陳欣

摘 要：隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，財政公開透明是一個國家財政健康持久發(fā)展的重要基礎(chǔ)，同時也是建立陽光財政、法制財政不可或缺的前提條件。黨的十九大報告中明確提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！彪m然我國在財政方面的問題一直不斷進行改革，并在一定程度上提高了財政透明度，但我國的財政透明仍存在諸多漏洞和問題。現(xiàn)階段完善地方政府財政信息公開機制，推動財政透明對公共服務(wù)的影響效應(yīng)由“悲觀”變?yōu)椤皹酚^”刻不容緩。

關(guān)鍵詞：陽光財政；法制財政；公眾監(jiān)督

一、引言

實現(xiàn)政府財政預(yù)算公開，提高財政預(yù)算的透明度，是推動我國行政機制改革優(yōu)化、推動社會主義民主政治發(fā)展、促進和諧社會構(gòu)建的題中之義。在我國的政府財政管理體制當(dāng)中，主要表現(xiàn)為公共財政，屬于政府的公共服務(wù)行為當(dāng)中的一種。財政透明度主要是指政府向公眾公開信息的程度，這些信息包含政府的結(jié)構(gòu)和職能狀況、政府財政政策的目標(biāo)、公共部門賬戶和財政預(yù)算等（王滿倉，2005）。2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了法治政府的建設(shè)目標(biāo)，也確立了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。地方政府與中央政府，社會公眾之間存在較嚴(yán)重的信息不對稱，信息不對稱為地方政府提供了保密傘。為提升所在地區(qū)的政治績效，地方政府往往將大部分的財政資源分配于能帶來經(jīng)濟效益、回報周期短的項目，而有意規(guī)避收益不穩(wěn)定且長期回報的公共服務(wù)供給項目。為此，我國各級政府、財政以及相關(guān)部門應(yīng)該積極推動預(yù)決算公開，確保公開內(nèi)容的真實性與可靠性，不斷延伸公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，逐步將公眾對于政府的信心由“悲觀”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皹酚^”。

二、我國一般公共預(yù)算支出預(yù)決算公開現(xiàn)狀

近幾年雖然各地政府都有在相關(guān)的部門網(wǎng)站上公布預(yù)算決算，但是從所公布的內(nèi)容、范圍、細(xì)節(jié)等方面看，有很多不規(guī)范或是模糊之處?，F(xiàn)在政府對某些方面的預(yù)算采取的是選擇性公開的做法，比如人民最感興趣的“三公”費用至今沒有明確公開。因為指標(biāo)過分粗糙致使公眾對部門收支平衡與否、用途是否合理等無法一目了然。我國的財政透明度起步比較晚，直到20世紀(jì)90年代，在國際大環(huán)境的潮流影響下，我國在財政透明度的建設(shè)上也取得一定的成績。例如，1995年正式生效的《中華人民共和國預(yù)算法》，2004年我國政府實行新的預(yù)算分類體系，2007年財政預(yù)算實施新的政府

收支分類科目，2008年正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，2010年十一屆全國人大三次會議上的政府報告中增加了有關(guān)“增強財政預(yù)算透明度”的表述等，這些做法對我國財政透明度建設(shè)具有積極的促進作用。但是，限于種種原因，我國財政透明度總體水平仍然不高。

三、我國預(yù)算公開與財政透明存在的問題

由于我國政治體制的特殊性，我們不可能完全參照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，但一些最低要求仍是我們努力的方向。從目前財政信息的公開程度來看，在政府職責(zé)明確和公共預(yù)算的編制程序方面取得了很大的改善，而信息公開透明的范圍、法律以及監(jiān)督等方面，還難以滿足現(xiàn)代財政制度的要求。

（1）公開的文件數(shù)量少

根據(jù)中國預(yù)算組織進行的中國開放預(yù)算調(diào)查，八個有關(guān)預(yù)算的關(guān)鍵文件中，中國政府僅公開了三個文件，而對于預(yù)算前報告、公民預(yù)算案和年中審查這三個文件，無論是對內(nèi)還是對外均未公開。上海財大在2015年中國財政透明度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全國僅有七個省份公布了預(yù)算資金年終資產(chǎn)負(fù)債表和財政專戶管理資金年終資產(chǎn)負(fù)債表，沒有任何省份完全公開財政部統(tǒng)一規(guī)定的資產(chǎn)負(fù)債表上的信息，固定資產(chǎn)、長期負(fù)債等信息幾乎處于缺失狀態(tài)。公開的文件數(shù)量尤其是需要人大審查的一些重要文件不足，財政信息薄弱是財政透明度不高的直接原因。

（2）公開的文件質(zhì)量差

對于已經(jīng)公開的預(yù)算文件，由于政府預(yù)算做得比較粗，代編預(yù)算的比例還比較大，預(yù)算還沒有真正落實到具體的項目中。按照西方國家的經(jīng)驗，經(jīng)人大審查的預(yù)算與項目的結(jié)合度為100%，而我國在這方面的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于政府公布的預(yù)算信息不夠細(xì)化，往往容易導(dǎo)致尋租現(xiàn)象。

（3）財政透明的監(jiān)督力度小

財政監(jiān)督是現(xiàn)代財政的基本職能，是確保財政管理活動合規(guī)化、績效化及保障問責(zé)的重要手段。從理論上講，目前對財政監(jiān)督的關(guān)注較多，但均未觸及關(guān)鍵所在，即公款的全程逐筆實時追蹤監(jiān)控，因而不得要領(lǐng)；而全程逐筆實時監(jiān)控可以為治理腐敗、提高財政透明度提供內(nèi)控基石和技術(shù)基礎(chǔ)。到如今，公眾的民主意識仍舊比較薄弱，政府財政信息具有很強的保密激勵，如果只是依靠法律手段很難快速推動其進程，因此提高公眾的民主意識對提高財政透明的監(jiān)督力度有積極作用。

四、結(jié)論與政策建議

在實現(xiàn)預(yù)算公開與提高財政透明的目標(biāo)進程中，我國僅處于財政透明初級階段，相比起其他西方國家，在財政透明這塊的工作還未能及。我國對外經(jīng)濟的發(fā)展和參與國際競爭要求必須關(guān)注國際大環(huán)境的社會需求，在財政透明的改革過程中，盡可能和國際通行做法相結(jié)合，適應(yīng)國際慣例，提高財政透明度，規(guī)范政府財政行為，提高管理效率。相比其他發(fā)達(dá)國家，尚需進一步加大預(yù)算公開力度，擴大預(yù)算公開范圍，規(guī)范公開內(nèi)容，以財政透明度高度作為政府財政工作的績效衡量指標(biāo)。

基于我國財政信息公開所處的階段及存在的問題，為提高財政透明度，建立透明財政應(yīng)從以下方面著手。

（1）確立預(yù)算公開的目標(biāo)框架，細(xì)化預(yù)算編制的公開內(nèi)容

作為正在崛起的世界級大國，中國的財政透明度必須與時俱進，順應(yīng)、甚至引導(dǎo)世界潮流。基于國際經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，設(shè)計中國財政公開透明的目標(biāo)框架是進一步提高財政透明度的關(guān)鍵。在這個目標(biāo)框架中，政府要分別公開部門預(yù)算信息、預(yù)算支出的功能分類和經(jīng)濟分類信息；各功能分類支出和經(jīng)濟分類支出不僅要公布籠統(tǒng)的類級信息，而且要公布詳細(xì)的款級和項級信息。

新《預(yù)算法》第十四條規(guī)定，只有經(jīng)各級人大審批的預(yù)算才可以公開。編制的細(xì)化內(nèi)容并沒有被公布出來，這也是拉低財政透明度的不利舉措，應(yīng)該對已經(jīng)細(xì)化的編制內(nèi)容也作相應(yīng)地公開，使民眾對收入支出的預(yù)決算明細(xì)一目了然，讓財政不僅僅是專業(yè)領(lǐng)域的人關(guān)注，而是變成全民關(guān)注財政、全民參與財政、全民監(jiān)督財政。

（2）立法規(guī)范財政支出績效的評價體系

財政支出績效評價工作缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。財政支出評價工作要想取得實效，必須得到法律支持。而我國迄今為止并未出臺任何一部有關(guān)財政支出績效工作的統(tǒng)一法律。財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障，使得財政支出績效評價工作無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府財政支出績效評價工作僅簡單籠統(tǒng)的進行，甚至有些地方政府并未開展該項工作。因此，完善法律制度迫在眉睫，設(shè)定評價體系的工作標(biāo)準(zhǔn)，讓地方財政財政績效評價工作有標(biāo)準(zhǔn)可以參照，讓地方財政績效評價工作有法可依，有法必依，讓財政績效評價工作更加規(guī)范化。

（3）提高監(jiān)督力度，建設(shè)陽光財政

提高公眾的監(jiān)督力度，不僅僅從法律層面上賦予公眾監(jiān)督的權(quán)利，加強立法保障公民的監(jiān)督權(quán)力并不就可以完事，反觀西方國家，民眾的監(jiān)督意識很強，因此我們要做到從源頭上提高公眾的監(jiān)督意識，讓公眾自行監(jiān)督，嚴(yán)格監(jiān)督。同時需要明確的規(guī)定出相關(guān)的懲罰管理辦法和獎懲條例，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)過錯的工作人員以及政府給予相應(yīng)的懲罰，執(zhí)行好的給予一定的獎勵。充分發(fā)揮新聞媒體的作用，這種公開是面向廣大人民群眾的，讓公眾不是個旁觀者，而是直接參與者和監(jiān)督者，通過他們的加入進一步加強對公共財政的監(jiān)督力度。

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