，每公頃耕地平均化肥施用量為213公斤。其中，實(shí)施綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建示范面積685萬畝、測土配方施肥示范面積595萬畝。，極大地改善了農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)條件。2017年，全區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到178.16億元，按可比價格計(jì)算，較1978年增長5.1倍，年均增長4.2%。

表1:1951—2017年西藏農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值和主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量

資料來源：根據(jù)《從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代——西藏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)60年回顧與展望》[9]和《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2018》[10]整理。

民主改革以來，西藏農(nóng)畜產(chǎn)品供給實(shí)現(xiàn)了由長期短缺到供求基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變(見表1)。農(nóng)牧業(yè)依靠科技從原始狀態(tài)向現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營方式邁進(jìn)，農(nóng)作物良種覆蓋率達(dá)88%以上，培育出彭波半細(xì)毛羊、象雄半細(xì)毛羊等新品種，“靠天吃飯”的局面得到扭轉(zhuǎn)[注]據(jù)測算：糧食單產(chǎn)從1978年的167公斤/畝提高到2017年的377.62公斤/畝；每頭牛平均產(chǎn)肉從1978年的91.38公斤提高到2017年的140公斤。。2017年，全區(qū)農(nóng)作物播種面積達(dá)到258.73千公頃，比1959和1978年分別增加了118.5千公頃、38.9千公頃。2015年西藏糧食總產(chǎn)量首次突破百萬噸，2017年全區(qū)糧食總產(chǎn)量達(dá)到105.13萬噸，連續(xù)19年保持在90萬噸以上，比1959和1978年分別增長了4.7倍、1.0倍，確保了以青稞為主的糧食安全。經(jīng)過調(diào)整種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)作物種植面積顯著擴(kuò)大，油菜籽產(chǎn)量提高到5.91萬噸，比1959和1978年分別增長了21.7倍、6.5倍；實(shí)施“菜籃子”工程，蔬菜生產(chǎn)由小而散向規(guī)?；?、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變，2017年蔬菜產(chǎn)量達(dá)到72.93萬噸，比1981年增長了26.9倍。畜牧業(yè)作為農(nóng)牧區(qū)重要的支柱產(chǎn)業(yè)，通過防抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、牲畜溫飽工程、畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地、高寒牧區(qū)牲畜棚圈等方面建設(shè)，降低了牲畜死亡率、提高了牲畜出欄率。加快城郊和農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展，推行專業(yè)化生產(chǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場數(shù)量逐年增多，全區(qū)舍飼半舍飼率超過50%，年出欄50只羊和10頭牛的牧戶比例超過10%，牲畜良種存欄457萬頭(只)，畜牧業(yè)整體效益得到提高。2017年，全區(qū)牲畜出欄率達(dá)31.6%[注]2017年牲畜出欄率比改革開放初期提高了16個百分點(diǎn)，對維持草畜平衡、轉(zhuǎn)變“惜殺惜售”觀念起到了積極作用。，牲畜年底總頭數(shù)達(dá)到1756萬頭，比1959年增長了800萬頭，卻比1978年減少了593萬頭[注]2009年,西藏在草原生態(tài)保護(hù)獎勵機(jī)制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎勵機(jī)制，超載過牧得到緩解，草原生態(tài)保護(hù)得到全面加強(qiáng)，逐步實(shí)現(xiàn)以草定畜的目標(biāo)。。肉、奶產(chǎn)量分別達(dá)30.03萬噸和42.19萬噸，比1978年分別增長5.4倍和3.5倍；人均占有肉、奶量分別為89.07公斤和125.37公斤。漁業(yè)資源保護(hù)與開發(fā)工作得到加強(qiáng)，水產(chǎn)和養(yǎng)禽養(yǎng)殖規(guī)模逐年提高。農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高不僅解決了物資緊缺帶來的溫飽問題，還促進(jìn)了過剩的農(nóng)畜產(chǎn)品進(jìn)入加工環(huán)節(jié)。

(四)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件根本改善

民主改革以來，國家在資金、技術(shù)、人力、物力等方面鼎力支持西藏開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后面貌得到根本改善。在西藏現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系的輻射下，全區(qū)農(nóng)村公路通車?yán)锍踢_(dá)到6.04萬公里，695個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部通公路和99.7%的建制村通公路。從“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”到農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)，先后實(shí)施商品糧基地建設(shè)、拉薩河谷地區(qū)“3357”農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和“一江兩河”中部流域綜合開發(fā)，林周縣澎波、南木林縣艾瑪崗等13個小片區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，為農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。西藏居住人口的高度分散和降水時空的分布不均，造成人畜飲水困難[5]231，通過人畜飲水、防病改水和飲水安全等民生水利工程建設(shè)，農(nóng)牧區(qū)飲水安全覆蓋率達(dá)96%。國家還投資興修大型水利工程，以滿拉、旁多、拉洛等水利樞紐為代表的一大批骨干水利工程相繼建成。全區(qū)農(nóng)田有效灌溉面積從1973年的89.31千公頃增長到2017年的181.08千公頃，增長了1倍，農(nóng)田有效灌溉面積占耕地總面積的73.2%；草場灌溉面積從1976年的109.24千公頃增長到2017年的764.89千公頃，增長了6倍。農(nóng)村小水電站從無到有、從小到大，為鄉(xiāng)村提供廉價的電力，結(jié)束了用酥油、松枝照明的歷史。西藏逐步形成以水電為主，地?zé)?、風(fēng)能、太陽能等多能互補(bǔ)的綜合能源體系，主電網(wǎng)覆蓋62個縣(區(qū))。隨著農(nóng)村電網(wǎng)的普及，為農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)牧民生活提供了綠色能源供給。從圖2可見，農(nóng)村用電量從改革開放初期的0.2億千瓦小時增長到2017年的1.42億千瓦小時，增長了6.1倍，年均增長5.3%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政普遍服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)基本覆蓋，行政村通郵率達(dá)到100%；農(nóng)村郵政投遞路線從1960年的0.61萬公里增長到2017年的10.25萬公里，增長了15.8倍，年均增長5.1%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)通光纜率和行政村通移動電話率達(dá)到100%，行政村寬帶覆蓋率達(dá)到85%，27個縣確定為國家電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范縣。農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣使農(nóng)牧區(qū)原始的木犁等生產(chǎn)工具基本被取代，農(nóng)田機(jī)械化綜合作業(yè)率達(dá)到62.1%。農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力從改革開放初期的27.57萬千瓦增長到2017年的902.99萬千瓦，增長了31.8倍，年均增長10.2%。其中，全區(qū)農(nóng)用運(yùn)輸車達(dá)到5.01萬輛，動力占農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力的34.9%。農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)為農(nóng)牧業(yè)增產(chǎn)增效提供了物質(zhì)和技術(shù)上的保障，提高了抗御自然災(zāi)害的能力，增強(qiáng)了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的獲得感。

圖2：西藏農(nóng)田有效灌溉面積和農(nóng)村用電量變化圖

資料來源：根據(jù)《從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代——西藏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)60年回顧與展望》和《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2018》整理。

(五)農(nóng)牧區(qū)民生福祉水平日益提高

民主改革和社會主義改造完成了農(nóng)牧區(qū)社會資源的再分配，切斷產(chǎn)生貧富差距或兩極分化的經(jīng)濟(jì)根源，通過平均收入分配、改善基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生健康，有效地消除了極端貧困現(xiàn)象。1978年農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入達(dá)到174元，比1965年增長了61.1%，年均增長3.7%。由于經(jīng)濟(jì)體制的不合理導(dǎo)致了嚴(yán)重的激勵問題，“超支戶”日益增多，以公社和生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的救濟(jì)扶貧體系難以為繼[11]。改革開放后，中央從西藏實(shí)際出發(fā)，制定了特殊優(yōu)惠政策讓農(nóng)牧民休養(yǎng)生息[注]概括為“放、免、減、?！钡乃淖址结?。放：即放寬政策。從1980年起，自治區(qū)、地(市)、縣不再下達(dá)指令性的生產(chǎn)計(jì)劃和種植計(jì)劃，由隊(duì)、組、戶根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、群眾生活和社會需要，安排自己的作物種植計(jì)劃，農(nóng)牧區(qū)社員的自留地、自留畜和家庭副業(yè)由自己經(jīng)營，產(chǎn)品有自己支配，他人不得干涉。免：即免征農(nóng)牧業(yè)稅收，取消一切形式的派購。減：即廢除包括用工在內(nèi)的一切形式的攤派，減輕農(nóng)牧民群眾負(fù)擔(dān)。保：即保證口糧、油菜籽、酥油、毛類、皮張的必要供應(yīng)。，發(fā)展生產(chǎn)，盡快富裕起來。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，農(nóng)牧民生活水平和質(zhì)量發(fā)生巨大變化，家庭現(xiàn)金收入越來越多。全區(qū)始終把增加農(nóng)牧民收入特別是現(xiàn)金收入作為農(nóng)村工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)入新世紀(jì)以來人均可支配收入連續(xù)16年保持兩位數(shù)增長，2017年首次突破萬元大關(guān)，2018年達(dá)到11450元，比1965年增長了105倍，年均增長9.0%。其中，改革開放40年來人均可支配收入年均增長11.0%?！熬美в诟F，冀以小康”。西藏將脫貧攻堅(jiān)作為第一民生工程、全面建成小康社會的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，全區(qū)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展。農(nóng)村貧困人口從2010年底的117萬人減少到2018年底的15萬人，年均脫貧12.75萬人，貧困發(fā)生率也從34.7%下降到6%以內(nèi)，基本消除絕對貧困。作為衡量農(nóng)牧民生活水平重要指標(biāo)的恩格爾系數(shù)[注]因高原生存所需，西藏農(nóng)村居民對食物熱量的需求量比全國平均水平高出700—1100大卡；物價水平高于全國平均水平，同等價值量的食品較全國平均水平少35—40%的實(shí)物量。這些因素直接或間接導(dǎo)致了西藏農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)長期偏高。參見《西藏農(nóng)村貧困問題研究》第89頁。，從民主改革前的95%降至2018年的36.1%，達(dá)到小康狀態(tài)并走向?qū)捲！Ｒ约彝ブ饕陀闷凡噬娨暀C(jī)為例，從1990年的0.04臺/百戶增加到2017年的110.7臺/百戶，每戶至少擁有一臺彩色電視機(jī)(見圖3)。從民主改革時分得安家房到“大寨式”的藏式平房，改革開放后農(nóng)村蓋新房的農(nóng)牧民逐年增多興起了蓋房熱，到20世紀(jì)80年后期有50%的農(nóng)戶蓋起了新房[5]269。實(shí)施以農(nóng)牧民安居工程為突破口的社會主義新農(nóng)村建設(shè)，截至2013年底累計(jì)投入273.57億元幫助230萬農(nóng)牧民住上安全適用的房屋。通過危房改造14.7萬戶和對“一方水土養(yǎng)不起一方人”的26.6萬農(nóng)村貧困人口實(shí)施易地搬遷。2018年農(nóng)牧區(qū)人均自有住房面積達(dá)到33.9平方米，比1985年增長了16.8平方米，實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的歷史跨越(見圖3)。民主改革后，針對農(nóng)牧區(qū)95%以上的文盲半文盲人口，開辦業(yè)余文化學(xué)校和開展“變朗生為書生”的掃盲運(yùn)動，青壯年文盲率逐年下降；從1985年起對義務(wù)教育階段的農(nóng)牧民子女實(shí)行“三包”政策[注]“三包”政策是指對農(nóng)牧民子女實(shí)行包吃、包住、包學(xué)習(xí)費(fèi)用的優(yōu)惠政策。，是國內(nèi)首個實(shí)行農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的地區(qū)之一，先后17次提高“三包”標(biāo)準(zhǔn)，形成從學(xué)前到高中階段的15年免費(fèi)教育政策。到2018年勞動力人口受教育平均年限達(dá)到8.6年，青壯年文盲率下降到0.52%。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生人員和建設(shè)基層衛(wèi)生體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有衛(wèi)生院并配備衛(wèi)生技術(shù)人員，村一級從“赤腳醫(yī)生”到村醫(yī)生或衛(wèi)生員；實(shí)行農(nóng)牧民免費(fèi)醫(yī)療政策，農(nóng)牧民免費(fèi)醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從1951—1992年的5.5元/人·年提高到2018年的515元/人·年，并以農(nóng)村合作醫(yī)療制度為基礎(chǔ)、大病保險(xiǎn)為補(bǔ)充[注]將包蟲病、白內(nèi)障納入大病救治病種范圍，對2.68萬包蟲病患者的藥物手術(shù)集中救治。、醫(yī)療救助相結(jié)合的多層次醫(yī)療保障體系，在縣級醫(yī)院實(shí)現(xiàn)了“先診療后付費(fèi)”的即時結(jié)算機(jī)制；住院分娩率由1989年的2.9%提高到了2017年的92.48%，孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率降至歷史最低點(diǎn)，婦女兒童健康得到根本保障。人均預(yù)期壽命從民主改革初期35.5歲提高到2018年的68.2歲。在社會保障方面，財(cái)政主導(dǎo)的農(nóng)村社會保障體系逐步完善，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋；農(nóng)村最低生活保障從2007年的800元/人·年提高到2018年的3840元/人·年，并與年度扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”；將符合條件的五保戶全部納入供養(yǎng)范圍和孤兒集中收養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，農(nóng)牧區(qū)社會保障體系基本建成。

圖3：西藏農(nóng)牧民自有住房面積和主要耐用品變化情況

資料來源：根據(jù)《從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代——西藏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)60年回顧與展望》和《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2018》整理。

(六)農(nóng)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)空前加強(qiáng)

長期以來，西藏堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的發(fā)展理念，將生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化同步推進(jìn)。根據(jù)《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》和《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，先后將青藏高原凍融區(qū)作為全國八大生態(tài)建設(shè)區(qū)?！段鞑厣鷳B(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃(2008—2030年)》提出，實(shí)施天然草地保護(hù)工程(退牧還草和鼠草毒草害治理工程)、農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)能源替代工程。2009年實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策，到2017年累計(jì)投入183.79億元用于禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎勵、牧草良種補(bǔ)貼、綜合生產(chǎn)資料補(bǔ)貼及建設(shè)高寒牧區(qū)棚圈、牧道橋涵、人工飼草地等方面。天然草原超載率持續(xù)下降，天然草原鮮草產(chǎn)量為9705.6萬噸，人工種草保留面積達(dá)99.52千公頃，有效緩解了草畜矛盾，促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境的持續(xù)好轉(zhuǎn)。根據(jù)衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)植被蓋度大部分區(qū)域呈穩(wěn)定狀態(tài)，各類草原植被平均高度、覆蓋度均有提升。其中，2017年天然草原綜合植被覆蓋度達(dá)到45.2%，比2011年提高2.3個百分點(diǎn)。同時，開展農(nóng)業(yè)面源污染普查與治理，實(shí)施化肥、農(nóng)藥零增長行動，推廣秸稈飼料化、肥料化等綜合利用技術(shù)，秸稈、畜禽糞污綜合利用率分別達(dá)到89%和65%。在農(nóng)牧區(qū)開展人居環(huán)境建設(shè)和綜合整治，積極推進(jìn)“廁所革命”。民主改革后，廣大農(nóng)村曾掀起以鄉(xiāng)土樹種為主的義務(wù)植樹浪潮。通過國土綠化行動，在“兩江四河”地區(qū)實(shí)施造林綠化工程，在有條件的地方消除“無樹戶”，2018年森林覆蓋率提高到12.1%，各類自然保護(hù)區(qū)占全區(qū)國土面積的34.4%。雅魯藏布江流域拉薩至山南段160多公里的綠色長廊，將當(dāng)?shù)貧v史上每年長達(dá)60多天的災(zāi)害性沙塵天氣降至8天以內(nèi)。同時，正確處理好保護(hù)生態(tài)和富民利民的關(guān)系，對有勞動能力的建檔立卡貧困人口和邊緣低收入人口設(shè)置八大類生態(tài)補(bǔ)償崗位66.7萬個[注]即：草原生態(tài)保護(hù)、林業(yè)生態(tài)保護(hù)、防沙治沙、水生態(tài)保護(hù)和村級水管員、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)、旅游廁所保潔、城鎮(zhèn)保潔和村級環(huán)境監(jiān)督、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測等崗位。年人均補(bǔ)助由2017年的3000元提高到2018年的3500元。，對高海拔和生態(tài)脆弱地區(qū)進(jìn)行適度規(guī)模集中搬遷，“綠水青山是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”理念逐漸深入人心。西藏大部分區(qū)域仍處于原生狀態(tài)，是國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量最好的地區(qū)之一。

民主改革以來，在保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性和惠民性的基礎(chǔ)上，推動了農(nóng)牧區(qū)制度、政策和實(shí)踐的創(chuàng)新，譜寫了革命、建設(shè)、改革的壯美篇章。農(nóng)牧區(qū)60年取得的輝煌發(fā)展成就，不僅創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富，還積累了做好“三農(nóng)”工作的經(jīng)驗(yàn)借鑒，為實(shí)施以“神圣國土守護(hù)者、幸福家園建設(shè)者”為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、西藏實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大戰(zhàn)略，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。實(shí)施以“神圣國土守護(hù)者、幸福家園建設(shè)者”為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于治邊穩(wěn)藏重要論述，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的重大歷史任務(wù)，是化解發(fā)展不平衡不充分突出問題、不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的重要途徑。從西藏特殊的區(qū)情和農(nóng)情出發(fā)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，走融合發(fā)展、休養(yǎng)生息、質(zhì)量興農(nóng)、綠色發(fā)展、文化興盛、鄉(xiāng)村善治和共同富裕之路，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?。

(一)構(gòu)建新型高原城鄉(xiāng)關(guān)系，走融合發(fā)展之路

破解“非典型”二元結(jié)構(gòu)的獨(dú)特發(fā)展模式約束，必須構(gòu)建新型高原城鄉(xiāng)關(guān)系，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，走融合發(fā)展之路。西藏高原地理環(huán)境演化出了“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”的城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)[注]即：以“拉薩—澤當(dāng)城鎮(zhèn)圈”為核心圈，由日喀則市桑珠孜區(qū)為中心的雅魯藏布江中上游城鎮(zhèn)、林芝市巴宜區(qū)為中心的尼洋河中下游城鎮(zhèn)組成的東西兩翼，藏東卡若區(qū)、藏北色尼區(qū)和藏西噶爾縣為三個節(jié)點(diǎn)，邊境沿線重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和交通沿線重要小城鎮(zhèn)為兩線。，通過特色小城鎮(zhèn)示范點(diǎn)建設(shè)，構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型高原城鄉(xiāng)關(guān)系，發(fā)揮其對鄉(xiāng)村振興的輻射帶動作用，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)有序流動。引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)牧區(qū)聚集，工商資本是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量，引導(dǎo)各路人才投身于鄉(xiāng)村振興，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。處理好重大項(xiàng)目和民生項(xiàng)目的關(guān)系，推動基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)牧區(qū)延伸和提檔升級；處理好城鎮(zhèn)化進(jìn)程和公共服務(wù)均等化的關(guān)系，提升農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)的供給保障能力，建立覆蓋全民、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系。以邊境小康村建設(shè)為突破口，通過興邊富民行動和改善基礎(chǔ)設(shè)施，縮小邊境地區(qū)與腹心地區(qū)的發(fā)展差距。

(二)完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，走休養(yǎng)生息之路

農(nóng)村基本經(jīng)營制度是鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)，是農(nóng)牧民的根本權(quán)益。賦予“三個長期不變”政策新的時代內(nèi)涵，生物的生命周期決定了牲畜與土地(草場)在物理上的差別，但作為商品具有極強(qiáng)的流通性和變現(xiàn)能力，“牲畜歸戶，私有私養(yǎng)”已完成幫助農(nóng)牧民恢復(fù)生產(chǎn)的歷史使命，應(yīng)該退出歷史舞臺[12]。堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)牧業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，鞏固土地草場承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，全面完成土地和草場承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作。小規(guī)模家庭經(jīng)營是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要組織形式，處理好小農(nóng)生產(chǎn)與新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)系是亟待解決的難題。通過發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，突出小農(nóng)戶與家庭農(nóng)場、農(nóng)牧民合作社等新型經(jīng)營主體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，提高小農(nóng)戶的組織化程度和增收能力。賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵，完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，發(fā)揮村級黨組織對集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保集體資產(chǎn)保值增值，壯大新型集體經(jīng)濟(jì)；完善土地和草場的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法，支持小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，確保農(nóng)牧民在休養(yǎng)生息的基礎(chǔ)上發(fā)家致富。

(三)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走質(zhì)量興農(nóng)之路

確保重要農(nóng)畜產(chǎn)品特別是以青稞、蔬菜和牦牛為重點(diǎn)的農(nóng)畜產(chǎn)品供給，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)。以農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，推進(jìn)高原特色現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)建設(shè)。落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，穩(wěn)步提升糧食產(chǎn)能，確保糧食安全特別是青稞安全；重點(diǎn)打造中低海拔設(shè)施蔬菜和城郊高效日光溫室蔬菜規(guī)?；a(chǎn)基地，逐步擴(kuò)大蔬菜種植面積，確保蔬菜供應(yīng)保障能力持續(xù)提升；打造西藏牦牛優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)新格局，建設(shè)牦牛養(yǎng)殖優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)、牦牛育肥示范區(qū)，增強(qiáng)牦牛肉奶供給能力[13]。農(nóng)畜產(chǎn)品供給和食品安全問題是走質(zhì)量興農(nóng)之路的底線任務(wù)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應(yīng)鏈，完善農(nóng)畜產(chǎn)品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識制度，嚴(yán)厲打擊食品安全犯罪，不斷提高特色農(nóng)牧業(yè)質(zhì)量效益和核心競爭力，實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)畜產(chǎn)品和現(xiàn)代高效農(nóng)牧業(yè)相統(tǒng)一。

(四)加快推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，走綠色發(fā)展之路

西藏作為重要的國家生態(tài)安全屏障，美麗鄉(xiāng)村是最大優(yōu)勢和寶貴財(cái)富。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，全面劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，推動生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的機(jī)理和規(guī)律，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，強(qiáng)化河湖水系連通、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)和生態(tài)清潔小流域建設(shè)，推進(jìn)荒漠化、沙化、水土流失綜合治理。處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)牧區(qū)污染防治，加大農(nóng)牧業(yè)面源污染治理力度，開展農(nóng)牧業(yè)節(jié)肥節(jié)藥行動，完善農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；開展農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境三年整治行動，聚焦生活垃圾處理、廁所革命和村容村貌整治；實(shí)施鄉(xiāng)村旅游示范工程，創(chuàng)建一批特色生態(tài)旅游示范村鎮(zhèn)和精品線路。繼續(xù)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策，探索建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制。

(五)加強(qiáng)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，走文化興盛之路

鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的保障，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的功能，增強(qiáng)農(nóng)牧民凝聚力，孕育良好社會風(fēng)尚。培育和踐行社會主義核心價值觀，深入開展“四講四愛”主題教育實(shí)踐活動，引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民自覺感黨恩、聽黨話、跟黨走，破除炫富攀比、封建迷信、好吃懶做等陳規(guī)陋習(xí)。引導(dǎo)農(nóng)牧民逐步淡化宗教消極影響，過好當(dāng)下幸福生活，提高科學(xué)文化素養(yǎng)。深入挖掘農(nóng)耕游牧文化蘊(yùn)含的優(yōu)秀思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，充分發(fā)揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)中的重要作用。逐步完善鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系，利用夜校、講習(xí)所、宣傳欄等方式，大力宣傳鄉(xiāng)村振興政策，激發(fā)農(nóng)牧民的內(nèi)生動力。引導(dǎo)公共文化資源重點(diǎn)向鄉(xiāng)村傾斜、優(yōu)秀文化信息資源進(jìn)村入戶，加大優(yōu)質(zhì)文化產(chǎn)品和服務(wù)供給，大力扶持群眾性文化活動，鼓勵文藝工作者不斷推出反映農(nóng)牧民生產(chǎn)生活尤其是鄉(xiāng)村振興實(shí)踐的優(yōu)秀文藝作品。培育挖掘鄉(xiāng)土文化人才，不斷壯大基層文藝隊(duì)伍，豐富農(nóng)牧區(qū)文化業(yè)態(tài)，加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)文化市場監(jiān)管。

(六)加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，走鄉(xiāng)村善治之路

鄉(xiāng)村振興離不開和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的體制機(jī)制，構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系。強(qiáng)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，整頓軟弱渙散村居黨組織，選好配強(qiáng)基層黨組織書記，向軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的基層黨組織派出第一書記；深化村民自治實(shí)踐，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會等，落實(shí)村級重大事項(xiàng)“四議兩公開”決策程序；加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督，嚴(yán)肅查處侵犯農(nóng)牧民利益的“微腐敗”，為鄉(xiāng)村振興營造公道清明的良好氛圍。加強(qiáng)鄉(xiāng)村道德建設(shè)，強(qiáng)化道德教化作用，引導(dǎo)農(nóng)牧民愛黨愛國、向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。依法加強(qiáng)對宗教事務(wù)的管理，淡化宗教消極影響，增強(qiáng)農(nóng)牧民的參與度和獲得感，引導(dǎo)農(nóng)牧民過好今生幸福生活。創(chuàng)新基層管理體制機(jī)制，整合優(yōu)化基層公共服務(wù)資源，健全鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系。深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)，健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制，加快完善農(nóng)牧區(qū)治安防控體系，依法嚴(yán)厲打擊危害農(nóng)村穩(wěn)定、破壞農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和侵害農(nóng)牧民利益的違法犯罪活動，深入開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，推動農(nóng)牧區(qū)社會長治久安。

(七)打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，走共同富裕之路

在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興交匯推進(jìn)的關(guān)鍵時刻，對標(biāo)全面建成小康社會任務(wù)，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。按照脫貧攻堅(jiān)的決策部署、路線圖和時間表，既要防止急躁冒進(jìn)，又要防止消極拖延，確保年度目標(biāo)任務(wù)圓滿完成；既要突出工作重點(diǎn)，繼續(xù)加強(qiáng)對深度貧困地區(qū)的支持力度，加快貧困人口脫貧進(jìn)程，也要根據(jù)鞏固脫貧成效，對脫貧人口給予扶持，把提高脫貧質(zhì)量放在首位。加快補(bǔ)齊影響深度貧困地區(qū)發(fā)展短板，解決昌都大三巖片區(qū)、日喀則西部、藏西北高寒牧區(qū)以及地方病高發(fā)的深度貧困地區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺等問題，改善發(fā)展條件，增強(qiáng)發(fā)展能力，確保實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全區(qū)平均水平。把扶貧同扶志、扶智結(jié)合起來，把救急紓困和內(nèi)生脫貧結(jié)合起來，把發(fā)展短平快項(xiàng)目和培育特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，變輸血為造血，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧。引導(dǎo)貧困人口克服等靠要思想，逐步消除精神貧困，避免形成“福利陷阱”[注]“福利陷阱”是指部分貧困人口對脫貧政策紅利產(chǎn)生依賴,在達(dá)到或超過脫貧標(biāo)準(zhǔn)也不愿意主動退出的一種現(xiàn)象。。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，只是歷史性地消除了絕對貧困，但相對貧困將長期存在。因此，構(gòu)建農(nóng)牧民增收長效機(jī)制將是鄉(xiāng)村振興的長期任務(wù)，確保農(nóng)牧民生活便利、衣食無憂、經(jīng)濟(jì)寬裕，最大限度地滿足人民日益增長的美好生活需要。

四、結(jié) 語

“短短幾十年，跨越上千年”，是西藏民主改革以來農(nóng)牧區(qū)歷史巨變的真實(shí)寫照。西藏“換了人間”，是黨的民族政策偉大勝利的60年，是民族區(qū)域自治制度成功實(shí)踐的60年，是百萬翻身農(nóng)奴感黨恩、聽黨話、跟黨走的60年。站在新的歷史起點(diǎn)上，堅(jiān)定不移貫徹黨的治藏方略和習(xí)近平總書記關(guān)于治邊穩(wěn)藏的重要論述，實(shí)施以“神圣國土守護(hù)者、幸福家園建設(shè)者”為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)農(nóng)牧區(qū)現(xiàn)代化，讓農(nóng)牧業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)牧民成為有吸引力的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)牧區(qū)成為安居樂業(yè)的美麗家園，奮力推進(jìn)新時代西藏長足發(fā)展和長治久安。