舒思雯

【摘要】新《行政訴訟法》中增加了對“行政規(guī)范性文件”進(jìn)行附帶性審查的內(nèi)容，突破了以往的主動審查，建立起依申請的司法審查模式。該項內(nèi)容具有較大的積極性，是我國法治建設(shè)的重要成就。在促進(jìn)公民利益保護(hù)，以及實現(xiàn)司法公正上都是不可忽視的。但是在現(xiàn)實中，該項制度仍然存在著一定的局限性和不足之處需要加以重視，本文將分析該制度仍存在的局限，希望能為行政訴訟的法治化做出一點貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】行政規(guī)范性文件 附帶性審查 審查方式 審查標(biāo)準(zhǔn)

一、行政規(guī)范性文件審查概念

（一）規(guī)范性文件附帶審查標(biāo)準(zhǔn)概念

首先，是規(guī)范性文件的內(nèi)容。新《=行政訴訟法》第53條對這一制度進(jìn)行了專門規(guī)定，審查的對象是規(guī)范性文件。規(guī)范性文件當(dāng)然不包含規(guī)章，目前對于規(guī)范性文件這一概念學(xué)界并沒有對其形成一個較為清晰的界定，內(nèi)容也多種多樣，主要有國務(wù)院部門的規(guī)范性文件、地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

第二個問題是附帶審查。“附帶”一詞顧名思義，是指法院在在行政訴訟中主要審查行政行為，而對規(guī)范性文件進(jìn)行有限審查而非全部審查。這里的有限審查是指法院只能對行政行為所依據(jù)的那部分條文內(nèi)容進(jìn)行審查。

第三個問題就是審查標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性文件附帶審查的審查標(biāo)準(zhǔn)是指在對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查過程中，審判機(jī)關(guān)對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件是否合法、合理，進(jìn)而做出審查和判斷時所應(yīng)遵循的各方面的準(zhǔn)則。

（二）相關(guān)規(guī)定

依照我國行政訴訟法，對于具體行政行為只審查其合法性，而只有在濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)和行政處罰顯示公正時才進(jìn)行合理性審查?！蛾P(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》指出，“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法有效并和合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時應(yīng)承認(rèn)其效力;人民法院可以在裁判理由中對具體應(yīng)用解釋和其它規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評述?！睆闹锌芍?，文件中要求對人民法院對規(guī)范性文件進(jìn)行審查既要審查合法性，也要審查合理性和適當(dāng)性。進(jìn)行合法性審查是當(dāng)前我國審查規(guī)范性文件的主要標(biāo)準(zhǔn)，但是否進(jìn)行合理性審查仍存在較大的爭論。

二、“行政規(guī)范性文件”附帶性審查中的問題

（一）“行政規(guī)范性文件”的附帶性審查難以進(jìn)行

《行政訴訟法》第五十三條中規(guī)定，對“行政規(guī)范性文件”的審查“應(yīng)當(dāng)在提起行政訴訟時一并提出”。也就是說行政相對人能夠“附帶性”提起對“行政規(guī)范性文件”審查的申請，即當(dāng)行政相對人權(quán)利遭到行政機(jī)關(guān)行政行為侵害，并對此侵害向司法機(jī)關(guān)提起行政訴訟之后，才可對其具體行政行為所依據(jù)的“行政規(guī)范性文件”提出審查的申請。這一審查雖較以往的主動審查具有很大的進(jìn)步性，但因具有非獨(dú)立性，對維護(hù)行政相對人合法權(quán)益存在一定程度的滯后，不能完全體現(xiàn)行政法中尊重與保障人權(quán)的原則。

其次，“民告官”的行政訴訟原本在三大訴訟中占有的比例較小，在突破行政訴訟中“立案”、“審查”階段在時間、金錢和制度上的防線后，其數(shù)量又為減少，正式進(jìn)入行政庭審程序中的案件更是少數(shù)，所以對于龐雜的“行政規(guī)范性文件”來說，被司法機(jī)關(guān)審查的概率是非常小的，因此“行政規(guī)范性文件”的程序不規(guī)范、內(nèi)容不合法現(xiàn)象屢見不鮮。

（二）對“行政規(guī)范性文件”的審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

行政訴訟對“行政規(guī)范性文件”的審查主要在“合法性”上，但對于“合法性”的具體含義是什么，是否包括形式合法性，認(rèn)定合法性的程序又該怎樣進(jìn)行，法律中也沒有找到具體的依據(jù)，實踐中也莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為，分別從其形式、實質(zhì)兩方面進(jìn)行界定。形式審查是外在性的判斷，判斷是否有被廢止、撤銷或者失效等情況出現(xiàn)在其中，若在此階段已“不合法”，則無必要再做進(jìn)一步的審查。在通過了形式審進(jìn)入到實質(zhì)審后，再對其制定主體、制定內(nèi)容以及制定過程中的程序是否合法進(jìn)行審查。這種審查形式雖擁有一定的邏輯性，但審查標(biāo)準(zhǔn)較為單一，在面對各種各樣的案件時，此種方式并非都能很好的適用。

（三）對“行政規(guī)范性文件”司法審查中處理結(jié)果的局限

《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！笨梢?，司法機(jī)關(guān)對涉案的“行政規(guī)范性文件”進(jìn)行審查，只能在個案中不予適用，并在認(rèn)為不合法時只能以“建議”的方式提交制定機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，既然是“建議”，則處理與否并不具有義務(wù)性，即使制定機(jī)關(guān)不進(jìn)行處理，按照此條規(guī)定也不違法。

另外，因為法律規(guī)定內(nèi)容的不具體，使得司法機(jī)關(guān)在審查案件時，存在著較大的自由裁量空間。比較常見的是，法官面對‘行政規(guī)范性文件”都處于在被動狀態(tài)，能推則推，能“讓”則“讓”，迫不得已的情況下就以調(diào)解、協(xié)調(diào)等方式應(yīng)對，最后都不了了之。