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        新時(shí)代首都城市精細(xì)化治理的體制機(jī)制研究

        2019-06-20 08:33:43葉裕民
        城市管理與科技 2019年2期
        關(guān)鍵詞:精細(xì)化建設(shè)管理

        葉裕民

        習(xí)近平總書記明確指出:建設(shè)和管理好首都,是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。首都治理確立精治、共治、法治基本理念與方法,取得了顯著成效,成為我國(guó)其他超大城市治理學(xué)習(xí)的典范?!蛾P(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見(jiàn)》進(jìn)一步指明了首都治理的目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)改革和治理方式現(xiàn)代化。新時(shí)代首都要進(jìn)一步充分發(fā)揮“精治、共治、法治”的系統(tǒng)性作用,建立首都治理長(zhǎng)效機(jī)制,需要成立進(jìn)一步完善首都城市治理結(jié)構(gòu),推動(dòng)頒布實(shí)施首都城市治理法,為首都法治提供基本依據(jù);建構(gòu)首都治理統(tǒng)一的信息平臺(tái),為首都精治奠定技術(shù)基礎(chǔ);充分發(fā)揮市場(chǎng)和社區(qū)的基礎(chǔ)性作用,為首都共治筑牢社會(huì)根基;積極爭(zhēng)取創(chuàng)建首都財(cái)政制度,為塑造首都發(fā)展新秩序提供財(cái)政保障。

        2019年1月30日北京市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《精細(xì)化意見(jiàn)》),全面建構(gòu)了首都超大城市運(yùn)行管理的制度體系、技術(shù)體系,并指明如何運(yùn)用該制度和技術(shù)體系提升城市精細(xì)化管理能力的路徑,是新時(shí)代北京市委市政府深入貫徹習(xí)近平總書記對(duì)北京重要講話精神,認(rèn)真落實(shí)《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》,促進(jìn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變,促進(jìn)北京城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措,是指引北京市全面實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量精細(xì)化管理的指導(dǎo)性文件。

        一、市委市政府《關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見(jiàn)》是北京市促進(jìn)城市治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措

        精細(xì)化管理是指以構(gòu)建現(xiàn)代化的城市治理體系為核心、以數(shù)字化和智能化技術(shù)為手段,形成城市治理系統(tǒng)化和精細(xì)化的長(zhǎng)效機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)城市各領(lǐng)域、各區(qū)域單元進(jìn)行精確、高效、協(xié)同運(yùn)行。

        任何城市要建立長(zhǎng)效管理機(jī)制,提高管理效率,都需要很好地解決四個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題,可以用“4W”表達(dá):Why為什么管,明確管理的理念和目標(biāo);Who誰(shuí)來(lái)管,明確治理主體結(jié)構(gòu),通常包括處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系,政府內(nèi)部中央和地方的關(guān)系,以及部門間的關(guān)系;How怎么管,明確治理方式,通常包括法律法規(guī)等制度工具、信息平臺(tái)建設(shè)等技術(shù)手段、有效的資金保障等經(jīng)濟(jì)手段;What管什么,明確管理任務(wù)。對(duì)“4W”的不同組合,就構(gòu)成不同的治理模式。其中前“3W”的不同組合決定了“What”治理的結(jié)果。《精細(xì)化意見(jiàn)》對(duì)北京城市管理的“4W”給出了清晰的答案,明確了新時(shí)代北京城市的治理目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、治理對(duì)象和治理方式。

        治理目標(biāo)明確(Why):關(guān)于治理目標(biāo)(Why)問(wèn)題,《精細(xì)化意見(jiàn)》提出到2022年,城市精細(xì)化管理體系初步形成,城市精治、共治、法治保持在較高水平,城市管理領(lǐng)域突出問(wèn)題得到有效解決,市民對(duì)城市管理的滿意度明顯提高。

        建構(gòu)多元治理結(jié)構(gòu)(Who):關(guān)于治理結(jié)構(gòu)(Who)問(wèn)題,《精細(xì)化意見(jiàn)》指出“多元共治”的治理理念,要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的城市管理體系”,要“引導(dǎo)多元共治,推動(dòng)城市管理社會(huì)化”。既突出黨委和政府治理的作用,又強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同,公眾參與。同時(shí)指出要加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè),建設(shè)全市統(tǒng)一的公共信用信息服務(wù)平臺(tái),形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)共建誠(chéng)信體系的激勵(lì)機(jī)制。多元治理,誠(chéng)信治理,這是實(shí)現(xiàn)由城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

        推動(dòng)治理方式法治化、智能化和專業(yè)化:關(guān)于治理方式(How)問(wèn)題,《精細(xì)化意見(jiàn)》明確提出后“四化一保障”,“法治化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“智能化”“專業(yè)化”和“體制機(jī)制保障”。一是“法治化”:明確要形成“覆蓋城市規(guī)劃建設(shè)管理全過(guò)程的法規(guī)規(guī)章制度”,加強(qiáng)城市管理和綜合執(zhí)法方面的立法工作,健全依法決策機(jī)制,嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法,加強(qiáng)基層綜合執(zhí)法營(yíng)造良好法治環(huán)境;二是“標(biāo)準(zhǔn)化”:要對(duì)標(biāo)國(guó)際一流,建立精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系;三是“智能化”:建設(shè)城市管理大數(shù)據(jù)平臺(tái),建設(shè)市、區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))三級(jí)網(wǎng)格化城市管理云平臺(tái),健全網(wǎng)格化城市管理體系,在北京城市副中心試點(diǎn)建設(shè)一批智慧城市示范項(xiàng)目; 四是“專業(yè)化”:加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè),全面提升專業(yè)化服務(wù)管理水平,鼓勵(lì)高等學(xué)校設(shè)置城市管理專業(yè)或開(kāi)設(shè)城市管理課程,培養(yǎng)懂城市、會(huì)管理的專業(yè)人才;五是“一保障”(第八部分):“加強(qiáng)體制機(jī)制保障,提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力”,從保障精細(xì)化管理實(shí)施的角度,提出加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、深化改革創(chuàng)新、加大資金保障力度、加大宣傳教育力度、完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制,這一部分的內(nèi)容未來(lái)也都會(huì)融入法律法規(guī)之中。

        前“3W”具有決定性作用。《精細(xì)化意見(jiàn)》花了很大筆墨在上面,符合城市管理制度建設(shè)的基本規(guī)律。

        治理對(duì)象系統(tǒng)化:關(guān)于治理對(duì)象(what)問(wèn)題,《精細(xì)化意見(jiàn)》的各部分都涉及治理對(duì)象的問(wèn)題以及如何治理問(wèn)題,全篇對(duì)城市運(yùn)行治理、環(huán)境治理做了系統(tǒng)的部署。比如在第六部分提出進(jìn)一步細(xì)分治理單元,城市社區(qū)形成“居委會(huì)—小區(qū)—樓門”治理網(wǎng)絡(luò),農(nóng)村地區(qū)形成“村委會(huì)—村民小組”治理網(wǎng)絡(luò)等等。在第七部分,集中論述了要綜合運(yùn)用新型治理結(jié)構(gòu)和治理方式的變革,強(qiáng)化城市運(yùn)行重點(diǎn)領(lǐng)域治理,包括確保能源體系安全、加強(qiáng)交通綜合整治、地下管線綜合管理、供水排水和防洪排澇管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、應(yīng)急管理等城市運(yùn)行管理的領(lǐng)域。

        二、新時(shí)代首都治理幾個(gè)基礎(chǔ)性難題

        ——首都城市運(yùn)行多元治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善。

        首都北京,不同于一般超大城市,最大特點(diǎn)在于城市發(fā)展的主體包括兩大部分:第一部分是一般地方政府機(jī)構(gòu)、地方企事業(yè)單位、社區(qū)、城市居民等;第二部分是大規(guī)模的中央政府機(jī)構(gòu)、中央企事業(yè)單位和部隊(duì)等。第一部分是城市的常態(tài)主體,第二部分是首都的特殊主體,并主導(dǎo)著城市的發(fā)展。當(dāng)前,北京城市運(yùn)行管理的職能部門是北京市城市管理委員會(huì),對(duì)于第一類發(fā)展主體可以起到有效的管理作用,對(duì)于第二類發(fā)展主體的服務(wù)與管理存在一定的困難,信息難以獲取,協(xié)調(diào)難度大,制約了北京市“四個(gè)服務(wù)”的效率和效果。首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會(huì)雖然具有高位協(xié)調(diào)能力,但是相對(duì)于建立首都新秩序而言,存在三大不足: (1)該機(jī)構(gòu)屬于協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu),不是決策機(jī)構(gòu);(2)其職能主要是協(xié)調(diào)指導(dǎo)城市運(yùn)行治理,包括水電氣熱、環(huán)境衛(wèi)生等等,不是全面的城市治理,北京的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、空間治理的重大問(wèn)題缺乏高位決策機(jī)構(gòu);(3)一年一次會(huì)議的工作機(jī)制,不能滿足首都北京治理的需要。新時(shí)代要建立有效的首都治理新秩序,需要設(shè)立能夠同時(shí)協(xié)調(diào)兩類首都城市發(fā)展主體的高位決策機(jī)構(gòu)——首都治理委員會(huì)。

        ——首都城市法治缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。

        實(shí)現(xiàn)法治的前提是有法可依。當(dāng)前,首都城市治理的法律體系建設(shè)存在兩大問(wèn)題:(1)缺乏統(tǒng)一的《首都城市治理法》作為首都治理的基本法律依據(jù)。首都治理涉及首都發(fā)展運(yùn)行的一切領(lǐng)域,目前缺乏統(tǒng)一的、綜合性的法律依據(jù),造成多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法以及一些領(lǐng)域治理無(wú)法可依,城市管理中“痼疾頑癥”得不到根治。(2)北京城市運(yùn)行領(lǐng)域法律法規(guī)不健全,頒布時(shí)間早,部分缺乏適用性。目前北京市城市管理領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)共3個(gè),分別是《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例(2006修訂)》《北京市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例(2007)》《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例(2012)》。同時(shí)北京市人大和政府的法規(guī)規(guī)章屬于地方性法規(guī)和政府規(guī)章,對(duì)中央機(jī)構(gòu)等相關(guān)領(lǐng)域約束性較弱。

        ——首都城市精治缺乏統(tǒng)一的信息平臺(tái)支撐。

        北京市東城區(qū)是全國(guó)數(shù)字化城市管理誕生地,東城、朝陽(yáng)等區(qū)數(shù)字化管理起步早,各自摸索了自己的經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣。但是,北京作為首都,在城市層面的數(shù)字化信息和管理制度統(tǒng)籌不夠,整合力度弱,沒(méi)有形成統(tǒng)一的信息平臺(tái),導(dǎo)致了北京市城市精治的一系列難題:(1)北京城市一級(jí)信息平臺(tái)的信息來(lái)源于各區(qū)上報(bào),導(dǎo)致首都城市運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn),控制不好,支撐不住,效率不高。(2)傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)各自為政,信息采集系統(tǒng)平臺(tái)多,信息采集交叉重復(fù),信息系統(tǒng)缺乏整合共享,信息系統(tǒng)建設(shè)高成本低效率。(3)基礎(chǔ)信息采集不夠全面,缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。北京一些地區(qū)的實(shí)有人口、建筑設(shè)施、醫(yī)院、學(xué)校、法人單位、加油站長(zhǎng)期沒(méi)有數(shù)字身份,一些有數(shù)字身份的要素各區(qū)之間又缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),難以轉(zhuǎn)化為有效的城市治理信息,導(dǎo)致城市治理所需要的信息掌握不全面不精準(zhǔn)。只有數(shù)字的才可以是信息的,只有信息的才可以是智能的。城市“精治”缺乏統(tǒng)一的信息基礎(chǔ)。

        ——首都城市共治缺乏社區(qū)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和基層民主治理機(jī)制。北京基層治理取得明顯成效,“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,但是總體上看,仍然是傳統(tǒng)自上而下的管理模式,其功能和作用主要取決于街鄉(xiāng)政府和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的能力和艱辛的付出,社會(huì)公眾參與的積極性有待提高。

        ——首都城市治理缺乏強(qiáng)有力的財(cái)政支撐。

        進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),北京城市建設(shè)和管理始終以確立首都城市戰(zhàn)略定位、加強(qiáng)“四個(gè)中心”功能建設(shè)為目標(biāo),全力強(qiáng)化“四個(gè)服務(wù)”,北京城市處于快速轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中,疏解非首都功能取得重大成效。但同時(shí)反映出財(cái)政能力不足的嚴(yán)峻問(wèn)題。一方面全市域全方位地疏解非首都功能,增加綠地和休閑功能,發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè);同時(shí)開(kāi)展城市副中心規(guī)劃建設(shè),舉辦冬奧會(huì)以及污染防治與城鄉(xiāng)環(huán)境整治,建設(shè)世界一流人居環(huán)境,多個(gè)重大戰(zhàn)略同步實(shí)施,致使北京財(cái)政支出大幅度增加。另一方面減量發(fā)展又極大地削減了財(cái)源,其他新稅源培育需要假以時(shí)日,首都財(cái)政困難凸顯,面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一些非首都功能疏解因?yàn)樨?cái)政能力支撐不足而受到限制,一些體現(xiàn)首都功能和人居環(huán)境新建項(xiàng)目也同樣因?yàn)樨?cái)政能力不足而受到制約。

        三、首都城市治理的基本對(duì)策

        新時(shí)代首都治理的新使命是在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下,把北京建設(shè)成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的大國(guó)首都,建構(gòu)與“四個(gè)中心”首都功能體系相適應(yīng)的首都治理體系。本文根據(jù)上述首都治理的五個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題,提出新時(shí)代完善首都治理體系和提高首都治理能力的五條對(duì)策建議:

        ——頂層設(shè)計(jì),統(tǒng)籌首都城市治理。

        習(xí)近平總書記視察北京時(shí)明確指出:“建設(shè)和管理好首都,是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?!?北京城市的核心功能是首都功能,建設(shè)和管理好首都,需要頂層設(shè)計(jì),保障首都城市治理工作順利開(kāi)展。頂層設(shè)計(jì)要注重統(tǒng)籌首都城市治理。首都發(fā)展的參與主體必然是首都治理的主體,是首都治理秩序的建設(shè)者。城市秩序,表現(xiàn)為法律、法規(guī)、政策乃至日常城市行為規(guī)范,必然是城市各領(lǐng)域主體達(dá)成的共識(shí)。秩序的建設(shè)者才是秩序最好的守護(hù)者。黨中央國(guó)務(wù)院系統(tǒng)、大型國(guó)有企事業(yè)單位、部隊(duì)、鐵路等等駐京單位,是首都北京最重要的行為主體,必然要成為首都治理的主體。這要求首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會(huì)做好頂層設(shè)計(jì),統(tǒng)籌安排,協(xié)同治理首都城市環(huán)境。同時(shí),創(chuàng)新首都城市治理財(cái)政保證制度,為北京市履行疏解非首都功能和強(qiáng)化首都功能建設(shè)提供強(qiáng)有力的財(cái)政支撐,以有效地維護(hù)和保障首都建設(shè)和管理的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。

        ——推動(dòng)頒布實(shí)施《首都城市治理法》,為首都法治提供基本依據(jù)。

        我國(guó)目前有30多個(gè)城市頒布了綜合性的城市治理法律法規(guī)。首都依法治理呼喚《首都城市治理法》?!妒锥汲鞘兄卫矸ā房梢允且徊靠蚣芊?,對(duì)首都治理做出系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì),清晰界定首都城市治理的主體以及多元主體間關(guān)系、治理方式、治理手段、治理對(duì)象以及治理的財(cái)政保障等基礎(chǔ)性問(wèn)題。以《首都城市治理法》為上位法,研究完善首都治理各領(lǐng)域的法律法規(guī),形成首都依法治理的法律法規(guī)體系。建議北京市啟動(dòng)立法研究,積極推動(dòng)全國(guó)人大把《首都城市治理法》納入立法計(jì)劃,早日頒布實(shí)施。

        ——建構(gòu)首都治理統(tǒng)一的信息平臺(tái),為首都精治奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

        首都的一體化治理需要打破當(dāng)前信息化孤島,以規(guī)劃為龍頭,建構(gòu)服務(wù)于規(guī)劃、建設(shè)、管理的綜合性信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),為《規(guī)劃》實(shí)施提供精細(xì)化治理的技術(shù)保障。廣州的“四標(biāo)四實(shí)”是可以學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。建議將首都城市的實(shí)有人口、實(shí)有單位、實(shí)有房屋、實(shí)有設(shè)施,用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖、標(biāo)準(zhǔn)建筑編碼、標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)和標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)網(wǎng)格,納入首都城市統(tǒng)一的基礎(chǔ)性信息平臺(tái),為首都精治奠定技術(shù)基礎(chǔ)。建議首都治理信息平臺(tái)放在首都治理委員會(huì)框架下運(yùn)行。

        ——充分發(fā)揮市場(chǎng)和社區(qū)的基礎(chǔ)性作用,為首都共治筑牢社會(huì)根基。

        多元合作治理需要堅(jiān)持首都共建共治共享原則,充分發(fā)揮市場(chǎng)和社區(qū)治理主體的基礎(chǔ)性作用,繼續(xù)完善街巷長(zhǎng)制,同時(shí)以項(xiàng)目為依托(比如加裝電梯)建立社區(qū)治理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,完善社區(qū)基層民主治理機(jī)制,充分激發(fā)市場(chǎng)和社區(qū)自治的能力和活力,增強(qiáng)社會(huì)韌性,夯實(shí)首都善治的社會(huì)基礎(chǔ)。

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