文|常家輝 王冉 胡婷婷

1.北方科技信息研究所 2.中國兵器工業(yè)規(guī)劃研究院

一、引言

當(dāng)前，世界范圍內(nèi)新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)革命、軍事革命加速推進(jìn)，主要國家為在激烈的國際競(jìng)爭中謀求先發(fā)優(yōu)勢(shì)，都在不斷深入推進(jìn)各領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展，聚焦創(chuàng)新引領(lǐng)，注重開放共贏。衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)作為國家重大空間和信息化基礎(chǔ)設(shè)施，集技術(shù)、知識(shí)、信息等生產(chǎn)要素于一身，是經(jīng)濟(jì)安全、國防安全、國土安全和公共安全的重大技術(shù)平臺(tái)和重要戰(zhàn)略性資源，也是提升國民生活水平、社會(huì)科技發(fā)展水平的重要工具，其發(fā)展對(duì)協(xié)同管理水平提出了極高要求。

二、GPS系統(tǒng)軍民共管共用，協(xié)同發(fā)展成效顯著

美國GPS系統(tǒng)從20世紀(jì)70年代開始研制，能夠?yàn)槿蛴脩籼峁┤旌蛉鞎r(shí)高精度定位、導(dǎo)航和授時(shí)服務(wù)。GPS系統(tǒng)最初主要為軍方需求提供支持。到20世紀(jì)90年代，美國開始認(rèn)識(shí)到GPS巨大的民用潛力。通過不斷優(yōu)化提升系統(tǒng)軍事和民用技術(shù)性能，實(shí)行開放兼容的政策，大力推進(jìn)GPS民用領(lǐng)域應(yīng)用推廣。在美國政府的不斷努力下，GPS系統(tǒng)為美軍及其盟友近年來的軍事行動(dòng)提供了有效支撐，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、社會(huì)多方面發(fā)揮著極為重要作用。多年來，美國已擁有衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域全球領(lǐng)先的組件制造商、系統(tǒng)集成商和增值服務(wù)提供商，并牢牢占據(jù)著全球衛(wèi)星導(dǎo)航市場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)者地位，協(xié)同發(fā)展成效顯著。

1.不斷完善的政策法規(guī)推動(dòng)GPS系統(tǒng)軍民共用

從20世紀(jì)70年代到80年代初期，美國政府為了保證軍方的使用，限制GPS民用發(fā)展。1984年美國政府確立的AS政策和SA政策，使得GPS定位精度大大降低，嚴(yán)重影響了GPS系統(tǒng)定位服務(wù)的國際可接受性[1]。

隨著系統(tǒng)應(yīng)用開發(fā)程度不斷加深，GPS軍民兩用前景日益受到重視。1991年美國商務(wù)部正式取消民用GPS出口許可證限制，標(biāo)志著官方承認(rèn)了GPS的軍民兩用性質(zhì)，為 GPS民用產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了催化劑。1996年美國以總統(tǒng)令形式發(fā)布了《國家GPS政策》，向全世界承諾GPS免費(fèi)提供民用服務(wù)，政策導(dǎo)向由保障國家安全向兼顧安全與經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步強(qiáng)化了民眾對(duì)GPS應(yīng)用的信心。2000年GPS法寫入《美國法典》，從最高法律層面保障GPS軍民兩用發(fā)展。2004年以新總統(tǒng)令形式發(fā)布的《天基空間定位、導(dǎo)航和授時(shí)（PNT）政策》,旨在滿足不斷增長的軍事和民用需求，并防止外國系統(tǒng)對(duì)GPS造成威脅[2]。2010年，美國出臺(tái)了《國家空間政策》，旨在提升美軍在全球航天領(lǐng)域和衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的競(jìng)爭能力和領(lǐng)先地位[3]。這一系列的政策發(fā)布，有效保障了GPS系統(tǒng)緊跟國際政治與技術(shù)發(fā)展形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了“保軍限民”向“軍民兩用”的成功轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)了GPS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。

2.協(xié)同高效的管理體系保障GPS系統(tǒng)服務(wù)運(yùn)行

為保障GPS及其增強(qiáng)系統(tǒng)的服務(wù)能力，維護(hù)與之相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、安全、外交等各方利益，美國建立了多層次的國家天基定位、導(dǎo)航與授時(shí)（PNT）協(xié)調(diào)管理體系，明確了軍政民等各相關(guān)部門機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)義務(wù)[3]。

美國天基PNT 執(zhí)行委員會(huì)作為承擔(dān)戰(zhàn)略決策責(zé)任的機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)PNT 體系相關(guān)政策、機(jī)構(gòu)、需求和資源進(jìn)行調(diào)配，協(xié)調(diào)相關(guān)部門建議提案。國家天基PNT 執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)主要包括：顧問委員會(huì)（咨詢機(jī)構(gòu)）、協(xié)調(diào)辦公室（秘書處）。

委員會(huì)聯(lián)合主席為美國國防部和運(yùn)輸部，國務(wù)院、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、國土安全部、商務(wù)部、美國國家航空航天局（NASA）等作為成員。美國國防部作為核心負(fù)責(zé)GPS 研制建設(shè)與發(fā)展，承擔(dān)研發(fā)、運(yùn)行、維護(hù)等相關(guān)工作，并推進(jìn)GPS 在軍事方面的應(yīng)用推廣。運(yùn)輸部則負(fù)責(zé)GPS民用需求的開發(fā)推進(jìn)，保障GPS增強(qiáng)系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)，代表民用部門參與GPS 開發(fā)管理，推動(dòng)在民用行業(yè)的推廣應(yīng)用。國務(wù)院負(fù)責(zé)國際合作與談判，管理GPS 敏感技術(shù)輸出。國土安全部負(fù)責(zé)GPS在國土安全方面的應(yīng)用，處理本土PNT 應(yīng)用面臨的威脅與干擾。

三、 GLONASS系統(tǒng)軍方主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，民用步伐逐步提速

GLONASS是由蘇聯(lián)于1978年開始研發(fā)建設(shè)的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，蘇聯(lián)解體后由俄羅斯接手運(yùn)行，為俄羅斯和全球用戶提供導(dǎo)航與定位服務(wù)。由于受歷史條件及政府管理等各方面制約，雖然俄羅斯政府努力推進(jìn)GLONASS系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展，一定程度上推動(dòng)了GLONASS系統(tǒng)在俄羅斯國內(nèi)對(duì)GPS的替代，產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)，但在全球的應(yīng)用水平仍然大幅落后于GPS。

1.GLONASS系統(tǒng)軍方完全主導(dǎo)的管理模式已逐步改變

GLONASS系統(tǒng)的發(fā)展、運(yùn)行與管理起初由俄羅斯軍方完全控制[4]。由于20世紀(jì)90年代俄羅斯經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑，GLONASS系統(tǒng)甚至一度無法獨(dú)立提供服務(wù)，星座維持幾近停滯，系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程受到嚴(yán)重阻礙。1998年俄羅斯政府頒布了《國防工業(yè)軍轉(zhuǎn)民法》，明確提出GLONASS系統(tǒng)軍民共建共用的原則[5]。1999年俄羅斯發(fā)布了關(guān)于GLONASS系統(tǒng)的總統(tǒng)令與政府聲明，重申GLONASS相關(guān)政策，并借鑒GPS管理體制，成立了由航天局、國防部、工業(yè)與能源部和運(yùn)輸部組成的GLONASS項(xiàng)目部際協(xié)調(diào)委員會(huì)、顧問委員會(huì)。其中，聯(lián)邦航天局和國防部既是召集單位，又是GLONASS系統(tǒng)最主要用戶。

2.GLONASS系統(tǒng)民用化發(fā)展得到政策大力支持

俄羅斯為了更好地開拓民用領(lǐng)域應(yīng)用，努力推動(dòng)GLONASS與GPS的兼容性發(fā)展。同時(shí)，俄羅斯政府先后通過《GLONASS系統(tǒng)2002～2011年發(fā)展計(jì)劃》 《GLONASS聯(lián)邦計(jì)劃》等，均強(qiáng)調(diào)GLONASS系統(tǒng)提供免費(fèi)民用服務(wù)，取消民用精度限制等相關(guān)內(nèi)容。2005年俄羅斯總統(tǒng)普京簽署相關(guān)法令，指出全球用戶能夠免費(fèi)獲取GLONASS系統(tǒng)的民用信號(hào)。2007年頒布的《GLONASS聯(lián)邦計(jì)劃》是俄羅斯GLONASS國家政策的執(zhí)行基礎(chǔ)，重申要提供免費(fèi)民用服務(wù)，取消對(duì)民用精度的限制等相關(guān)內(nèi)容。2010年頒布的《導(dǎo)航活動(dòng)法》，明確要求俄軍、民用車輛以及車輛管理設(shè)備安裝GLONASS導(dǎo)航設(shè)備，并通過后續(xù)政府決議進(jìn)一步對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化要求，制度層面保障了GLONASS系統(tǒng)在軍事、工業(yè)、民用及商用領(lǐng)域的推廣與應(yīng)用。2014年，俄羅斯政府決定從2017年開始，在所有進(jìn)口和國產(chǎn)汽車上強(qiáng)制安裝GLONASS汽車故障衛(wèi)星導(dǎo)航儀。

四、伽利略系統(tǒng)管理協(xié)調(diào)問題凸顯，軍事應(yīng)用難以突破

伽利略系統(tǒng)（Galileo）是歐洲自主獨(dú)立的民用全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，旨在打破美國對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航市場(chǎng)的壟斷，于2002年正式啟動(dòng)，目標(biāo)是提供覆蓋全球的高精度、高可靠性的定位服務(wù)。伽利略系統(tǒng)由歐盟和歐洲航天局（ESA）聯(lián)合開發(fā)，號(hào)稱世界上第一個(gè)專門為民用目的設(shè)計(jì)的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，能夠提供民用控制的高精度全球定位服務(wù)，并與GPS、GLONASS、北斗三個(gè)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)兼容互操作。雖然伽利略系統(tǒng)已經(jīng)于2018年完成全球組網(wǎng)，但尚未形成足夠規(guī)模的市場(chǎng)容量，軍事領(lǐng)域應(yīng)用也處于停滯不前的狀態(tài)。

1.伽利略系統(tǒng)管理模式存在弊端，系統(tǒng)發(fā)展進(jìn)度滯后

在伽利略系統(tǒng)管理架構(gòu)與模式方面，最初由歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)伽利略系統(tǒng)政治層面與高層次的任務(wù)需求，主要管理伽利略計(jì)劃及其資金、規(guī)劃授權(quán)協(xié)議、管控風(fēng)險(xiǎn)以及定義計(jì)劃實(shí)施的關(guān)鍵階段。歐洲航天局屬于政府間合作機(jī)構(gòu)，由各國負(fù)責(zé)科技事務(wù)的部長組成的理事會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各成員國均擁有單獨(dú)投票權(quán)，不受歐盟管轄，主要負(fù)責(zé)伽利略系統(tǒng)空間分系統(tǒng)及地面系統(tǒng)的發(fā)展與測(cè)試。歐盟與歐洲航天局之間具有22個(gè)交叉成員國，同時(shí)由于歐洲航天局與歐盟間沒有正式的聯(lián)系，管理上存在諸多難以協(xié)調(diào)的問題，歐洲航天局對(duì)于相應(yīng)政治責(zé)任的落實(shí)缺乏動(dòng)力。在前期推進(jìn)伽利略計(jì)劃實(shí)施過程中，因?yàn)闅W盟委員會(huì)主要承擔(dān)計(jì)劃最終風(fēng)險(xiǎn)，直接導(dǎo)致歐洲航天局缺乏按進(jìn)度與經(jīng)費(fèi)計(jì)劃推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的積極性。

伽利略系統(tǒng)投資建設(shè)最初采用公私合營模式（PPP），由歐盟和歐洲航天局牽頭創(chuàng)建“伽利略聯(lián)合執(zhí)行體”，通過與特許權(quán)經(jīng)營商合作來繼續(xù)推進(jìn)伽利略計(jì)劃的部署和運(yùn)營。然而歐盟主要成員國在企業(yè)聯(lián)合體的領(lǐng)導(dǎo)和構(gòu)成以及伽利略系統(tǒng)中心和地面設(shè)施的位置選擇方面矛盾嚴(yán)重，伽利略系統(tǒng)商業(yè)運(yùn)營模式一直未得到認(rèn)可，導(dǎo)致“伽利略聯(lián)合執(zhí)行體”在特許經(jīng)營權(quán)方面的談判于2007年陷入僵局，伽利略計(jì)劃陷入實(shí)質(zhì)性延期并且嚴(yán)重超出預(yù)算。

為此，2009年歐盟終止了伽利略系統(tǒng)的PPP模式運(yùn)營，轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒步?jīng)費(fèi)支持伽利略系統(tǒng)發(fā)展，總投資額也從30億歐元增加到近50億歐元，一定程度上緩解了各成員國間針鋒相對(duì)的局面。同時(shí)，歐盟對(duì)伽利略系統(tǒng)的管理架構(gòu)與模式進(jìn)行了較大調(diào)整。伽利略監(jiān)管機(jī)構(gòu)“歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)監(jiān)察局”被重新命名為“歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)管理局”（GSA），職責(zé)從伽利略計(jì)劃的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闅W盟委員會(huì)的下屬輔助機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是開展伽利略的市場(chǎng)研究和推廣并進(jìn)行安全審查。歐洲航天局也于2009年成立了伽利略管理局，以適應(yīng)歐洲GNSS計(jì)劃的新任務(wù)。經(jīng)過近年來的大力推進(jìn)，2018年伽利略系統(tǒng)完成了全球組網(wǎng)，但相較于原計(jì)劃進(jìn)展滯后非常嚴(yán)重。管理模式與各成員國之間的問題，直接導(dǎo)致伽利略系統(tǒng)錯(cuò)過了發(fā)展的大好機(jī)遇。

2.各國認(rèn)知不一，伽利略系統(tǒng)軍事應(yīng)用前景不明朗

軍事應(yīng)用方面，由于各國對(duì)伽利略系統(tǒng)的民用還是軍用性質(zhì)存在分歧，近幾年才逐步開始接受將公共特許服務(wù)（PRS）信號(hào)應(yīng)用到軍事領(lǐng)域的可能性。根據(jù)歐盟在2011年出臺(tái)的使用原則，是否將伽利略系統(tǒng)用于軍事目的仍然取決于各成員國的自主決定。2013年，英國、法國、比利時(shí)、意大利測(cè)試了PRS信號(hào)，以確保伽利略系統(tǒng)能為政府用戶提供軍事服務(wù)，同時(shí)歐洲航天局還在固定和移動(dòng)的終端平臺(tái)上進(jìn)行了PRS自身連續(xù)服務(wù)的測(cè)試。此次測(cè)試后，未見到有關(guān)該功能得到進(jìn)一步應(yīng)用的相關(guān)報(bào)道。伽利略系統(tǒng)的軍事功能在歐盟諸多成員國看來只是一項(xiàng)附加價(jià)值，同時(shí)對(duì)其信息敏感性及是否會(huì)影響自身經(jīng)濟(jì)利益及國防安全獨(dú)立性的顧慮，導(dǎo)致伽利略系統(tǒng)的軍事應(yīng)用前景仍然成迷。

五、小結(jié)

1.統(tǒng)籌的管理模式是衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的重要保障

衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)健康發(fā)展的關(guān)鍵是頂層設(shè)計(jì)，必須全面規(guī)劃和統(tǒng)籌實(shí)施。美國建立了多層次的國家天基定位、導(dǎo)航與授時(shí)（PNT）協(xié)調(diào)管理體系，由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌GPS系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展，多部門協(xié)同開展工作。 GLONASS系統(tǒng)雖然借鑒了美國GPS系統(tǒng)管理架構(gòu)，但整體協(xié)調(diào)性尚顯不足，對(duì)系統(tǒng)軍民協(xié)同發(fā)展的促進(jìn)作用未完全體現(xiàn)。伽利略系統(tǒng)則受制于各參與方的協(xié)調(diào)問題，一定程度上影響了系統(tǒng)發(fā)展進(jìn)程。

2.頂層政策推動(dòng)是衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)健康發(fā)展的重要保障

四大衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)發(fā)展過程中，均得到了政府機(jī)構(gòu)的大力支持，從國家層面不斷推出具體政策，推動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用?？傮w上，除伽利略系統(tǒng)外，GPS、GLONASS系統(tǒng)均經(jīng)歷了“保軍限民”到“軍民共用”的過程，同時(shí)均在本國得到了強(qiáng)制性的推廣，但由于各國政策推進(jìn)步伐不一，導(dǎo)致目前各系統(tǒng)發(fā)展進(jìn)度及市場(chǎng)認(rèn)可度不一。同時(shí)，如果沒有國家層面的政策推動(dòng)，單獨(dú)依靠民間資本及社會(huì)力量無法完成衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展。

3.旺盛的市場(chǎng)活力是衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)快速發(fā)展的核心動(dòng)力

縱觀全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)發(fā)展進(jìn)程，若想真正取得廣泛應(yīng)用與快速發(fā)展，必須得到公眾與市場(chǎng)的認(rèn)可。得益于自身引領(lǐng)性的技術(shù)實(shí)力，以及緊跟時(shí)代發(fā)展步伐的政策導(dǎo)向，GPS系統(tǒng)目前已在全球范圍內(nèi)得到了極為廣泛的應(yīng)用，在全球衛(wèi)星導(dǎo)航市場(chǎng)當(dāng)中占據(jù)了絕對(duì)的龍頭地位。GOLONASS、伽利略系統(tǒng)則緊密結(jié)合自身區(qū)域性需求，持續(xù)努力打通市場(chǎng)渠道，提升公眾認(rèn)可度，但相較于GPS系統(tǒng)仍然存在較大差距。