嚴坤
2017年9月,黨中央、國務院批復了《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》,要求創(chuàng)新城市治理方式,加強精細化管理,推進城市治理體系和治理能力現代化。
2019年1月,北京市委、市政府以年度1號文件的形式,印發(fā)《關于加強城市精細化管理工作的意見》(京發(fā)〔2019〕1號),為進一步提高北京城市精細化管理水平,構建有效的超大型城市治理體系指出了方向。這個文件的出臺,體現了市委、市政府領導對城市精細化管理的高度重視,標志著北京的城市建設和管理工作進入了新的階段。
近年來,市規(guī)劃和自然資源委在市委、市政府的堅強領導下,在兄弟單位的大力支持下,緊扣深入落實北京新版城市總體規(guī)劃的中心工作,以“探索管理體系、聚焦品質提升、構建長效機制”為主線,以首善標準著力組織編制各類城市設計導則,強化標準引領,積極營造多方參與的工作氛圍,在加強城市精細化管理方面進行了一系列實踐。
一、探索一套城市設計管理體系
(一)分層編制,銜接城市規(guī)劃體系
結合《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》修訂工作,按照總體、街區(qū)、地塊三個層級,探索建立與現行控規(guī)編制機制緊密銜接的城市設計編制體系。
總體層面,一是組織開展“北京城市基調和多元化的戰(zhàn)略方案”征集,歸納總結、凝聚共識,形成《北京城市基調與多元化研究報告》,為全市的城市風貌管控明確總體方向。二是組織開展《老城總體城市設計》研究,從宏觀—中觀—微觀三個層面提出老城保護復興思路和設計內容。三是制定《分區(qū)規(guī)劃城市設計專題編制技術要求》和《中心城區(qū)總體城市設計要點》,統(tǒng)籌各區(qū)規(guī)劃編制工作,充分發(fā)揮城市設計在精細化管理方面的統(tǒng)領作用。
街區(qū)層面,近年來在奧林匹克公園、北京商務中心區(qū)、中關村西區(qū)、大望京商務區(qū)等重點功能區(qū)范圍內,陸續(xù)開展了以系統(tǒng)城市設計指引功能區(qū)建設的實踐,以街區(qū)城市設計作為控規(guī)的補充文件,共同管控城市空間形態(tài)與建筑風貌。
地塊層面,在麗澤商務區(qū)等重點地區(qū)內的重點項目方面,開展地塊層面精細化城市設計,從強制性和引導性兩方面加強建筑實體與公共空間管控,把精細化管理落到實處。
(二)分區(qū)管控,突出重點兼顧一般
結合城市總體規(guī)劃要求和近、遠期重點建設區(qū)域,提出城市設計重點地區(qū)劃定和管理原則,銜接各層級行政部門權責。在總體規(guī)劃階段,劃定重點地區(qū)并提出管控要求。在控制性詳細規(guī)劃階段,補充完善重點地區(qū)并納入街區(qū)控規(guī)。在地塊設計及項目建設階段,在重點地區(qū)范圍內落實上位管控要求,并進行精細化設計。一般地區(qū)通過普適性通則進行管控。
目前,全市初步劃定了城市設計重點地區(qū)總計約800平方公里,占總城市建設用地的28%;其中一級約391平方公里;二、三級約409平方公里。這些地區(qū)劃定后有利于進一步規(guī)范和引導城市建設,加強城市風貌管控和塑造。
(三)分項研究,編制各類專項導則
針對不同城市空間所面臨的不同問題,陸續(xù)組織規(guī)劃和設計團隊編制了《北京城市設計導則》《北京街道更新治理城市設計導則》《北京濱水空間城市設計導則》《北京城市色彩城市設計導則》《北京市無障礙系統(tǒng)優(yōu)化設計導則》和《北京第五立面和景觀瞭望系統(tǒng)城市設計導則》等專項導則,為城市精細化管理提供依據和參考。
二、聚焦城市公共空間品質提升
(一)聚焦城市街道環(huán)境改善
為了配合全市“疏解整治促提升”專項工作,我委會同市城市管理委組織編制了《核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升設計管理導則》,對街道空間所涉及的各種要素提出了指導意見,為街道整治工作提供技術參考。
為了做好核心區(qū)重點地區(qū)環(huán)境整治工作,我委組織編制了《核心區(qū)四橫五縱等重點街道城市設計導則編制技術指引》,就地安門東大街、地安門西大街、景山后街、前三門大街、地安門外大街、地安門內大街、南長街、北長街、南池子大街、北池子大街等重點街道的整治和提升工作做出了指引,特別強調了將街道的車行空間、人行空間、市政設施帶以及街道界面所構成的“U”型空間進行整體設計和管控。
在做好上述專項工作的同時,在市委、市政府主要領導的指導下,我委將街道設計作為提升公共空間品質的重要切入點,面向全市的街道空間提升和綜合治理工作,會同市發(fā)展改革委、市城市管理委等單位編制了《北京街道更新治理城市設計導則》,從規(guī)劃編制、街道管理、項目實施等多方面出發(fā),全方位加強街道空間的精細化治理。該導則的核心是推動四個轉變:
第一, ?從以車優(yōu)先轉變?yōu)橐匀藘?yōu)先。
街道功能包括交通、市政、景觀、交往、禮儀等多項內容。長期以來,街道建設與管理以提升機動車交通組織效率為主要導向,對街道功能的復雜性認識不足,對人的需求重視不夠。推動街道建設理念的轉變,充分重視人的交流和生活方式,在街道空間資源配置上優(yōu)先保障行人和非機動車的權益。
第二,從紅線管控轉變?yōu)榻值揽臻g整體管控。
街道現有的規(guī)劃設計和相關規(guī)范標準主要針對道路紅線內的斷面、市政與景觀要素提出要求,缺乏對兩側建筑界面及建筑前空間的整體考慮。應對道路紅線內外空間、地上地下空間進行一體化管控,對慢行交通、公共交通、機動車交通、街道公共活動、綠化景觀和市政設施等功能進行統(tǒng)籌考慮和安排。
第三,從政府單一管理轉變?yōu)閰f(xié)同共治。
街道治理涉及眾多城市管理者、建設者和使用者,以往政府單一管理的模式已難以滿足多元使用者的需求。應堅持以問題為導向,緊密圍繞街道使用者的實際需求,優(yōu)化公共資源配置,明晰多元主體在街道治理中的權責關系,建立政府、市場、社會對街道空間的協(xié)同共建、共治、共享機制,實現從政府單一管理轉向多元協(xié)同共治。
第四,從部門多頭管理轉變?yōu)槠脚_統(tǒng)籌管控
街道空間和設施管理涉及規(guī)劃、交通、城管、園林綠化等眾多部門,其功能的復合性和形象的重要性對各管理部門提出了極高要求。應破除各部門條塊分割、各自為政的傳統(tǒng)觀念,推動街道治理理念統(tǒng)一和權責明晰,建立街道統(tǒng)籌協(xié)調平臺,創(chuàng)新街道綜合治理體系,堅持以空間的高效利用和優(yōu)化配置為導向,促進多部門溝通協(xié)作,完善街道規(guī)劃、建設、管理全流程管控機制。
該導則在設計目標上突出首都風范、古都風韻和時代風貌的特色營造;在管理機制上,建議搭建街道公共空間規(guī)劃建設管理協(xié)作平臺,對街道空間的6大類41小類設施要素提出設計指引和全過程管控措施,引導全社會關注并參與到街道更新治理工作,為步行、騎車、公交、私家車等不同的出行方式有針對性地提供便利;為老人、孩子等需要關愛的群體提供更好的服務。
(二)聚焦歷史街區(qū)風貌保護
核心區(qū)以傳承歷史文化、優(yōu)化提升品質為目標,形成了以環(huán)境整治提升為重點的工作特色。
為了推動北京歷史文化街區(qū)的傳統(tǒng)風貌保護工作,規(guī)范引導歷史文化街區(qū)的規(guī)劃設計和建設行為,改善歷史文化街區(qū)的居民生活條件,我委組織編制了《北京歷史文化街區(qū)傳統(tǒng)風貌保護和控制設計導則》?!秾t》從整體風貌、建筑、街巷空間及附屬設施三個層次規(guī)范引導規(guī)劃設計和建設行為,明確街區(qū)內的保護要素和整治要素,包括歷史形成的街區(qū)天際線、整體形態(tài)特征和色彩基調,歷史形成的街區(qū)功能,歷史街區(qū)的人口構成和社區(qū)結構,街道和胡同肌理等,采取有針對性的傳統(tǒng)風貌控制措施。
東城、西城也結合各區(qū)特點,有針對性地出臺了相關的風貌保護和設計導則。東城區(qū)按街區(qū)編制了雍和宮、南鑼鼓巷、東四南等歷史街區(qū)系列《風貌保護管控導則》,任命“小巷管家”和責任規(guī)劃師,提高了公共空間的設計質量和公眾認可度。
西城區(qū)出臺了《北京西城街區(qū)整理城市設計導則》,為推動老城保護和風貌提升、開展城市精細化管理夯實了基礎。
(三)聚焦無障礙環(huán)境建設
為推進總體規(guī)劃落實,堅持高起點和高標準的首都環(huán)境建設,針對目前存在的無障礙設施各自為政、分散設計的問題,我委組織編制了《北京市無障礙系統(tǒng)化設計導則》?!秾t》對城市公共空間、各類建筑場地等無障礙設計提出要求,突出無障礙設計的普適性、通用型和系統(tǒng)性,打破了以往的條塊分割,將全市的無障礙設施進行了規(guī)范和引導,從技術層面為全面提升全市無障礙環(huán)境建設水平、改善城市無障礙整體運行環(huán)境提供了依據。
為提升核心區(qū)公共服務水平,充分利用大數據和現有平臺基礎,開展無障礙設施可視化、數據化研究工作,采集核心區(qū)公共空間無障礙設施數據,調查無障礙設施的空間分布和設施規(guī)范化程度,我委組織市測繪院專業(yè)技術團隊實地采集盲道總里程358公里,緣石坡道8000余處,公共建筑出入口2000余處,提示盲道近萬處。調研成果納入地理國情普查登記系統(tǒng),為今后的優(yōu)化工作提供了決策支持。
為了更好地服務2022年北京冬奧會、冬殘奧會,我委還組織制定了《冬奧會、冬殘奧會主辦城市無障礙環(huán)境提升行動方案》。在全市范圍內開展無障礙環(huán)境摸底調查工作,以奧運場館及周邊基礎設施、城市道路、公共交通、住宿酒店、公共衛(wèi)生間、購物場所、旅游景區(qū)等城市相關區(qū)域設施設備和信息無障礙建設情況為重點,全面了解和掌握全市無障礙環(huán)境建設水平,為全面提升全市無障礙環(huán)境建設水平提供決策依據和實施建議。
三、構建公共空間治理長效機制
(一)搭建市區(qū)聯動城市設計試點工作平臺
2017年3月,北京被住建部列為第一批城市設計試點城市。我委按照住建部的要求,圍繞創(chuàng)新管理制度、探索技術方法、傳承歷史文化、提高城市質量四個方面,會同市、區(qū)各部門搭建了市區(qū)聯動城市設計試點工作平臺,鼓勵各區(qū)開展各個層級的城市設計實踐,并采用試點先行、經驗共享的形式,共同創(chuàng)建新時期城市設計示范標桿。
我委在官方微信開通了“城市設計說”專欄,采用輕松活潑的方式,向社會公眾推送城市設計知識、共享各區(qū)試點項目的成功經驗。專欄開通后,已經發(fā)布了20余期文章,其中很多篇文章的單篇閱讀量過萬,有效地樹立了宣傳品牌,幫助公眾更好地理解和支持北京的城市風貌品質提升工作。
(二)組建城市設計專家智庫和技術支撐團隊
我委依托首規(guī)委專家咨詢平臺,在全國范圍內邀請城市規(guī)劃、城市設計、建筑設計和歷史文化名城保護方面的專家,成立城市設計專家委員會,為全市公共空間品質提升和特色風貌塑造提供全過程咨詢服務。此外,我委還通過公開招投標方式,選定20余家熟悉北京實際情況、長期穩(wěn)定、綜合實力較強的城市設計單位作為城市設計支撐機構庫。各區(qū)政府也充分發(fā)揮研究型事業(yè)單位力量,引入責任設計師團隊,建立總建筑師制度,加強第三方協(xié)助編制城市設計和建筑方案審查。
(三)開展北京公共空間改造提升系列工作
為了完善公共空間共建共治共享的長效機制,我委會同市發(fā)展改革委、市城市管理委等部門研究制定了《北京公共空間改造提升三年行動方案(2019—2021年)》。該方案已經上報市政府批準,即將發(fā)布。我委計劃在未來三年里,按照“三年分步走”原則,每年打造一批高標準、高品質、人性化的公共空間,切實增強人民群眾的獲得感和幸福感。
作為三年行動方案的重要組成部分,我委在2018年下半年成功舉辦了以“人人營城·共享再生”為主題的公共空間城市設計大賽。大賽選取東城區(qū)革新里、西城區(qū)北展南廣場、海淀區(qū)萬泉河暢春新園、朝陽區(qū)雅寶城南廣場等10個地塊組織開展設計,調動政府、專家、設計單位和社會公眾的積極性,營造了全民關注、共同改造提升公共空間的熱烈氛圍,吸引了來自120家高校、70所設計機構的1500余個團隊報名,最終產生了85個獲獎作品。這些獲獎作品已經反饋給項目實施主體。下一步,我委將繼續(xù)做好實施方案的優(yōu)化完善,確保優(yōu)秀的創(chuàng)意能夠落地。
四、關于做好下一步工作的思考
在系統(tǒng)編制各項城市設計導則、構建各部門協(xié)同共治長效機制的同時,我委還結合全市的工作重點,按照做好精細化管理的要求,積極推動公共空間改造和提升實施工作。
我委會同西城區(qū)政府組織開展了阜內大街的整治提升工作,會同市殘聯開展了市園會國際館和中國館的無障礙改造工作,這些工作都取得了比較好的效果。同時,我委還從居民群眾身邊的“小微空間”入手,積極開展改造提升工作,例如東城區(qū)的前門三里河水系建設、西城區(qū)的廣陽谷“城市森林”、朝陽區(qū)三里屯街道的瑜舍“微花園”改造等項目,也都取得了良好的社會效益。
新版城市總體規(guī)劃把加強城市精細化管理放到了非常重要的位置。各部門應當共同努力,在規(guī)劃方面做到高標準引領,在設計方面做到高水平落實,在管理方面做到全過程銜接。通過精心規(guī)劃設計和保護提升,使北京擁有更多富有文化魅力的歷史建筑、令人賞心悅目的現代建筑、舒適整潔的街道、清新宜人的綠色開放空間和清澈美觀的河流,使廣大市民享有生活便捷、環(huán)境宜人、景觀優(yōu)美、具有豐富文化體驗的公共空間,使首都北京真正成為國際一流和諧宜居之都。