文=伍 偉

隨著國(guó)有企業(yè)股份制改造以及上市的推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管方式發(fā)生了重大變化。上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管制度也隨著監(jiān)管機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移、監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變遷。對(duì)上市公司國(guó)有股權(quán)的監(jiān)管是國(guó)有企業(yè)監(jiān)管最重要的組成部分之一。

中共中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）指出要“大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市。”北京市委、市政府印發(fā)的《關(guān)于全面深化市屬國(guó)資國(guó)企改革的意見》（京發(fā)〔2014〕13號(hào)）指出“加快國(guó)有企業(yè)特別是競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)的上市步伐，推進(jìn)具備條件的一級(jí)企業(yè)實(shí)現(xiàn)整體上市，使上市公司成為國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的主要形式?！笨梢?，隨著國(guó)有企業(yè)改革特別是混合所有制改革的推進(jìn)，上市公司已經(jīng)成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)越來越重要的表現(xiàn)形式。

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在其中發(fā)揮了重要作用，而上市公司的出現(xiàn)使得國(guó)有企業(yè)股份制改革走向了信息更加公開、透明的道路。隨著國(guó)有企業(yè)股份制改造以及上市的推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管方式發(fā)生了重大變化。上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管制度也隨著監(jiān)管機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移、監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變遷。在2018年全國(guó)兩會(huì)記者會(huì)上，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任肖亞慶介紹到，“中央企業(yè)控股境內(nèi)上市公司290戶，市值達(dá)到了11.1萬億元，占境內(nèi)A股市場(chǎng)總市值的20.66%。中央企業(yè)63.7%的資產(chǎn)和60.8%的凈資產(chǎn)都在上市公司里面?！笨梢哉f對(duì)上市公司國(guó)有股權(quán)的監(jiān)管是國(guó)有企業(yè)監(jiān)管最重要的組成部分之一。

國(guó)有企業(yè)上市的基礎(chǔ)：股份制改造的開始

改革開放之初，為國(guó)有資產(chǎn)管理制度建立的嘗試和起步階段，主要通過“放權(quán)讓利”提高國(guó)企生產(chǎn)積極性，通過“兩權(quán)分離”推行承包制改革，但這段時(shí)期的計(jì)劃思想和指令式管理雖沒有被完全削弱，但已經(jīng)開始逐步收縮與改革。這段時(shí)間是國(guó)有企業(yè)股份制改造的開始階段，也是上市公司的萌芽階段。國(guó)有企業(yè)完成股份制改造后，才能進(jìn)行后面的上市發(fā)行股票。新中國(guó)成立后至改革開放前國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)甚至使用權(quán)都集中在國(guó)家手中，與當(dāng)時(shí)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，但是沒有專門的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，基本是按照行政隸屬關(guān)系分口管理，主要通過執(zhí)行下達(dá)的各種指令性計(jì)劃來完成管理。1984年提出國(guó)有企業(yè)應(yīng)該實(shí)行政企分開，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)變以來，逐漸形成財(cái)政部門管企業(yè)財(cái)務(wù)，計(jì)劃部門管投資，勞動(dòng)部門管勞動(dòng)工資，經(jīng)貿(mào)委管企業(yè)生產(chǎn)及改革，監(jiān)事會(huì)管企業(yè)財(cái)務(wù)及政策監(jiān)督，即所謂“九龍治水”的體制。

1984年7月25日北京天橋百貨股份有限公司成立，發(fā)行股票300萬元（采用了還本保息形式），成為北京市第一家實(shí)行股份制的企業(yè)，同時(shí)也是全國(guó)第一家正式注冊(cè)的股份制商業(yè)企業(yè)，還是全國(guó)第一家由國(guó)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)制為股份制的企業(yè)。1984年8月10日，上海市人民政府頒發(fā)“滬府辦發(fā)〔84〕58號(hào)文”，批準(zhǔn)中國(guó)人民銀行上海市分行《關(guān)于發(fā)行股票的暫行管理辦法》，這是改革開放后有關(guān)證券方面的第一個(gè)地方性政府規(guī)章。1984年11月14日，中國(guó)人民銀行上海市分行正式批復(fù)同意發(fā)行“飛樂音響”股票。成為新中國(guó)第一家向社會(huì)公開發(fā)行股票的股份制企業(yè)。

1986年10月，深圳市政府制定并頒布了《深圳特區(qū)國(guó)營(yíng)企業(yè)股份化試點(diǎn)暫行規(guī)定》，對(duì)企業(yè)進(jìn)行股份制改革的范圍、內(nèi)容、股東、股份和股票、股份公司的組織結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)人事制度、稅收和分配、股份制改造程序等作了規(guī)定，并選定10家國(guó)營(yíng)企業(yè)作為股份制的試點(diǎn)，這是國(guó)內(nèi)第一次規(guī)定了國(guó)營(yíng)企業(yè)股份化的基本原則、方法和改造程序。國(guó)務(wù)院于1987年3月下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)股票、債券管理的通知》和《企業(yè)債券管理暫行規(guī)定》，這兩個(gè)法規(guī)是我國(guó)第一次頒布的全國(guó)性證券市場(chǎng)法規(guī)。1987年9月，作為新中國(guó)第一家證券公司的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)證券公司正式成立。

國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局管理階段

國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局（簡(jiǎn)稱“國(guó)資局”）成立于1988年，掛靠財(cái)政部門，專門管理和監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行，與國(guó)家體改委、國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)成為股份制企業(yè)的三個(gè)主要監(jiān)管部門。在這期間，國(guó)家層面先后于1993年出臺(tái)了《公司法》、1997年出臺(tái)了《證券法》，為上市公司國(guó)有股權(quán)管理奠定了法律基礎(chǔ)。國(guó)資局對(duì)上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管的重點(diǎn)主要是國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位發(fā)起設(shè)立股份有限公司、股份公司上市、股份公司配股、增發(fā)等事項(xiàng)中國(guó)有單位行使股東權(quán)利和國(guó)有權(quán)益保值增值。先后出臺(tái)了一系列關(guān)于規(guī)范股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理、發(fā)行股票等相關(guān)政策文件。

與我國(guó)改革開放的道路一樣，證券市場(chǎng)也是通過“摸著石頭過河”試出來的，并且與國(guó)有企業(yè)的改革密不可分。一是試點(diǎn)先行。在1988-1990年，有關(guān)如何保證公有股地位及發(fā)揮公有股作用，在全國(guó)范圍有較激烈的爭(zhēng)議，但上海和深圳無疑是試點(diǎn)先行者。為此，1989年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于向社會(huì)公開發(fā)行股票的股份制試點(diǎn)的通知》，將向社會(huì)公開發(fā)行股票的股份制試點(diǎn)工作限制在上海、深圳兩地，其他地區(qū)的股份制試點(diǎn)工作基本停止。1990年和1991年上海證券交易所和深圳證券交易所分別成立，上海證券交易所開業(yè)當(dāng)天，飛樂股份、延中實(shí)業(yè)等8家公司正式在上海證券交易所上市。二是與國(guó)有企業(yè)改革密不可分。最開始證券市場(chǎng)的建立就是國(guó)有企業(yè)基于融資層面，在保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的同時(shí)，通過證券市場(chǎng)為國(guó)有企業(yè)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)籌集資金。

1992年國(guó)家體改委等五部委聯(lián)合下發(fā)了《股份制企業(yè)試點(diǎn)辦法》，根據(jù)投資主體的不同，股權(quán)設(shè)置有四種形式：國(guó)家股、法人股、個(gè)人股、外資股。1993年頒布的《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》規(guī)定凡在二級(jí)市場(chǎng)上交易的股票，都只限于社會(huì)公眾股和內(nèi)部職工股，即上市公司的國(guó)有股是不允許上市流通的。這種將上市公司股票區(qū)分為不同類型的模式，在當(dāng)時(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理體制尚未完善的情況下，既有利于避免國(guó)有資產(chǎn)流失、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，也有助于這些公司運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的穩(wěn)定，將精力集中于現(xiàn)代企業(yè)的構(gòu)建。但是也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，比如使得上市公司或大股東不關(guān)心股價(jià)的漲跌，不利于維護(hù)中小投資者的利益，也使股票市場(chǎng)通過交易達(dá)到資產(chǎn)市場(chǎng)化配置的目的削弱，間接妨礙了資本市場(chǎng)改革深化。后續(xù)為了改變這一狀況，最開始提出了國(guó)有股減持方案，再提出全流通概念，到最后提出股權(quán)分置改革，才徹底改變了這種股權(quán)交易的人為設(shè)置問題。

1991年《關(guān)于在股份制試點(diǎn)中加強(qiáng)維護(hù)國(guó)有資本權(quán)益的通知》，這是我國(guó)第一部關(guān)于股份公司國(guó)有股權(quán)管理的規(guī)章制度，對(duì)于國(guó)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萁?jīng)營(yíng)時(shí)提出了清查資產(chǎn)、資產(chǎn)評(píng)估、年度會(huì)計(jì)決算等要求。1992年國(guó)資局與國(guó)家體改委聯(lián)合下發(fā)《股份制試點(diǎn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》，規(guī)定了股份制試點(diǎn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記、預(yù)算收繳等事宜。1993年《關(guān)于公開發(fā)行股份公司國(guó)有資產(chǎn)折價(jià)等問題的復(fù)函》，國(guó)有企業(yè)整體改組為公眾股份有限公司的，須先進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估并經(jīng)過確認(rèn)。在募集新股之前，應(yīng)以調(diào)整過的企業(yè)賬面凈資產(chǎn)值折為原國(guó)有股東的股本。轉(zhuǎn)讓國(guó)家股權(quán)須經(jīng)過批準(zhǔn)后單獨(dú)實(shí)施，不得在國(guó)有企業(yè)改組為股份公司或定向募集公司轉(zhuǎn)為社會(huì)募集公司時(shí)，將股權(quán)轉(zhuǎn)讓與改組、轉(zhuǎn)制混在一起進(jìn)行。1994年3月11日發(fā)布了《股份制企業(yè)國(guó)有股權(quán)管理的實(shí)施意見》（國(guó)資企〔1994〕9號(hào)），將國(guó)家控股的股份有限公司分為絕對(duì)控股和相對(duì)控股。

1994年出臺(tái)《股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理暫行辦法》，規(guī)定國(guó)有股權(quán)分為國(guó)家股和國(guó)有法人股，國(guó)有企業(yè)股份制改制之后形成的國(guó)有股權(quán)——國(guó)家股和國(guó)有法人股正式取得法律定位，并在地方政府和中央相關(guān)部門層面的行政法規(guī)中對(duì)于這些股份的轉(zhuǎn)移和流通作出了明確的限制。中國(guó)證券市場(chǎng)中非流通股正式確立，在市場(chǎng)發(fā)展中三分之二股份不流通的制度格局就此形成。1996年《關(guān)于規(guī)范股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)國(guó)有股權(quán)管理事項(xiàng)的審批程序、批復(fù)內(nèi)容及報(bào)送材料等做了較為完整的規(guī)定。首次明確，國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓其擁有的上市公司股權(quán)，應(yīng)逐級(jí)報(bào)國(guó)資局批準(zhǔn)。1997年《股份有限公司國(guó)有股東行使股權(quán)行為規(guī)范意見》，明確了國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓股份的權(quán)利和義務(wù)、轉(zhuǎn)讓收入須用于國(guó)有資本再投入、轉(zhuǎn)讓價(jià)格的確定等事項(xiàng)。

財(cái)政部管理階段

1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原國(guó)資局撤銷并入財(cái)政部，國(guó)有股權(quán)管理職責(zé)相應(yīng)調(diào)整為由財(cái)政部負(fù)責(zé)。在此期間，隨著證券市場(chǎng)的逐漸活躍，財(cái)政部對(duì)上市公司國(guó)有股權(quán)管理的監(jiān)管重點(diǎn)逐漸向上市公司國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有股減持試點(diǎn)等方面調(diào)整。

在國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，主要出臺(tái)了《關(guān)于股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)管字〔2000〕200號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于上市公司國(guó)有股質(zhì)押有關(guān)問題的通知》（財(cái)企〔2001〕651號(hào)），前者規(guī)定地方單位國(guó)有股權(quán)管理事宜由省級(jí)財(cái)政（國(guó)資）部門審批，中央單位由財(cái)政部審批，但發(fā)行外資股（B股、H股等），國(guó)有股變現(xiàn)籌資等變動(dòng)（或者或有變動(dòng)）的有關(guān)國(guó)有股權(quán)管理事宜，須報(bào)財(cái)政部審核批準(zhǔn)。明確了國(guó)資部門出具的關(guān)于國(guó)有股權(quán)管理的批復(fù)文件是是上市發(fā)行審核的必備文件和證券交易所進(jìn)行股權(quán)登記的依據(jù)。后者規(guī)定國(guó)有股東授權(quán)代表單位用于質(zhì)押的國(guó)有股數(shù)量不得超過其所持該上市公司國(guó)有股總額的50%，并應(yīng)由國(guó)有股東報(bào)省級(jí)主管部門備案。

在國(guó)有股減持方面，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕22號(hào)），規(guī)定國(guó)家擁有股份的股份有限公司在其首次發(fā)行股票或增發(fā)新股時(shí)，需要按融資額的10%出售國(guó)有股，出售收入全部上繳全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)。但隨后由于證券市場(chǎng)持續(xù)低迷的原因，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意2002年證監(jiān)會(huì)宣布在境內(nèi)證券市場(chǎng)停止執(zhí)行國(guó)有股減持辦法，但境外證券市場(chǎng)一直在開展這項(xiàng)工作。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理階段

2003年十屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定在整合原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委、中組部和財(cái)政部部分職能的基礎(chǔ)上，設(shè)立代表中央政府履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的特設(shè)機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院國(guó)資委）。2003年5月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，更是從總則、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、企業(yè)負(fù)責(zé)人管理、企業(yè)重大事項(xiàng)管理、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督等方面制定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督條例。國(guó)務(wù)院國(guó)資委根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，依照《公司法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》開展工作。與此同時(shí)，上市公司國(guó)有股權(quán)的監(jiān)管職責(zé)也由國(guó)務(wù)院國(guó)資委行使。國(guó)務(wù)院國(guó)資委指導(dǎo)上市公司國(guó)有股東配合完成股權(quán)分置改革、實(shí)施上市公司國(guó)有股轉(zhuǎn)持等工作，對(duì)資本市場(chǎng)和國(guó)有控股上市公司產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管政策上，2007年股權(quán)分置改革完成后出臺(tái)了一系列相關(guān)監(jiān)管政策，有效促進(jìn)了國(guó)有控股上市公司的繁榮，維護(hù)國(guó)有資本權(quán)益。

股權(quán)分置改革。自2005年開始我國(guó)證券市場(chǎng)啟動(dòng)了上市公司股權(quán)分置改革，對(duì)資本市場(chǎng)及上市公司國(guó)有股權(quán)管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。股權(quán)分置是指A股市場(chǎng)的上市公司股份按能否在證券交易所上市交易被區(qū)分為非流通股和流通股，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中形成的特殊問題。為了適應(yīng)資本市場(chǎng)改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的要求，2005年4月29日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，啟動(dòng)了股權(quán)分置改革的試點(diǎn)工作。經(jīng)過兩批試點(diǎn)，取得了一定經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2005年8月23日中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革的指導(dǎo)意見》；9月4日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《上市公司股權(quán)分置改革管理辦法》，我國(guó)的股權(quán)分置改革進(jìn)入全面鋪開階段。到2006年股權(quán)分置改革基本上遍地開花，到2007年基本完成。

上市公司國(guó)有股轉(zhuǎn)持。在股權(quán)分置改革后出現(xiàn)了一個(gè)“新老劃斷”的概念，新老劃斷是指股權(quán)分置改革后首次公開發(fā)行股票的公司不再區(qū)分流通股和非流通股。2006年5月18日《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》正式實(shí)施，“新老劃斷”全面啟動(dòng)。2009年6月19日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、社?；饡?huì)2009年6月19日印發(fā)了《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》（財(cái)企〔2009〕94號(hào)）。股權(quán)分置改革新老劃斷后至辦法頒布前首次公開發(fā)行股票并上市的股份有限公司，由經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)確認(rèn)的上市前國(guó)有股東承擔(dān)轉(zhuǎn)持義務(wù)。辦法頒布后在境內(nèi)證券市場(chǎng)首次公開發(fā)行股票并上市的含國(guó)有股的股份有限公司，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，均須按首次公開發(fā)行時(shí)實(shí)際發(fā)行股份數(shù)量的10%，將股份有限公司部分國(guó)有股轉(zhuǎn)由社?；饡?huì)持有，該辦法執(zhí)行多年來對(duì)于促進(jìn)股市的長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展及其充實(shí)社會(huì)保障基金等方面具有積極的意義和價(jià)值。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力不斷加大，在統(tǒng)籌考慮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和深化國(guó)有企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，為增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性，2017年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕49號(hào)），明確將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，目前統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)比例為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%，同時(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕22號(hào)）和《財(cái)政部 國(guó)資委 證監(jiān)會(huì) 社?；饡?huì)關(guān)于印發(fā)〈境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法〉的通知》（財(cái)企〔2009〕94號(hào)）等現(xiàn)行國(guó)有股轉(zhuǎn)（減）持政策停止執(zhí)行。

股權(quán)分置改革后出臺(tái)的相關(guān)政策。股權(quán)分置改革前，上市公司股份嚴(yán)格按國(guó)家股、國(guó)有法人股、社會(huì)法人股、個(gè)人股和外資股等進(jìn)行區(qū)分，國(guó)家股和國(guó)有法人股持有上市公司的相關(guān)權(quán)利受到限制，方便對(duì)上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管。在2007年股權(quán)分置改革完成后，由于證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再對(duì)上市公司股份按性質(zhì)進(jìn)行界定，所有股份獲得同樣的權(quán)利，這有利于資本市場(chǎng)發(fā)展，使得交易更加活躍，但對(duì)國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管上市公司國(guó)有股權(quán)原有的管理制度形成了很大的沖擊和挑戰(zhàn)。為解決上市公司國(guó)有股權(quán)管理問題，國(guó)務(wù)院國(guó)資委啟動(dòng)了上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)工作，通過關(guān)口前移，從上市公司股份性質(zhì)界定到對(duì)上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)，出臺(tái)了以《國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》（2007年19號(hào)令）為基礎(chǔ)的一系列上市公司股份監(jiān)管規(guī)定。

其中19號(hào)令是國(guó)有股東轉(zhuǎn)持上市公司股份的管理文件，是上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管的基礎(chǔ)文件，其他文件還包括標(biāo)識(shí)管理規(guī)定《上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)管理暫行規(guī)定》(國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2007〕108號(hào))、受讓上市公司股份規(guī)定《國(guó)有單位受讓上市公司股份管理暫行規(guī)定》(國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2007〕109號(hào))、標(biāo)識(shí)管理規(guī)定的函《上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)管理暫行規(guī)定》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2008〕80號(hào)）、規(guī)范國(guó)有股東行為的意見《關(guān)于規(guī)范上市公司國(guó)有股東行為的若干意見》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2009〕123號(hào)）、規(guī)范上市公司資產(chǎn)重組的文件《關(guān)于規(guī)范國(guó)有股東與上市公司進(jìn)行資產(chǎn)重組有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2009〕124號(hào))、發(fā)行可交換債和發(fā)行證券的規(guī)范文件《關(guān)于規(guī)范上市公司國(guó)有股東發(fā)行可交換公司債券及國(guó)有控股上市公司發(fā)行證券有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2009〕125號(hào)）、內(nèi)幕信息管理文件《關(guān)于加強(qiáng)上市公司國(guó)有股東內(nèi)幕信息管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2011〕158號(hào)）、解決同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)及規(guī)范關(guān)聯(lián)交易的文件《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于推動(dòng)國(guó)有股東與所控股上市公司解決同業(yè)競(jìng)爭(zhēng) 規(guī)范關(guān)聯(lián)交易的指導(dǎo)意見〉的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2013〕202號(hào)）、促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的放權(quán)文件《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2014〕95號(hào))等。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)上述一系列上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管政策的核心思想是從股東角度保障國(guó)有權(quán)益的保值增值。特別是在上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓重組中，在上市公司每股凈資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，明確提出要根據(jù)上市公司每股凈資產(chǎn)值、凈資產(chǎn)收益率、投資回報(bào)率、股票市場(chǎng)價(jià)格及合理的市盈率等因素來確定國(guó)有股轉(zhuǎn)讓價(jià)格，對(duì)于價(jià)格的明確規(guī)定有利于維護(hù)國(guó)有權(quán)益。

適應(yīng)深化放管服改革出臺(tái)的上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管政策。國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)的以19號(hào)令為基礎(chǔ)的上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管政策實(shí)行以來，規(guī)范了上市公司國(guó)有股權(quán)變動(dòng)行為，實(shí)施效果顯著。但同時(shí)，隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展和以管資本為主轉(zhuǎn)變國(guó)資監(jiān)管職能的要求，政策的相關(guān)審核權(quán)限、監(jiān)管要求、具體規(guī)則都需要修改完善。為了落實(shí)中央改革辦的工作要求，國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2015年著手起草《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》，文件于2018年5月由國(guó)務(wù)院國(guó)資委聯(lián)合財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)正式印發(fā)（2018年第36號(hào)令）。36號(hào)令是一個(gè)比較綜合性的上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管文件，一是層級(jí)高，文件履行了國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等審核；二是敏感度強(qiáng)，文件由國(guó)務(wù)院國(guó)資委聯(lián)合財(cái)政部和證監(jiān)會(huì)下發(fā)，受到資本市場(chǎng)的高度關(guān)注，正式發(fā)布的時(shí)機(jī)經(jīng)多方評(píng)估后才下發(fā)；三是內(nèi)容豐富，涵蓋了之前出臺(tái)的多個(gè)上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)管文件，是政策的集大成者。四是放權(quán)力度大，按照“分級(jí)監(jiān)管、放管結(jié)合”的原則，將地方上市公司國(guó)有股權(quán)變動(dòng)審批權(quán)限全部下放至省級(jí)國(guó)資委。

36號(hào)令將上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)的范圍進(jìn)行了區(qū)分，分別定義了“SS”和“CS”概念，并在上市公司在中國(guó)證券登記結(jié)算有限公司開立的證券賬戶上進(jìn)行標(biāo)識(shí)，將境內(nèi)和境外上市公司均納入統(tǒng)一監(jiān)管；通過上市公司國(guó)有股權(quán)管理信息系統(tǒng)對(duì)上市公司國(guó)有股權(quán)變動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，國(guó)家出資企業(yè)審核批準(zhǔn)的變動(dòng)事項(xiàng)須通過管理信息系統(tǒng)作備案管理，并取得統(tǒng)一編號(hào)的備案表。

隨著股份公司的普遍設(shè)立，為適應(yīng)深化放管服改革的要求，將對(duì)國(guó)有股份公司的監(jiān)管相應(yīng)權(quán)限與新出臺(tái)的制度保持一致，國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2018年11月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步明確非上市股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2018〕760號(hào)）。對(duì)于非上市股份公司的國(guó)有股權(quán)管理，之前的參照文件一直是前面介紹過，由財(cái)政部出臺(tái)的“財(cái)管字〔2000〕200號(hào)”，這個(gè)文件規(guī)定國(guó)有股份公司股權(quán)變動(dòng)均需報(bào)省級(jí)財(cái)政（國(guó)資）審批。隨著越來越多國(guó)有股份公司的設(shè)立，以及2016年《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)資委 財(cái)政部令第32號(hào)）等文件的出臺(tái)，目前大部分決策事項(xiàng)已經(jīng)交由國(guó)家出資企業(yè)。這次760號(hào)文的出臺(tái)進(jìn)一步明確了非上市股份公司的產(chǎn)權(quán)交易、無償劃轉(zhuǎn)等決策權(quán)限與有限責(zé)任公司保持一致，但如果擬首次在證券交易所申請(qǐng)發(fā)行股票并上市時(shí)，需要按照36號(hào)令的規(guī)定，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行標(biāo)識(shí)管理。