何建宇 程昕

城市燃氣的特許經(jīng)營是伴隨著我國城市燃氣市場化改革和政府監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變而發(fā)展起來的，多年來作為一種嘗試性經(jīng)營體制改革在各地展開。這種經(jīng)營模式為解決城市居民集中安全使用清潔高效的天然氣資源發(fā)揮了積極作用，也必將隨著時代的變革由壟斷走向競爭，最終成為市場大潮的普通一員。

一、城市燃氣企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及經(jīng)營概況

根據(jù)建設(shè)部發(fā)布的《城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，到2015年，城市的燃氣普及率達到94%以上，縣城及小城鎮(zhèn)的燃氣普及率達到65%以上。其中居民用氣人口達到6.25億以上，用氣家庭數(shù)達到2億戶。我國現(xiàn)有656個設(shè)市城市大部分已采用天然氣作為清潔能源，全國燃氣企業(yè)約3000家，燃氣供應(yīng)和服務(wù)正逐步向縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。隨著農(nóng)村“煤改氣”政策的實施，2017年，城市燃氣中天然氣的供應(yīng)量達到1227億立方米，約占全國天然氣消費總量的52%。目前國內(nèi)最具代表性的城市燃氣企業(yè)是北京燃氣、華潤燃氣、新奧燃氣、中國燃氣和港華燃氣，2017年，5家企業(yè)的利潤總額分別達到35.98、55.07、51.9、68.91、15.97億元，資產(chǎn)收益率分別為5.93%、7.65%、6.64%、9.39%、4.97%，盈利能力和經(jīng)營效益在能源企業(yè)中處于中上水平。

二、特許經(jīng)營模式的產(chǎn)生和作用

為了促進城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，改進城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理以及公共交通等方面服務(wù)，提升居民生活質(zhì)量，2004年國家出臺《市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。城市燃氣企業(yè)特許經(jīng)營是國家市政公用事業(yè)改革的產(chǎn)物，指的是政府為了加快當(dāng)?shù)爻鞘腥細獍l(fā)展，通過招標或招商引資將城市燃氣經(jīng)營作為一種特許權(quán)授予某家企業(yè)并與其簽訂合同的方式?，F(xiàn)階段，我國尚有許多中小城市沒有接入管道燃氣，由于地方政府財力所限，為了快速建立城市燃氣供應(yīng)體系，政府選擇直接給予由社會資本投資建設(shè)管道燃氣的企業(yè)一定的經(jīng)營期限和收益權(quán)。

特許經(jīng)營模式對于推動地方城市燃氣行業(yè)發(fā)展起到了一定的積極作用。首先，通過這種方式吸引社會資本進入城市公用事業(yè)，極大減輕了政府的財政負擔(dān)，有利于提高市場資源配置效率;其次，特許經(jīng)營可以集合社會力量，迅速建立起燃氣供銷網(wǎng)絡(luò)，有效緩解了政府投資不足與公眾對清潔能源需求之間的矛盾;第三，通過這種方式，政府由之前對燃氣市場的直接管理轉(zhuǎn)為對企業(yè)的契約管理，專業(yè)化管理難度降低。

三、城市燃氣企業(yè)面臨新挑戰(zhàn)

我國缺油少氣，難以實現(xiàn)產(chǎn)銷平衡。隨著環(huán)保意識的提升，人們更加關(guān)注自己的生存環(huán)境和生活品質(zhì)。如何保證充足穩(wěn)定安全的天然氣供應(yīng)，滿足工業(yè)生產(chǎn)和人民生活對于清潔能源的需要，是現(xiàn)階段能源發(fā)展面臨的一個重要挑戰(zhàn)。但企業(yè)由于自身的局限性，無法獨自解決這個問題，需要全社會共同努力破解難題。

（一）城市擴張要求城市燃氣企業(yè)實施新策略

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，大中城市向周邊輻射擴張的趨勢愈發(fā)明顯。城市在擴大的同時，由于人口外遷導(dǎo)致農(nóng)村人口密度不斷降低，在這種情況下，特許經(jīng)營顯然不再適用于解決農(nóng)村的清潔用能問題。以北京市為例，為改善空氣質(zhì)量在遠郊區(qū)開展的農(nóng)村“煤改氣”因具有較強的公益性和社會性特點，不適合采取特許權(quán)招標，最終由政府出面委托市屬國企——北京燃氣具體實施。這一工程歷時四年多，鋪設(shè)管線超過4000公里，替代燃煤244萬噸，天然氣在北京市能源消費結(jié)構(gòu)中占比由21%提高到35%。工程完工后，城六區(qū)全部接通管道天然氣，實現(xiàn)冬季清潔采暖。農(nóng)村地區(qū)地廣人稀必然導(dǎo)致燃氣管道工程單位成本大幅上升，但考慮到北京燃氣在北京地區(qū)實施壟斷性經(jīng)營，加之政府給予一定的政策和資金支持，因此國企承擔(dān)這類項目也是義不容辭之舉。

（二）能源轉(zhuǎn)型要求城市燃氣企業(yè)拓展新業(yè)務(wù)

為了進一步調(diào)整能源戰(zhàn)略、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加強能源基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境質(zhì)量，近年來北方城市大力推進煤電置換。2017年初，北京四大燃氣熱電中心全面建成，新增清潔發(fā)電能力724萬千瓦，減少煤炭燃燒920萬噸。相比同等規(guī)模燃煤機組，每年可節(jié)約標煤約300萬噸，減排二氧化碳1萬噸、氮氧化物1.9萬噸、粉塵3000噸，節(jié)能減排效果明顯。與此同時，隨著南方冬季嚴寒天氣頻頻出現(xiàn)，人們對供暖的需求越來越迫切。綜合考慮當(dāng)?shù)貧夂蛱卣骱徒ㄖ攸c，天然氣分布式供能系統(tǒng)成為向大型醫(yī)院、商戶和小區(qū)供熱的首選。為了降低用氣成本，燃氣電廠和供熱公司與擁有資源的上游公司積極接觸，希望繞過城市燃氣公司，實現(xiàn)天然氣直供和點供。一旦這種設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實，持有特許經(jīng)營權(quán)的城市燃氣公司將失去利潤最高的一部分業(yè)務(wù)，自身發(fā)展將受到巨大沖擊。

（三）市場放開要求城市燃氣企業(yè)轉(zhuǎn)換新目標

實行特許經(jīng)營的初衷是為了短時間內(nèi)使城市接入管道燃氣，為居民和商戶提供清潔能源的同時，保障用氣安全。但是，特許經(jīng)營將政府行政壟斷變?yōu)槠髽I(yè)或私人資本壟斷，賦予了城市燃氣企業(yè)獲取壟斷利潤的權(quán)利。如果政府部門未建立起科學(xué)、合理、有效的監(jiān)管體制，其控制力將被嚴重削弱，一些社會目標將很難實現(xiàn)。比如，特許經(jīng)營設(shè)有一定期限，企業(yè)為了在經(jīng)營期內(nèi)獲得最大的利潤回報，可能會減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運維和安全管理方面的必要投入，以犧牲安全為代價，從而埋下一定的事故隱患。而城市燃氣企業(yè)如果不能跟緊燃氣服務(wù)市場化的腳步，盡快改進服務(wù)質(zhì)量、增加服務(wù)種類、提高服務(wù)可靠性轉(zhuǎn)變，隨著特許經(jīng)營權(quán)期限日近，必將被市場中的后來者取代。

（四）供應(yīng)約束要求城市燃氣企業(yè)掌握新資源

2017年冬季出現(xiàn)的全國大范圍氣荒使人們的能源安全意識進一步提升，燃氣安全概念已經(jīng)從傳統(tǒng)的用氣安全轉(zhuǎn)變?yōu)楂@得持續(xù)穩(wěn)定平價的天然氣供應(yīng)。要實現(xiàn)這一目標，必須建立起一定比例的、與消費量相匹配的天然氣儲備。目前，政府在儲備庫（站）建設(shè)方面尚未引入特許經(jīng)營機制，城市燃氣企業(yè)想憑借一己之力進入該領(lǐng)域困難重重，在哪里選址、能否獲得用地審批、氣源如何落實、資金通過何種方式籌措……，諸如此類的問題均沒有政策保障，建設(shè)運營儲備庫能否有經(jīng)濟效益也完全由市場決定，存在很大的不確定性，城市燃氣企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險有了實質(zhì)增加。

四、城市燃氣企業(yè)發(fā)展策略和未來趨勢

正處在行業(yè)改革、市場轉(zhuǎn)型中的城市燃氣企業(yè)應(yīng)充分利用好當(dāng)前特許經(jīng)營期限內(nèi)的政策優(yōu)勢和市場優(yōu)勢，抓住發(fā)展機遇，積極參與競爭，多方面積累優(yōu)勢資本，全方位增強自身實力，為迎接未來開放市場和現(xiàn)代企業(yè)帶來的競爭做好準備，并努力在競爭中獲得新生。

（一）響應(yīng)國家政策，主動布局上游資源市場

隨著“一帶一路”政策的實施，城市燃氣企業(yè)“走出去”步伐不斷加快，已經(jīng)不滿足于傳統(tǒng)的輸配、售氣業(yè)務(wù)，而是嘗試向上游進行產(chǎn)業(yè)鏈延伸，尋找投資機會，突破氣源瓶頸。2017年，北京燃氣出資11億美元收購俄羅斯石油公司上喬油氣田項目20%股權(quán)，成功邁出了海外拓展的第一步。此外，幾家主要燃氣企業(yè)還通過參股“中油資本”和上海石油天然氣交易中心，參與四川頁巖氣資源開發(fā)。隨著油氣體制改革推向深入，一旦管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向第三方開放，城市燃氣企業(yè)實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營將成為可能。

（二）拓展業(yè)務(wù)范圍，尋找新的利潤增長點

為了更好適應(yīng)行業(yè)改革和市場變化，城市燃氣企業(yè)應(yīng)進一步開拓綜合能源銷售和服務(wù)業(yè)務(wù)，早日實現(xiàn)從單一天然氣分銷商向綜合能源服務(wù)商的轉(zhuǎn)型。國內(nèi)幾家主要燃氣公司已經(jīng)在這方面邁出了第一步。2017年，北京燃氣投資建設(shè)以北京城市副中心為代表的一批京內(nèi)外分布式能源重點項目，同時采取“多能協(xié)同、智能耦合”的能源協(xié)作模式，為南京江北區(qū)等7個國家級新區(qū)提供綜合能源解決方案。同期，新奧燃氣旗下16家企業(yè)取得售電資質(zhì)，全年電量交易達到4億度。在開展綜合能源服務(wù)的過程中，燃氣企業(yè)進一步拓展業(yè)務(wù)范圍，鞏固和培育新的客戶群體，更重要的是通過主動參與、公平競爭，成為自由、開放市場中的一員，提升了自身的生存和發(fā)展能力。

（三）加強內(nèi)部管理，在“開源”的同時，做好“節(jié)流”

城市燃氣企業(yè)在拓展外部生存空間的同時，還要進一步提升管理能力，做好季節(jié)性市場預(yù)測，逐步降低供銷差率。供銷差率是指天然氣供應(yīng)量減去銷售量的差量與供應(yīng)量的比率，是燃氣企業(yè)管理水平的外在反映，也是經(jīng)營效益的直接體現(xiàn)。造成供銷差的原因有很多，比如市場調(diào)研不夠、員工專業(yè)素質(zhì)不高、計量設(shè)備精度偏低等等，但無論哪種情況都離不開管理的范疇。因此對于燃氣公司來說，下大力氣從小處著眼，從點滴做起，真正將精益管理的理念貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)，才是解決供銷差問題的有效途徑。

（四）總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，確保用氣安全

燃氣安全關(guān)系千家萬戶，這類事故具有波及面廣、危害性大、社會影響惡劣的特點。據(jù)不完全統(tǒng)計，2018年全國發(fā)生燃氣爆炸814起，共造成80人死亡，928人受傷。面臨嚴峻的安全形勢，企業(yè)必須始終將安全視作發(fā)展的生命線，總結(jié)城市供氣經(jīng)驗，吸取典型事故教訓(xùn)，不斷提高安全風(fēng)險防控能力。可以采取的措施包括：對標行業(yè)標準，查找自身差距;重視技術(shù)研發(fā)，掌握科技手段;加大安全投入，做好管線維護;定期開展宣傳，加強用戶管理;推廣安全設(shè)施，強化本質(zhì)安全。

在特定的歷史階段，特許經(jīng)營政策催生了一批城市燃氣企業(yè)，它們或是充分利用歷史機遇發(fā)展壯大，或是不適應(yīng)新時期的開放競爭而被淘汰，都是市場的自然選擇。在我國城市化進程提速，人民群眾生活水平快速提高的時期，特許經(jīng)營政策對我國天然氣市場的培育和燃氣企業(yè)的興起發(fā)揮了積極作用，也必將隨著我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量增長、全方位發(fā)展的新階段，為新的法規(guī)、政策所取代，成為歷史的閃亮瞬間。

（作者單位：國家能源局）