/中國(guó)航天科技集團(tuán)有限公司

奚斌、劉君、李曉娟 /中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院

蔡麗劍 /中國(guó)航天科工集團(tuán)有限公司

先進(jìn)的軍工核心能力是國(guó)家武器裝備發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是國(guó)防科技創(chuàng)新的重要推動(dòng)力量，也是國(guó)家戰(zhàn)略威懾力量的重要組成部分。軍工固定資產(chǎn)投資則是先進(jìn)軍工核心能力建設(shè)的重要舉措，對(duì)于各大軍工集團(tuán)公司而言，其是支撐其軍品科研生產(chǎn)主業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性、保障性工作，特別是近年來，國(guó)家對(duì)進(jìn)一步規(guī)范軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理，促進(jìn)軍工投資合理配置資源、提高投資效益，實(shí)現(xiàn)軍工能力建設(shè)向體系效能型轉(zhuǎn)變提出了更高的要求。因此，軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目全過程的規(guī)范管理成為軍工企業(yè)管理的重中之重。

一、項(xiàng)目建設(shè)流程

軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目是指為滿足型號(hào)研制生產(chǎn)任務(wù)，由國(guó)防科技工業(yè)主管部門審批或?qū)彶楹髨?bào)國(guó)務(wù)院審批，全部或部分使用中央財(cái)政資金的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，一般分為項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。隨著近年來國(guó)家大量軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的投入，各大軍工集團(tuán)企業(yè)軍工固定資產(chǎn)投資已經(jīng)形成了一整套成熟的管理體系。

項(xiàng)目前期論證階段。前期論證是指項(xiàng)目實(shí)施前的方案論證與各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，按照一般程序，項(xiàng)目實(shí)施前應(yīng)完成項(xiàng)目建議書，可行性研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)的編制、申報(bào)和審批，這一系列程序是項(xiàng)目從抽象到具體的不斷深化、細(xì)化過程，在這個(gè)過程中項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)、主要建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)周期、投資概算及資金來源均應(yīng)確認(rèn)。同時(shí)，應(yīng)辦理消防、職業(yè)衛(wèi)生、勞動(dòng)安全審查意見或備案手續(xù)，涉及新征地的必須有建設(shè)用地規(guī)劃許可證，涉及火工安全的應(yīng)委托有資質(zhì)的單位進(jìn)行預(yù)評(píng)價(jià)。

項(xiàng)目實(shí)施階段。該階段包括項(xiàng)目預(yù)算、投資計(jì)劃的申報(bào)和審批、土建工程施工、工藝設(shè)備購(gòu)置等環(huán)節(jié)，建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件組織項(xiàng)目實(shí)施。實(shí)施階段建設(shè)資金的管理、項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的組織、項(xiàng)目建設(shè)周期的把控等方面均是管理工作的重點(diǎn)，需要協(xié)調(diào)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、招標(biāo)代理、設(shè)備制造商、設(shè)備代理商等各個(gè)單位，涉及面廣，程序復(fù)雜。

項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段。該階段涉及土建工程結(jié)算，以及環(huán)保、消防、職業(yè)衛(wèi)生、勞動(dòng)安全單項(xiàng)驗(yàn)收、竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)、檔案驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，重點(diǎn)審查項(xiàng)目建設(shè)總體效果、資金到位及投資完成情況、設(shè)備購(gòu)置情況、建安工程完成情況、形成交付使用資產(chǎn)情況等。

二、面臨的管理問題

1．設(shè)備實(shí)施

從國(guó)外引進(jìn)部分高端設(shè)備時(shí)面臨外國(guó)政府出口管制，導(dǎo)致設(shè)備無法引進(jìn)的問題；大型非標(biāo)設(shè)備研制難度大，存在無法按期完成的風(fēng)險(xiǎn)。

2．土建工程施工

一是地方政府建設(shè)手續(xù)復(fù)雜，土地證、規(guī)劃許可證、施工許可證等手續(xù)辦理周期長(zhǎng)；二是多項(xiàng)目統(tǒng)籌分?jǐn)偛邉澆恢軐?dǎo)致建設(shè)進(jìn)度不一，造成項(xiàng)目拖期；三是新征地項(xiàng)目涉及拆遷調(diào)遷難度大，外部因素影響較大；四是從項(xiàng)目論證到實(shí)施過程間隔過長(zhǎng)，導(dǎo)致工程建設(shè)材料和人工費(fèi)大幅上漲。

3．項(xiàng)目實(shí)施方案變化

一是建設(shè)單位前期論證調(diào)研不充分，導(dǎo)致調(diào)增、調(diào)減重大設(shè)備或改變?cè)O(shè)備主要性能指標(biāo)，異地建設(shè)或本地新征土地的地點(diǎn)變更，增加項(xiàng)目征地面積與新建或改造建筑面積，改變主要單體建筑用途等實(shí)施方案變化；二是型號(hào)研制方案發(fā)生變化，導(dǎo)致研制保障條件隨之發(fā)生調(diào)整，項(xiàng)目實(shí)施方案發(fā)生重大變化。

4．項(xiàng)目招投標(biāo)

一是建設(shè)單位未嚴(yán)格按照批復(fù)招標(biāo)方案實(shí)施，存在應(yīng)招標(biāo)實(shí)際未招標(biāo)的問題；二是項(xiàng)目中標(biāo)金額與合同金額不一致的問題；三是招標(biāo)活動(dòng)中監(jiān)管責(zé)任主體不明確；四是項(xiàng)目招投標(biāo)過程文件存檔不規(guī)范、不齊全的問題。

5．合同、資金管理

一是合同簽訂管理不規(guī)范，主要是未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)與中標(biāo)人簽訂合同，未按合同約定付款及未按規(guī)定預(yù)留工程質(zhì)保金等問題；二是列支概算外工程及設(shè)備支出，概算外的備品配件，以及與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)依據(jù)不充分的成本費(fèi)用，統(tǒng)籌建設(shè)分?jǐn)偙壤缓侠韺?dǎo)致多計(jì)項(xiàng)目投資支出等資金管理、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范問題。

6．后評(píng)價(jià)監(jiān)管

目前，軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)完成后很少對(duì)項(xiàng)目的論證、實(shí)施和運(yùn)行情況進(jìn)行后評(píng)價(jià)，相關(guān)的政策和制度也不夠完善。特別是對(duì)軍工固定資產(chǎn)投資效益落實(shí)情況的監(jiān)管力度不足，使得項(xiàng)目單位在項(xiàng)目前期論證中容易忽視對(duì)投資效益的論證，出現(xiàn)盲目重復(fù)建設(shè)、設(shè)備設(shè)施利用率低甚至閑置的現(xiàn)象，造成軍工固定資產(chǎn)投資的損失和浪費(fèi)。

三、加強(qiáng)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的管理措施

面對(duì)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目存在的問題，結(jié)合軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理的系統(tǒng)復(fù)雜、周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，項(xiàng)目管理單位應(yīng)從全過程規(guī)范化、精細(xì)化管理方面進(jìn)一步創(chuàng)新管理方法，提高管理效率，切實(shí)提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

1．推進(jìn)全過程考核

推進(jìn)考核思路和方式創(chuàng)新，進(jìn)一步加嚴(yán)考核標(biāo)準(zhǔn)，增加規(guī)范實(shí)施、效益發(fā)揮等全過程考核權(quán)重，從關(guān)注“重大違規(guī)問題和年底結(jié)果”向“全過程考核與年底激勵(lì)相結(jié)合”轉(zhuǎn)變，推進(jìn)考核從“問題考核”到“激勵(lì)考核”再到“過程考核”的轉(zhuǎn)型，并通過采用量化方式對(duì)項(xiàng)目管理全過程中常見問題逐項(xiàng)細(xì)化考核要求和標(biāo)準(zhǔn)。

2．完善項(xiàng)目流程管理制度

在已建立的各級(jí)項(xiàng)目規(guī)章制度體系的基礎(chǔ)上，全面修訂完善內(nèi)控管理制度，在項(xiàng)目論證、實(shí)施、竣工驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)一步明確工作流程和規(guī)范，在制度層面保證項(xiàng)目實(shí)施有序開展，管控有章可循。

3．建立健全各級(jí)責(zé)任體系

深化落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任人制度，保證責(zé)任層層落實(shí)到人。項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)方案開展實(shí)施，杜絕擅自調(diào)整建設(shè)內(nèi)容、招標(biāo)方案等違規(guī)行為發(fā)生；建立初步設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收、建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、建設(shè)周期調(diào)整等各級(jí)預(yù)審制度，落實(shí)具體項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格管控項(xiàng)目實(shí)施。

4．嚴(yán)控建設(shè)方案調(diào)整

嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)及上級(jí)主管部門規(guī)定，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施全過程管理，督促項(xiàng)目單位嚴(yán)格按照批復(fù)方案開展項(xiàng)目實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目建設(shè)方案調(diào)整，確因客觀原因需辦理建設(shè)方案調(diào)整的，各級(jí)主管部門應(yīng)嚴(yán)格審核并報(bào)有關(guān)部門審批。

5．加強(qiáng)建設(shè)進(jìn)度管理

做好前期論證和后期實(shí)施統(tǒng)籌，實(shí)事求是申報(bào)建設(shè)周期，重點(diǎn)關(guān)注多項(xiàng)目統(tǒng)籌、非標(biāo)研制、進(jìn)口禁運(yùn)和建設(shè)手續(xù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；對(duì)預(yù)計(jì)拖期的項(xiàng)目，明確責(zé)任人和計(jì)劃節(jié)點(diǎn)，及時(shí)上報(bào)解決方案，加快項(xiàng)目問題解決步伐。

6．強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理

加強(qiáng)預(yù)算策劃及執(zhí)行分析，合理請(qǐng)撥資金，以確保資金到位后第一時(shí)間合規(guī)支出；提前預(yù)判問題和隱患并制定解決措施，避免突擊支出和結(jié)余；開展預(yù)算執(zhí)行季度考核，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行均衡化。

7．建立定期通報(bào)制度

建立健全定期通報(bào)排名、檢查落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，對(duì)出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)問題的單位和責(zé)任人加大通報(bào)批評(píng)力度，督促各級(jí)投資建設(shè)主管部門切實(shí)承擔(dān)項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任，提升建設(shè)單位管理能力和責(zé)任意識(shí)。

8．建立整改報(bào)告制度

對(duì)出現(xiàn)挪用資金問題、批復(fù)應(yīng)招標(biāo)而實(shí)際未招標(biāo)、擅自調(diào)整招標(biāo)方案、建設(shè)內(nèi)容和項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、調(diào)增建設(shè)周期一倍以上的，要求項(xiàng)目建設(shè)單位上報(bào)項(xiàng)目整改報(bào)告，否則項(xiàng)目管理單位將暫停受理該項(xiàng)目后續(xù)報(bào)批工作，并加嚴(yán)管理標(biāo)準(zhǔn)，防控項(xiàng)目實(shí)施出現(xiàn)問題。

9．開展軍工項(xiàng)目后評(píng)價(jià)

軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的驗(yàn)收竣工并不是項(xiàng)目的結(jié)束，而是軍工固定資產(chǎn)投資效能發(fā)揮的起點(diǎn)。軍工集團(tuán)應(yīng)組織、引導(dǎo)和研究項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的管理辦法，在軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目運(yùn)行后組織開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，對(duì)于評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改措施并追究責(zé)任，使軍工固定投資形成的資產(chǎn)發(fā)揮實(shí)效，同時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，優(yōu)化項(xiàng)目決策機(jī)制。

隨著軍工固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模不斷增長(zhǎng)，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的管理要求將不斷提高，項(xiàng)目管理單位應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前國(guó)家整體投資戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目全過程的專業(yè)化和規(guī)范化精細(xì)管理，不斷提升軍工核心能力，確保軍工固定資產(chǎn)發(fā)揮出應(yīng)有的效果和效益。